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Décision

GE.2001.0003

TA - GE.2001.0003 - 2001-11-28 - c/Municipalité de Vevey

28 novembre 2001Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. A.________, né en 1959,

a été engagé par la commune de Vevey en qualité d'aspirant de police le 2

novembre 1981. Il a été nommé agent à partir du 1er janvier 1984, puis il a été

promu appointé avec effet au 1er janvier 1991.

B. Le 4 avril 1991, le

commandant de la police a reproché à A.________ de ne pas respecter les

directives et de perturber l'organisation du travail au sein du corps de

police. Ultérieurement à la suite d'un sondage visant à vérifier la destination

des appels téléphoniques de longue distance, il s'est avéré que A.________

avait utilisé le téléphone pour des conversations privées durant le mois de

novembre 1995. La municipalité a pris connaissance du rapport de la Direction

de la police à ce sujet mais elle a finalement renoncé à ouvrir une enquête

administrative. Elle a, par ailleurs, adressé un avertissement à ce dernier le

25 janvier 1996. Cette même année, l'appointé A.________ a fait l'objet de

plusieurs remontrances de la part du commandant de police, notamment en raison

de retards dans l'établissement de rapports d'intervention. Le 4 mai 1998, il a

reçu une note du commandant de la police lui précisant que tout nouveau

manquement conduirait à l'ouverture d'une enquête administrative à son

encontre.

Au cours de l'année

2000, il a été reproché à A.________ des retards dans la production de

rapports. Il lui a aussi été fait grief d'avoir effectué une intervention peu

adéquate au B.________ de X.________ le 21 mai 2000 lors d'une

patrouille envoyée aux abords de l'établissement public à la demande du

tenancier qui signalait des désordres devant son établissement.

C. Au mois de septembre

2000, la Direction de la Sécurité a proposé à la municipalité "d'ouvrir

une enquête administrative à l'endroit de A.________ pour manquements

successifs dans l'accomplissement de sa mission au corps de police".

L'enquête administrative a consisté en une audition de l'intéressé le 30

octobre 2000 en présence de la conseillère municipale responsable de la

sécurité, du commandant de police et du chef du Service du personnel.

Par décision du 11

décembre 2000, la municipalité a informé A.________ qu'elle le

licenciait avec préavis de trois mois et, d'autre part, qu'elle renonçait à ses

services durant le délai de congé, soit dès le 1er janvier 2001.

D. Le 29 décembre 2000, A.________

a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en concluant à

sa réintégration dans ses fonction avec effet immédiat. Simultanément, il a

demandé que l'effet suspensif soit accordé à son recours. Par décision du 25

janvier 2001, la requête d'effet suspensif a été rejetée.

E. A.________ a

contesté cette décision auprès de la section des recours du Tribunal administratif

le 8 février 2001. Par arrêt incident du 5 avril 2001, la section des recours a

admis le recours incident en accordant l'effet suspensif. A.________ a

été maintenu dans ses fonctions ainsi que dans son droit au traitement jusqu'à

droit connu sur le sort du recours.

F. Le 1er octobre 2001, le

tribunal a tenu une audience en présence du recourant personnellement,

accompagné de Me Christian Marquis. La municipalité étant représentée par le

commandant de la police, C.________ ainsi que par D.________ tous deux assistés

de Me Philippe Vogel. Deux témoins, M. E.________ et M. F.________ ont été

entendus par le tribunal. Ils se sont accordés à dire que A.________ ne

rendait pas toujours ses rapports dans les délais usuels. Mais ce dernier avait

été atteint dans sa santé par un diabète qui s'est déclenché après un accident

de travail. En revanche, les deux témoins ont relevé que l'appointé A.________

n'était pas un élément perturbateur au sein du corps et qu'il ne démotivait pas

ses collègues par son attitude. L'appointé A.________ était au contraire un

homme discret avec lequel ils avaient plaisir à travailler. M. F.________ a été

questionné en particulier sur l'intervention effectuée au B.________ qui

n'avait pas donné satisfaction au commandant de la police. Le témoin a alors

expliqué que le tenancier du B.________ avait appelé la police pour signaler

que des jeunes gens semaient le trouble devant son établissement. Une

patrouille, composée de deux policiers ainsi que de A.________, avait

alors été envoyée devant le B.________; lorsque la patrouille était arrivée

devant l'établissement, elle a renoncé à s'arrêter et avait poursuivi sa route

afin de s'assurer que les individus dénoncés par téléphone n'avaient pas fuit

plus haut. Sur ces entrefaites, il s'était avéré, un peu plus tard, que les

individus qui se trouvaient devant l'entrée de l'établissement avaient cassé

une vitrine non loin du B.________. Interrogé sur cet événement, M. C.________

a reproché aux policiers d'avoir violé des règles fondamentales de l'intervention

policière car ils auraient dû se rendre en priorité auprès du tenancier afin de

s'enquérir du problème signalé. Il ressort de l'audience qu'un malentendu est

survenu lors de la donnée d'ordre à la patrouille entre les termes "devant"

et "à l'entrée" du B.________, qui ne désignent pas le même endroit,

l'entrée se trouvant à l'arrière du bâtiment.

Les pourparlers

engagés à l'issue de l'audience pour examiner une éventuelle possibilité de

reclassement de A.________ n'ont pas abouti.

Considérants

1.

Le recourant dénonce

une violation du droit d'être entendu.

a) L'art. 29 Cst

garantit à toute personne le droit d'être entendue. Les garanties générales de

procédure qui découlent de cette disposition se fondent non seulement sur

l'abondante jurisprudence fédérale rendue en application de l'art. 4 aCst mais

aussi sur d'autres instruments internationaux, qui sont notamment l'art. 6

CEDH, l'art. 14 du pacte II de l'ONU et la jurisprudence afférente. Ces

garanties valent de manière générale pour tous les types de procédure,

judiciaire ou administrative (Conseil fédéral, message du Conseil

fédéral relatif à une nouvelle constitution FF 1997 I p.183). Le Tribunal

fédéral déduit du droit d'être entendu "celui pour le justiciable de

s'expliquer avant qu'une décision soit prise à son détriment, celui de fournir

des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision,

celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des

preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos"(ATF

111.

Ia 101 consid. 2b p. 103). Le droit cantonal et communal définit et précise

en première ligne la portée du droit d'être entendu.

b) L'organisation de

l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.

2.

LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir

le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4

al. 1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et

employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir

disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées

à régler de manière autonome, sur la base de droit public dérogeant au droit

fédéral, conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elle nouent

avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss. plus spécialement 298, voir aussi

arrêt TA, GE 98/00141 consid. 2 du 9 avril 1999).

Le règlement communal

sur le statut du personnel du 13 septembre 1985 (ci-après : le statut) définit

les exigences de procédure à respecter en cas de révocation. L'art 75 al. 1 du

statut prévoit que la municipalité peut prononcer une sanction disciplinaire

contre un fonctionnaire qui a enfreint ses devoirs de service, soit

intentionnellement, soit par négligence ou par imprudence. L'art. 76 du statut

propose un éventail de sanctions allant du blâme jusqu'à la révocation.

L'alinéa 2 prévoit que ces peines peuvent être accompagnées d'un avertissement

ou d'une menace de révocation. Selon l'art 78 du statut, une enquête

administrative doit être menée avant toute décision de la municipalité, enquête

au cours de laquelle, l'intéressé doit être entendu et a la possibilité d'être

assisté d'un avocat.

c) La jurisprudence du

Tribunal fédéral a précisé que l'enquête administrative doit répondre aux

conditions suivantes pour être compatible avec la garantie constitutionnelle du

droit d'être entendu

"Une enquête administrative suppose à tout

le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et surtout pour celui qui

en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir des faits

susceptibles de motiver un renvoi pour justes motifs; il faut ensuite que les

faits sur lesquels doit porter l'enquête soient déterminés de manière

suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire

valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une

autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le

cas échéant à la charge de l'intéressé."(ATF non publié rendu le 29. 12. 97 en la cause

opposant la Commune d'Ollon à B.S.).

Une enquête

administrative doit ainsi comporter l'audition du fonctionnaire contre lequel

l'enquête est ouverte. Mais un entretien informel, dont il ne reste aucune

trace écrite, ne saurait tenir lieu d'audition dans le cadre d'une procédure

disciplinaire susceptible d'aboutir à un licenciement. Même si le fonctionnaire

en cause est parfaitement au courant de ce qui lui est reproché, les griefs à

son encontre doivent toujours lui être formellement signifiés avec la

conséquence de la menace de révocation (arrêt du TA GE 93/014 consid. 3, du 17

mai 1993). Il est vrai que les exigences de procédure ne sont pas les mêmes

lorsqu'il s'agit, par exemple, de prononcer une révocation immédiate ou une

simple réprimande (arrêt du TA GE 96/0031 consid. 3 c du 17 mars 1997, et la

jurisprudence citée). Autrement dit, le respect du droit d'être entendu, doit

être apprécié, en fonction de la gravité de la sanction envisagée, et par conséquent

des atteintes qui en découlent pour le fonctionnaire (arrêt du TA, GE 93/005

consid. 3a du 20 avril 1993).

d) En l'espèce, la

municipalité a signifié au recourant par courrier du 5 octobre 2000, qu'une

enquête administrative avait été ouverte à son endroit à la demande du

Commandant de police. Il est simplement indiqué, dans cette lettre, que des

manquements successifs dans l'accomplissement de sa mission professionnelle lui

étaient reprochés. Il est fait état d'un rapport du Commandant de la police dont

le recourant n'a pas pu prendre connaissance. Ce dernier n'a donc pas pu

connaître l'objet et les enjeux de l'enquête. Le recourant a ensuite été

convoqué, par communication interne du 25 octobre 2000, à une audience le lundi

suivant. Là encore, ni les griefs reprochés au recourant ni la possibilité

d'être assisté d'un avocat n'étaient mentionnés dans cette convocation. Il n'a

jamais été spécifié durant la procédure que l'enquête pouvait aboutir à une

peine disciplinaire lourde, à savoir une révocation. A la suite de cette

audition, l'autorité intimée a informé le recourant que celui-ci était licencié

avec préavis de trois mois. La lettre ne comporte que des considérations

générales sans que le résultat de l'enquête administrative ne soit exposé.

Les garanties de

procédure dont bénéficie le recourant n'ont pas été respectées dès lors qu'il

n'était pas clair pour l'intéressé que l'enquête administrative pouvait aboutir

à une révocation. Si ce dernier avait eu conscience de la gravité de la sanction

qui le menaçait, il aurait pu faire usage de son droit d'être représenté et

conseillé par un avocat. Les faits qui lui étaient reprochés n'ont jamais été

énoncés clairement, ni dans la lettre annonçant l'ouverture de l'enquête

administrative, ni dans la convocation à l'audition. Enfin aucun procès-verbal

n'a été établi à la suite de l'audition et aucun rapport détaillé de fin

d'enquête n'a été délivré au recourant.

Il est clair, au vu

des observations faites ci-dessus, que le droit d'être entendu du recourant n'a

pas été respecté à plusieurs égards. Ce droit constitutionnel, de nature

formelle entraîne l'annulation de la décision attaquée lorsqu'il n'est pas

respecté (ATF 111 Ia 166 c. 2a). Toutefois, compte tenu de l'issue du recours,

cette considération n'empêche pas le tribunal d'examiner les griefs retenus

contre le recourant.

3.

a) En vertu de l'art.

36.

lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la

violation du droit, y compris l'excès de l'abus du pouvoir d'appréciation. Le

grief d'inopportunité ne peut, en revanche, être invoqué devant lui que si une

loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). En l'espèce, ni la loi sur la

commune ni la réglementation communale n'étendent le pouvoir d'examen du

tribunal à l'opportunité; c'est pourquoi il convient d'examiner le bien-fondé

de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus de droit

ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du

pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont

dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou

étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en

violation des principes généraux du droit administratif (égalité de traitement,

bonne foi et proportionnalité (ATF 110 V 365, ATF 108 Ib 205 cons. 4a).

b) Le statut du

personnel permet à l'autorité de résilier les rapports de travail qui la lient

à un fonctionnaire communal de deux manières différentes. L'art 12 du statut

permet soit le renvoi pour justes motifs (art. 18s.) ou la révocation

disciplinaire (art. 75ss.). Le choix entre l'une ou l'autre de ces procédures

peut se révéler difficile et incertain, notamment lorsque les faits ne sont pas

clairement établis et qu'ils peuvent être constitutifs à la fois d'une

violation des devoirs de service et de circonstances propres à rendre

impossible la poursuite des rapports de services. Quoi qu'il en soit, dès lors

que l'existence de deux procédures distinctes est consacrée par les textes

applicables, le Tribunal administratif ne peut qu'en prendre acte et, dans le

cadre du contrôle judiciaire qu'il exerce, vérifier si l'autorité les a

appliquées correctement (arrêt du TA GE 93/014 consid. 1b, du 17 mai 1993).

Lorsqu'il s'agit du choix entre les deux types de mesures en fonction des

motifs invoqués, le tribunal s'en remet en général, au moins implicitement, à

la qualification adoptée par l'autorité intimée (arrêt du TA GE 96/0031, du 17

mars 1997). En l'espèce, l'autorité communale a clairement choisi la voie de la

révocation disciplinaire prévue par l'art. 75 et suivant du statut du

personnel. Il n'y a donc pas lieu de mettre en cause ce choix qui lie le

tribunal.

c) L'art. 76 du statut

définit les différentes peines disciplinaires qui peuvent être prononcées; ces

différents peines peuvent se subdiviser en trois catégories. Tout d'abord les

peines légères, qui sont le blâme et l'amende. Les peines modérées, qui peuvent

être très diverses. On citera, par exemple, la suspension temporaire, la

rétrogradation, la diminution du traitement, la suppression ou la réduction des

augmentations ordinaires de salaire. Il reste enfin les peines lourdes, comme

la mise au provisoire ou la révocation qui ne peuvent être infligées qu'en cas

de méconnaissance grossière des devoirs de fonction (André Grisel,

Traité de droit administratif, Vol. I p. 515). Les peines dites lourdes ne

peuvent être prononcées que si le fonctionnaire s'est rendu coupable

d'infractions graves ou continues; elle répriment soit une violation unique,

mais spécialement grave, soit un ensemble de transgressions dont la gravité

résulte de leur répétition (André Grisel, op. cit., p. 516). La poursuite

disciplinaire se prescrit toutefois par une année dès le jour où les faits

punissables ont été portés à la connaissance de la municipalité et, en tout

cas, par cinq ans dès le jours où ils ont été commis (art. 75 al. 4 du statut).

Selon la

jurisprudence, la sanction la plus lourde de la révocation devait être réservée

aux comportements devant être qualifiés de particulièrement graves, soit parce

qu'ils tombent sous le coup de la loi pénale, soit parce qu'ils détruisent de

manière irrémédiable le rapport de confiance qui doit exister entre les

responsables d'une administration publique et leurs collaborateurs et rendent

par conséquent impossible la continuation des rapports de service (arrêt du TA

GE 95/0040, du 22 juin 1995). Pour déterminer si le fonctionnaire a commis une

faute particulièrement grave, il faut prendre en considération l'ensemble des

circonstances, et tenir compte non seulement des erreurs de comportement, mais

également des qualités du recourant et de ce qu'il peut apporter de positif ou

de négatif au sein du corps dans lequel il travaille. Par exemple, un manque de

motivation ou même quelques absences injustifiées ne sont pas constitutifs

d'une faute grave (arrêt du TA GE 99/0016 consid. 3b, du 2 décembre 1999). En

principe, la révocation doit être précédée d'un avertissement, c'est-à-dire

d'une peine plus légère, accompagnée d'une menace de congédiement.

Exceptionnellement, cette mise en garde n'est pas obligatoire, si le

comportement du fonctionnaire apparaît incompatible avec sa situation

officielle. (André Grisel, op. cit., vol. I, p. 516, et la jurisprudence

citée).

4.

a) L'un des manquements

reprochés au recourant concerne l'utilisation du téléphone à des fins privées.

Mais ce grief ne peut plus être retenu, le délai de prescription d'un an

s'appliquant en l'espèce. En effet, l'autorité intimée avait eu connaissance

des faits juste après leur commission, en 1995.

b) II est aussi

reproché au recourant une lenteur dans la rédaction de ses rapports destinés à

ses supérieurs. Un manque de motivation est également mis en cause. Les retards

répétés dans la rédaction des rapports constituent des fautes de service, mais ils

ne peuvent d'emblée être qualifiés comme une faute grave justifiant la

révocation. Les retards sont probablement dus aux difficultés de santé que le

recourant a rencontrées à la suite d'un accident de travail et de la maladie

qu'il a déclenchée. De plus, l'absence d'une formation informatique lui rend la

tâche plus ardue. En somme, si le recourant connaît certaines difficultés de

rédaction, les retards de quelques jours, voire d'une semaine, dans la production

des rapports ne peuvent être considérés comme graves au point de mettre en

péril l'activité du corps de police et justifier à eux seuls une rupture de

collaboration. Ce d'autant plus que les témoins entendus ont relevé que le

recourant a toujours été un bon coéquipier dans le cadre des interventions

qu'ils ont effectuées ensemble et qu'ils n'ont jamais eu à se plaindre de sa

collaboration. En résumé, si l'on considère le travail du recourant dans son

ensemble, aucun reproche grave ne peut être formulé à son encontre. En

particulier, les retards qui lui sont reprochés ne sont pas de nature à

détruire de manière irrémédiable le rapport de confiance qui existe entre ce

dernier et l'employeur. La continuation des rapports de service n'apparaît pas

d'emblée exclue pour ce seul motif, à tout le moins sans le prononcé préalable

d'une sanction disciplinaire moins grave. En effet, si une sanction

disciplinaire s'imposait pour exiger du recourant des efforts plus importants

pour améliorer les délais de rédaction des rapports, cette première mesure

aurait constitué un avertissement formel respectant la procédure disciplinaire

des art. 75 à 78 du statut; mais la révocation abrupte sans aucun avertissement

préalable est une mesure disproportionnée.

cc) L'intervention

effectuée au B.________ fait également partie des reproches formulés à

l'encontre du recourant. Les explications données par les témoins ainsi que

celles de l'intéressé lors de l'audience ne démontrent toutefois pas non plus

l'existence d'une faute grave. Il est vrai que le Commandant de police a estimé

que le recourant avait gravement violé les principes de base de l'intervention

policière en ne se rendant pas immédiatement auprès du gérant devant l'entrée

du B.________, afin de s'enquérir de la situation. Mais le tribunal retient que

le recourant ainsi que ses collègues n'ont pas fait les bons choix au moment

d'intervenir, ceci étant dû, pour partie, au malentendu relatif à la

désignation du lieu d'intervention. Dans ces circonstances, le comportement des

policiers ne relève pas non plus de la faute grave.

4.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision

attaquée annulée. Le recourant qui obtient gain de cause et qui a consulté un

homme de loi, a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à 1'500 fr. Aucun

frais de justice ne sera perçu.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision de

la Municipalité de Vevey du 11 décembre 2000 est annulée.

III. Les frais de

justice, comprenant les indemnités versées aux témoins, restent à la charge de

l'Etat

gz/Lausanne, le 28 novembre 2001/pe

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.