GE.2001.0025

TA - GE.2001.0025 - 2004-08-20 - c/ DSAS

20 août 2004Français50 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. a) Le Département de

l'intérieur et de la santé publique (actuellement Département de la santé et de

l'action sociale, ci-après : le département) a délivré le 29 novembre 1985 à X.________

et un associé l'autorisation d'exploiter un établissement médico-social sis à

la rue ******** à D.________, désigné "Résidence B.________".

L'autorisation a été délivrée pour 23 lits destinés à l'hébergement de

pensionnaires de type somatique et psycho-gériatrique après que le Service de

la santé publique et de la planification sanitaire ait constaté que toutes les

exigences requises concernant l'aménagement des locaux étaient remplies; il

s'est assuré aussi que les conditions fixées par l'Etablissement cantonal

d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ci-après ECA ou

Etablissement cantonal d'assurance), résultant d'une lettre du 20 mai 1985,

étaient respectées.

b) La durée de

l'autorisation a été fixée pour dix ans, soit jusqu'au 31 octobre 1995. Elle a

fait l'objet de divers avenants, notamment en date du 17 juillet 1988 pour

prendre acte du changement du nom de l'établissement en Résidence A.________. Le

nombre de lits autorisés a été porté à 26 (avenant 2), puis à 28 (avenant 3).

En outre, X.________ est devenu seul titulaire de l'autorisation

d'exploiter le 10 juin 1987 (avenant 5). L'autorisation d'exploiter a ensuite

été renouvelée pour la période allant du 1er décembre 1996 au 31 décembre 1997

avec la précision selon laquelle le renouvellement serait étudié en tenant

compte de l'inventaire architectural "évaluation des lits" et du

projet "EMS 2000".

c) A la suite de

l'arrestation de X.________, au mois de janvier 1998, un accord a été

signé avec la Fondation ******** à ******** (actuellement Fondation C.________,

ci-après : la fondation) par lequel X.________ louait à la fondation

l'EMS A.________ avec le mobilier et le matériel d'exploitation dès le 1er mars

1998. La durée du bail a été fixée au 31 décembre 2002 avec une clause de

renouvellement tacite d'année en année; X.________ donnait d'ores et

déjà son accord à l'inscription au Registre foncier d'un droit de préemption en

faveur de la fondation d'une durée limitée à celle du bail et à ses

reconductions éventuelles. Le contrat prévoit que l'entretien lourd des

immeubles demeure à la charge du propriétaire alors que l'entretien du matériel

d'exploitation sera pris en charge par la fondation. L'autorisation d'exploiter

a été transférée à la fondation pour une première période allant du 1er mars

1998 au 31 mars 1999, puis elle a été renouvelée pour la période allant du 1er

novembre 1999 au 31 décembre 2002.

B. a) Le département a

délivré le 7 juillet 1988 à X.________ l'autorisation d'exploiter un

établissement médico-social désigné "Résidence B.________" à

D.________. L'autorisation porte sur 31 lits divisés en deux catégories, soit

29 lits type C et 2 lits de type D. L'autorisation a été délivrée jusqu'au 31

juillet 1998. Elle a fait l'objet de divers avenants concernant le changement

du médecin responsable (avenant 1), le changement du pharmacien responsable

(avenant 2), le changement de la mission, orientée plus spécifiquement sur

la psychiatrie (avenant 3).

b) Le bâtiment a

ensuite été loué à la fondation après l'arrestation de X.________ en

Janvier 1998. Une nouvelle autorisation d'exploiter a été délivrée le 4 juin

1998 en faveur de la fondation pour une durée fixée du 1er mars 1998 au 31 mars

1999. L'autorisation comporte une remarque sur le renouvellement qui sera

étudié en tenant compte de l'inventaire architectural "évaluation des

lits" et du projet "EMS 2000". Elle a été renouvelée pour une

période allant du 15 août au 28 février 2004 pour 29 lits type C

seulement, avec une précision indiquant que les décisions du département basées

en principe sur les propositions de la Commission de restructuration étaient

réservées. Cette autorisation a fait l'objet d'un avenant modifiant le nombre

de lits pour ajouter à nouveau 2 lits de type D (avenant 1) puis, pour

porter le nombre de lits total à 30 lits de type C (avenant 2).

c) Dans l'intervalle,

et à la demande du service du feu de la commune de D.________, l'Etablissement

cantonal d'assurance avait effectué un contrôle du bâtiment de l'EMS B.________

le 30 mai 1990 et il avait constaté, dans un rapport du 19 juin 1990 que la

grande majorité des mesures et prescriptions fixées le 10 décembre 1987 étaient

respectées à l'exception de l'exutoire de fumées, du rappel de la cage

d'ascenseur, de l'obturation du passage des conduites au travers des dalles qui

devaient être complétées. La fermeture des portes et l'arrêt de la ventilation

devant en outre être encore asservies au déclenchement de la détection incendie

et un contrôle de l'installation de protection contre la foudre devait être

effectué. Mais l'ensemble du bâtiment était bien conforme aux exigences posées

lors de la transformation des bâtiments.

C. a) En date du 17

décembre 1998, le département a adopté des "exigences et

recommandations" en matière de surfaces, d'organisation et d'équipements

des établissements médico-sociaux dans le canton de Vaud (ci après :

"directives", ou "exigences et recommandations", ou encore

"normes du département"). La directive précise que les exigences et

recommandations s'appliqueront d'une part lors de la délivrance de

l'autorisation spéciale liée à un permis de construire un établissement

médico-social, et d'autre part lors de la délivrance ou du renouvellement d'une

autorisation d'exploiter un établissement sanitaire. Le département peut, selon

les directives, échelonner dans le temps l'application des exigences et

recommandations pour tenir compte de la couverture des besoins en lits

d'hébergement. Ces exigences et recommandations concernent l'accès et les

aménagements extérieurs des bâtiments, la circulation ainsi que la suppression

des barrières architecturales, l'hygiène, l'équipement, les rapports de

surfaces brutes totales par lit ou par locaux spécifiques, tels que salles à

manger, les séjours, les WC, les chambres, ainsi que les locaux sanitaires et

les locaux de service.

b) Ces exigences et

recommandations ont pour but d'assurer la sécurité des personnes hébergées et

de garantir une hygiène adéquate tout en veillant au confort et à un agencement

des espaces préservant le respect de la sphère privée, le maintien de

l'autonomie dans les gestes de la vie quotidienne et un accompagnement des

personnes handicapées nécessitant une aide. Il s'agit également d'assurer des

conditions satisfaisantes de travail pour le personnel. Les exigences et

recommandations concernent essentiellement les établissements de la catégorie

1, à savoir les établissements médico-sociaux et divisions d'hôpitaux

hébergeant des patients de "type C", gériatrique,

psycho-gériatrique et psychiatrique âgés, en longs ou courts séjours. Pour les

établissements médico-sociaux de la catégorie 2, hébergeant des

pensionnaires dont le séjour est essentiellement à caractère social (type D),

les exigences et recommandations concernent seulement la surface des chambres

et des locaux communs ainsi que l'équipement des locaux sanitaires et WC.

L'application ainsi limitée des exigences et recommandations concerne également

les établissements de la catégorie 1 qui accueillent des patients

psychiatriques jeunes (type C).

c) En date du 26 avril

1999, le Service de la santé publique (Commission de restructuration) s'est

adressée à la fondation concernant l'application des mesures de restructuration

de l'établissement A.________. Le service précise que le Conseil d'Etat avait

adopté deux mesures de restructuration dans son programme EMS 2000. La

première visait une meilleure protection de l'intimité des résidents et la

seconde tendait à ne plus autoriser l'exploitation d'un certain nombre de

bâtiments ne répondant pas aux critères de sécurité et d'adéquation minimale à

leur mission ou qui seraient difficilement adaptables. Le service a constaté

que 2 chambres à 1 lit n'étaient pas conformes aux exigences et recommandations

en ce qui concerne la surface de sorte que la nouvelle autorisation d'exploiter

devait être limitée à 26 lits. Après différents contacts entre les

représentants du Service de la Santé publique, la fondation répondait le 29

septembre 1999 en relevant qu'elle s'était agrandie au fil des années par

l'acquisition de différents établissements médico-sociaux, notamment L'********

à ********, l'EMS Mon-Désir à ******** puis, dès le mois de mars 1998, les deux

EMS A.________ et B.________ à D.________. Pour assurer correctement

l'exploitation de ces divers établissements, la fondation a été dans

l'obligation de créer régulièrement des extensions dont il n'était pas tenu

compte. Il convenait donc de réexaminer l'entier des problèmes.

D. a) En date du 14 janvier

2000, la fondation s'adressait à la Commission de restructuration pour préciser

qu'elle avait porté un effort conséquent lors de la reprise en gérance des EMS

A.________ et B.________ à D.________, ceci avec l'appui du Service de la santé

publique. La fondation menait ainsi depuis plusieurs mois déjà une étude

portant à la fois sur l'avenir et sur l'aspect architectural de l'ensemble des

immeubles qu'elle gérait. Cette étude, à un stade avancé, devait être soumise

au Service de la santé publique lors d'un entretien déjà fixé le 23 mars 2000.

La fondation avait en effet constitué un groupe de travail, dénommé

"Commission Avenir" pour réfléchir à l'avenir de la fondation en

tenant compte des nouvelles exigences et recommandations en matière de surfaces,

d'organisation et d'équipements des EMS dans le canton de Vaud. La Commission

Avenir, après l'examen de l'ensemble des problèmes et variantes qui entraient

en ligne de compte, est arrivée à la conclusion qu'il était nécessaire

d'acheter les deux immeubles A.________ et B.________ pour y poursuivre

l'exploitation d'une soixantaine de lits. La commission relève que ces

établissements sont actuellement gérés par la fondation, qui les a réorganisés

et qui a amélioré les prestations tant vis-à-vis des résidents que du personnel

en procédant à des investissements importants dans les équipements. Dans

l'intervalle, le département a informé la fondation le 28 janvier 2000 qu'il

avait accordé une dérogation aux exigences de surfaces concernant les 2

chambres non conformes dans l'établissement A.________, dont l'une était

comprise entre 11 et 12 mètres carrés, et que l'autorisation d'exploiter

resterait fixée à 28 lits de type C.

b) Le Service de la

santé publique s'est toutefois adressé le 13 avril 2000 à X.________

pour l'informer que la pérennité des bâtiments A.________ et B.________ en tant

qu'établissements médico-sociaux n'était pas garantie à moyen terme. L'EMS

A.________ présentait une structure architecturale relativement adaptée mais

les investissements nécessaires pour le rendre conforme aux exigences et

recommandations seraient très importants. En raison de l'absence d'aménagements

extérieurs et de l'éloignement du village, de tels investissements n'étaient

pas recommandables et le maintien de l'EMS dans ce bâtiment ne pouvait être

assuré à moyen terme. En ce qui concerne l'EMS B.________, il présentait une

structure principale en bois qui ne répondait pas aux critères de sécurité en

matière de protection incendie et une mise à niveau qui entraîneraient de trop grandes

dépenses.

c) X.________ a

contesté cette appréciation le 31 août 2000. Le Service de la santé publique a

maintenu sa position par lettre du 12 septembre 2000.

D. a) Par décision du 7

février 2001, le département a décidé de retirer à la fondation C.________

l'autorisation d'exploiter les EMS A.________ et B.________ dès le 31 décembre

2002. Le département relevait que le bâtiment de A.________ n'était pas

conforme aux exigences de sécurité incendie et normes architecturales vaudoises

de décembre 1998. Les coûts de transformation seraient plus élevés qu'une

simple reconstruction du bâtiment qui ne bénéficiait pas de prolongement

extérieur et ne répondait pas aux besoins sanitaires pour une mission

psycho-gériatrique spécifique. En ce qui concerne l'EMS B.________, le bâtiment

n'était pas conforme aux exigences de sécurité incendie et une mise en

conformité était impossible en raison de la structure porteuse en bois, sauf

une reconstruction complète du bâtiment.

E. a) X.________, a

contesté la décision du département du 7 février 2001 par le dépôt d'un recours

au Tribunal administratif (ci après : le tribunal) le 28 février 2001. Il

conclut à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du

département. Le département s'est déterminé sur le recours le 6 avril 2001. Il

a produit en même temps un document établissant la liste des éléments

architecturaux qui ne seraient pas conformes aux exigences et recommandations

de décembre 1998 avec une estimation du coût des travaux de mise en conformité

de l'ordre de 4,9 millions pour A.________, entraînant la suppression d'un lit,

de 5,7 millions pour B.________ tout en entraînant la suppression de 6 à 7

lits.

b) Pour A.________, le département relève

l'absence d'un jardin et les difficultés pratiques d'aménager une terrasse

extérieure sur la toiture du bâtiment voisin; il soutient aussi que le

bâtiment, à la "périphérie" de D.________, serait mal situé. Sur la

question de la conformité aux exigences et recommandations, le département

relève notamment que les dimensions de la cabine d'ascenseur (1.40 x 1.10)

admissible pour 20 résidents, serait trop petite pour 28 résidents et devrait

être portée à 2.10 x 1.10. La cuisine ne serait pas conforme. Il maquerait

aussi différents locaux spécifiques aux étages et au rez-de-chaussée ; certains

WC ne seraient pas conformes aux normes et la dimension de quelques chambres ne

respecteraient pas la surface minimum de 16 m2 pour une chambre à un lit et de

24 m2 pour une chambre à deux lits. Concernant B.________, les observations

sont comparables. Enfin, la surface globale socio-hôtelière n'atteindrait que

46.6 m2 par résident pour B.________ et 46.0 m2 pour A.________ alors que la

norme SOHO parle de 55 m2. Le département conclut ainsi au rejet du recours et

au maintien de la décision du 7 février 2001.

c) Le recourant a

déposé un mémoire ampliatif le 11 septembre 2001 en maintenant les conclusions

du recours. Le tribunal a tenu une audience à D.________ le 9 novembre 2001 en

procédant à la visite des deux bâtiments. Les parties ont eu l'occasion de se

prononcer sur le procès-verbal mis au net à la suite de l'audience et le

tribunal a invité la fondation à se déterminer sur le recours.

D. a) Le tribunal a ensuite

interpellé la fondation qui s'est déterminée sur le recours le 24 janvier 2002.

Elle précise que la reprise des deux EMS A.________ et B.________ avait

constitué un défi important alors qu'elle exploitait déjà trois établissements

en plaine représentant 79 lits. L'exploitation de ces deux EMS a nécessité un

développement de ses infrastructures administratives et un travail considérable

de réorganisation des deux maisons, notamment au niveau de la gestion des

ressources humaines, pratiquement inexistantes. En particulier, la fondation a

augmenté les quotas et amélioré les conditions salariales pour les rendre

conformes aux recommandations applicables tout en assurant une couverture

sociale du personnel. La fondation relève aussi qu'elle a dû procéder à une

réorganisation des différents secteurs des deux maisons, notamment en ce qui

concerne tout le secteur des soins socio-hôtelier, administratif, services

techniques dont l'organisation était largement lacunaire. Dans le secteur des

soins en particulier les dossiers de soins ont dû être créés et des pharmacies

aménagées, des chariots à médicaments achetés car aucun des ces aménagements

n'existait. En ce qui concerne la modernisation des équipements, la fondation a

dû entièrement changer les appareils de la buanderie de B.________ pour un coût

d'environ 150'000 fr. L'ensemble du linge et de la literie a dû être

également remplacé.

b) La fondation

confirme que la Commission Avenir avait recommandé dans son rapport du 16

février 2000 l'achat des deux bâtiments A.________ et B.________, achats qui

sont subordonnés à l'accord du Service de la santé publique et aux assurances

nécessaires quant au maintien des autorisations d'exploiter. Les pourparlers

avaient déjà été engagés avec X.________ préalablement au dépôt du

rapport de la Commission Avenir. Les discussions en vue de l'achat des deux

bâtiments avaient toutefois été stoppées par la prise de position du Service de

la santé publique qui manifestait sa volonté de ne pas autoriser durablement

l'exploitation des EMS dans les bâtiments de A.________ et de B.________. La fondation

relève que la décision de retirer les autorisations d'exploiter est

exclusivement basée sur des motifs architecturaux qui concernaient seulement le

propriétaire, raison pour laquelle elle n'avait pas contesté la décision. La

fondation précise qu'elle n'a pas à intervenir dans le litige qui oppose X.________

au Service de la santé publique en ce qui concerne l'adéquation des bâtiments à

l'exploitation d'un établissement médico-social. Toutefois, en proposant

d'acquérir ces deux immeubles, la fondation avait estimé qu'elle pouvait

continuer à exploiter les deux EMS dans leur état actuel, moyennant des travaux

de transformation relativement lourds. La fondation ne pouvait que prendre acte

de la position du Service de la santé publique. Elle relève toutefois qu'elle

souhaite vivement pouvoir continuer à exploiter les deux EMS A.________ et

B.________ car elle s'est organisée et elle a développé ses infrastructures

d'encadrement et ses infrastructures administratives pour gérer de manière

efficace et rationnelle une entité de 135 lits. La démobilisation des deux EMS

de D.________ sans transfert des résidents sur un autre site que la fondation

continuerait d'exploiter entraînerait ainsi un préjudice important.

c) La fondation relève

qu'elle s'est beaucoup investie pour redéfinir la mission des deux

établissements, fixer des critères d'admission, améliorer la prise en charge

des résidents, revaloriser les conditions salariales et mettre en place une

politique des ressources humaines et que cela avait nécessité un immense

travail qui devait être pris en considération au moment de dégager des

solutions pour l'avenir. La fondation s'en remettait finalement à justice en ce

qui concerne le recours de X.________.

F. Le Tribunal

administratif a requis encore la production des rapports de la Coordination

interservices des visites en établissements médico-sociaux (ci-après :

CIVEMS) concernant les deux EMS.

a) S'agissant de l'EMS

A.________, le rapport relève que le bâtiment bénéficie d'une bonne

accessibilité en transports publics, dont l'arrêt se trouve à moins de 10

minutes. Si le document présentant la mission de l'établissement n'est pas

diffusé, les critères d'admission font l'objet d'un document communiqué auprès

des services placeurs et aux proches; il est constaté que les critères

d'admission sont en liaison avec la mission et les moyens de l'établissement.

Un document décrit aussi les étapes de la procédure d'admission avec les

différentes responsabilités respectives des personnes et organismes concernés.

En ce qui concerne le concept d'accompagnement, un document présente la

conception des soins et témoigne du respect de la liberté individuelle et des

moyens mis en place pour favoriser l'autonomie des résidents. Un document

décrit aussi les modalités d'organisation des activités en lien avec les

valeurs et les aptitudes des résidents. L'exploitant a également établi un

document qui présente les mesures de sécurité fondées sur l'analyse de risques,

par exemple concernant le bâtiment (sécurité incendie), le résident, (sécurité

des biens matériels, fugues, errances, droits des patients) et le personnel

(anticipation de situations critiques), en lien avec la mission à la situation

architecturale de l'EMS. Le rapport de la CIVEMS révèle aussi que les horaires

des repas tiennent compte des désirs et des habitudes antérieures des résidents

ainsi que des besoins biologiques (périodes de repas). Les horaires de réveil

et de coucher tiennent aussi compte des désirs et des habitudes antérieures des

résidents. L'établissement propose une présentation journalière de menus

adaptés aux personnes handicapées. Les aversions, les régimes, les troubles

alimentaires ainsi que les préférences du résident sont inscrites dans le

dossier de soins, et mises à disposition en cuisine, dossiers qui sont tenus à

jour. L'EMS n'a aucune restriction aux horaires des visites. Les familles sont

invitées à participer à des activités quotidiennes, à partager des repas et à

accompagner leurs proches en fin de vie. L'établissement respecte aussi les croyances

de la personne qui bénéficie d'un accompagnant spirituel et du service

religieux. L'exploitant a établi un concept pour l'accompagnement en fins de

vie, comprenant la formation et le soutien du personnel; la participation des

proches est encouragée. La fondation a aussi élaboré une présentation

journalière du programme d'animation adapté pour les personnes handicapées. Le

résident est informé des voies de recours et de plainte et il existe une

procédure interne de traitement des plaintes. Aussi, le personnel respecte

l'intimité et la dignité du résident.

b) La fondation

élabore pour chaque résident un dossier individuel permettant la réalisation et

l'évaluation des processus de prise en charge. Il existe ainsi un seul dossier

pluridisciplinaire permettant une vision globale du résident. Le dossier

comprend le rôle du référant, connu du résident et de son entourage et du

personnel, ainsi que les données administratives utiles. Il comporte un

protocole de soins validé par les professionnels concernés, soit par le médecin

lorsque le protocole se référence à son activité ou son domaine de compétences.

Toutes les prescriptions médicales et les ordres sont signés par le médecin.

Les observations utiles compréhensibles, lisibles et régulières sont relevées par

tout le personnel concerné par le résident. Le dossier individuel comporte

aussi les faits essentiels ayant marqué l'histoire de vie des résidents qui

sont recueillis auprès de lui ou de ses proches. Les habitudes de vie du

résident avant son entrée en EMS sont également dans le dossier. Les souhaits,

désirs et intérêts du résident sont également recueillis en fonction de ses

capacités et de ses ressources actuelles. En outre, pour toute mesure de

contrainte, le dossier comporte une trace écrite de la démarche aboutissant aux

mesures prises en précisant les motifs de la décision, prise en équipe avec

l'accord du médecin et des proches. Les valeurs culturelles et spirituelles,

les habitudes antérieures, les désirs et intérêts actuels du résident dans ce domaine

sont mentionnés dans ce dossier. Les dossiers mentionnent aussi les préférences

concernant les funérailles. Les objectifs de soins et de vie sociale sont

également fixés en liaison avec les désirs du résident, ses habitudes

antérieures, ses capacités et ses ressources. Toutefois, l'¿aluation des

objectifs de soins et de vie sociale n'est pas régulière.

c) En ce qui concerne

l'organisation et le fonctionnement, un document présente la politique

salariale et le statut du personnel pour chaque fonction, distribué à tout le

personnel avec un cahier des charges. Une planification écrite des formations

est proposée au personnel et la formation externe en liaison avec la mission

est encouragée par la direction qui présente un programme de formation. Ainsi des

colloques de soins sont organisés une fois par semaine avec la participation

des soignants dans le but de fixer par écrit les objectifs et les évaluer. Un

colloque interdisciplinaire a lieu au moins une fois par mois avec la

participation des différents secteurs concernés et une évaluation de chaque

résident a lieu au minimum une fois par an. Le résident bénéfice aussi des

visites médicales régulières et sur demande d'un suivi médical avec des

consultations régulières et planifiées. En fonction du résident, il est fait

appel à des médecins spécialistes en accord avec le médecin responsable.

d) S'agissant du cadre

de vie, l'EMS privilégie une structure offrant à la fois un espace personnel

respectant l'intimité des espaces collectifs incitant le résident à avoir des

relations et à sortir de sa chambre. C'est ainsi que l'EMS n'a pas de chambres

à plus de 2 lits sauf exception et une majorité de chambres est aménagée avec

des meubles et des objets appartenant au résident. Il n'y a toutefois pas de

prise téléphonique dans chaque chambre mais une prise de télévision. L'EMS met

aussi à disposition des résidents, des repères temporels (pendules, horloges,

calendriers). Des rideaux sont aménagés et sont utilisés dans toutes les

chambres où l'intimité et la sphère privée ne seraient pas préservées. Le

système d'appel n'est toutefois pas facilement accessible. En ce qui concerne

l'aménagement des locaux communs, la salle à manger est en rapport avec la

capacité d'accueil et les locaux sont conviviaux, bien éclairés et bien

décorés, le mobilier étant adapté aux résidents. La taille des chambres est

toutefois insuffisante et les lieux d'accueil pour les familles sont utilisés

également à d'autres activités. Les sanitaires sont qualifiés de difficilement

accessibles mais la cuisine répond aux exigences de la loi fédérale sur les

denrées alimentaires et de l'ordonnance fédérale sur l'hygiène. En ce qui

concerne la signalisation interne, des moyens facilitant l'orientation sont mis

en place. Le rapport relève qu'il existe aussi des mains courantes dans les

couloirs, que la luminosité est suffisante, et enfin, que tous les lieux

collectifs sont accessibles pour les personnes handicapées.

e) Les appréciations

faites par la CIVEMS concernant le bâtiment de l'EMS B.________ sont pour

l'essentiel comparables à celle de l'EMS A.________. Les deux rapports ont été

établis à la suite d'une visite effectuée le 7 juin 2002 dans les

établissements.

G. a) A la demande du

tribunal l'Etablissement cantonal d'assurance a déterminé pour chacun des

bâtiments les différents points de non-conformité aux prescriptions de

protection incendie selon les normes en vigueur et les travaux qu'il serait

nécessaire d'entreprendre pour assurer une mise en conformité.

b) Pour A.________ il

s'agit du remplacement des portes des chambres par des portes de résistances au

feu T30. Les cloisons des chambres semblent être d'une résistance F30 à F60

mais un sondage est nécessaire pour vérifier la résistance au feu; le cas

échéant, les cloisons doivent être renforcées par la pose de plaques de

résistances F30. Les plafonds sont constitués de solives recouvertes de plâtre

et présentent une résistance de F30 qui peut être tolérée pour autant que le

plâtre présente une épaisseur minimale de 2 cm. Le compartimentage de la cage

d'escalier devrait se poursuivre au niveau du rez-de-chaussée avec des portes

F30 pour tous les accès à la cage d'escalier. En revanche, le compartimentage

des voies de fuite, l'évacuateur de fumée, les mesures de détection contre

l'incendie et les éclairages de secours ainsi que la signalisation sont

conformes, sous réserve d'une mise à niveau des appareils de détection

incendie. Les moyens d'extinction installés à chaque niveau peuvent être

complétés par des postes axiaux et le fonctionnement du dispositif d'extinction

CO2 de la cuisine pouvait être précisé et consigné. Une révision du

paratonnerre était nécessaire et la question de l'aménagement d'un escalier de

secours devait être examinée en relation avec le compartimentage de la cage

d'escalier. Une campagne de repérage des passages de tuyaux et cables était

nécessaire afin de s'assurer que tous les passages entre compartiments

coupes-feu sont étanches. Enfin, les locaux techniques ne devaient pas servir

de locaux de stockage.

c) Pour le bâtiment

B.________, les remarques concernant les portes T30 et les plafonds sont

comparables à celle du bâtiment A.________. La résistance au feu des cloisons

entre chambres ne serait pas suffisante alors que le mur entre les chambres et

le couloir d'évacuation est conforme (F60). Les plafonds constitués de solives

recouvertes de plâtre présentent une résistance au feu admissible mais devaient

faire l'objet de sondages. Au sous-sol, une porte T30 doit être installée au

local chaufferie. Le compartimentage de la cage d'escalier est réalisé, mais la

nécessité de maintenir les portes ouvertes imposait la mise en place d'un

système permettant leur fermeture en cas de détection incendie. Le

compartimentage des voies de fuite et l'évacuateur de fumée sont conformes. La

détection incendie est installée et raccordée mais nécessite une remise à

niveau. Les conditions concernant l'éclairage de secours, la signalisation sont

conformes. En revanche un paratonnerre doit être installé et l'étanchéité des

passages de tuyaux contrôlée.

Considérants

1.

Le recourant X.________

n'est pas le destinataire de la décision attaquée, laquelle a pour objet le

retrait de l'autorisation d'exploiter les deux EMS A.________ et

Richmont-Village à la Fondation C.________.

a) La loi du 26

février 1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 une nouvelle

définition de la qualité pour recourir, dont la teneur est la suivante :

"Le droit de recours appartient à toute

personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un

intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."

Cette disposition a

été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec

la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC

février-mars 1996 p. 4489). La nouvelle définition de la qualité pour recourir

donnée par le nouvel art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l'art. 103 lit. a

de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) selon

laquelle la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint

par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit

annulée ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'art. 103

lit. a OJ est ainsi applicable à l'art. 37 al. 1 LJPA pour la définition de la

qualité pour recourir (arrêts AC 98/005 du 30 avril 1999 et AC 98/098 du 30

novembre 1999).

b) Selon la

jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de

droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé

dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la

décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de

dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts;

mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour

éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et

avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il

doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit

avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib

51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib

228.

consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292

consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib

45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5

à 7).

c) En l'espèce, le

recourant est propriétaire des deux bâtiments dans lesquels les établissements

médico-sociaux qu'il loue à la Fondation C.________ détentrice des

autorisations d'exploiter qui ont été retirées. Il n'est pas douteux que le

retrait des autorisations d'exploiter influencent directement la situation

économique du recourant en supprimant la possibilité de louer ces immeubles en

vue de l'exploitation d'établissements médico-sociaux. Le recourant a donc un

intérêt de fait à contester la décision attaquée et la qualité pour recourir

doit lui être reconnue.

2.

La décision attaquée

entraîne une restriction importante à la liberté économique des recourants,

garantie par l'art. 27 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999

(Cst.).

a) L’art. 27 Cst., a une portée comparable à

celle de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst)

garantissant la liberté du commerce et de l’industrie. Le tribunal peut donc se

référer à la jurisprudence rendue en application de l’art. 31 aCst. pour

déterminer si les restrictions imposées à la recourante sont compatibles avec

la garantie constitutionnelle. L’art. 27 Cst. protège toute activité économique

privée dirigée vers la production d’un gain et exercée à titre professionnel,

soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre

le droit de choisir et d’exercer librement une activité lucrative privée sur un

point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. RHINOW, Commentaire de la Constitution fédérale

de la Confédération suisse, II ad. art. 31 Cst. no 27). Mais la liberté du

commerce et de l’industrie n’a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les

restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec la

constitution lorsqu’elles reposent sur une base légale (b), sont établies dans

l’intérêt public (c) et respectent le principe de proportionnalité (d) (ATF 113

Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant repris à

l’art. 36 Cst.

b) Une restriction à

la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence

distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une

base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est

en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de

droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation

législative (André Grisel, Traité

de droit administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit

fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence

fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être

valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale,

être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à

un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à

adopter (André Grisel, op. cit.

vol I, p. 323-325).

aa) La loi du 29 mai

1985.

sur la santé publique (ci-après : la loi ou LSP) fixe à son chapitre VIII

les conditions auxquelles l'exploitation d'un établissement sanitaire peut être

autorisée. Dans sa teneur en vigueur au moment où la décision attaquée à été

prise, la loi (aLSP) précisait que l'exploitation d'un établissement sanitaire

est soumise à l'autorisation du département et qu'elle n'est pas transmissible

(art. 146 al. 1 et 2 aLSP). Le titulaire de l'autorisation doit justifier de

connaissances professionnelles reconnues suffisantes par le département (art.

148.

aLSP) et diriger personnellement l'établissement (art. 149 LSP). Le

règlement fixe les conditions d'exploitation des établissements sanitaires

(art. 150 aLSP). L'art.151 aLSP précise que le département peut, en tout temps,

ordonner la fermeture temporaire au définitive de l'établissement lorsque les

conditions d'exploitations fixées ne sont pas observées.

bb) L'art. 3 let. g du

règlement sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud du 31 août

1954.

(ci-après : RES) prévoit que le département peut refuser l'autorisation

d'exploiter aux personnes qui n'offrent pas les garanties nécessaires pour la

tenue d'un établissement sanitaire. L'art. 4 RES fixe les conditions

d'exploitation à respecter. A cet effet, les départements intéressés doivent

examiner notamment si les locaux conviennent au genre d'établissement projeté

(let. a), si les installations sont suffisantes, si l'engagement du minimum de

personnel qualifié et autorisé à pratiquer est prévu (let. c), d'une manière

générale, si les exigences du règlement sont satisfaites (let. d), et enfin, si

les exigences en matière de police du feu et de défense contre l'incendie sont

réalisées (let. e). Le règlement sur les établissements sanitaires ne fixe pas

d'autres prescriptions quant aux exigences à respecter quant à l'organisation

des locaux et des équipements des établissements médicaux sociaux. L'art. 28 de

ce règlement précise encore que le département peut édicter d'autres

prescriptions internes, à côté du règlement, adaptées à des cas particuliers,

par exemple pour la pénurie d'infirmières diplômées. Le département est chargé

de l'exécution du règlement (art. 32 RES).

cc) Il n'existe donc

pas une base légale expresse ni une délégation législative réglementaire

expresse permettant au département de fixer des exigences en matière de surface

d'organisation et d'équipements des établissements médico-sociaux. La seule

règle fixée à l'art. 4 let. a RES ne comporte aucune délégation de

compétence en faveur du département en se limitant à indiquer que les locaux

doivent convenir au genre d'établissements projetés sans poser aucune exigence

spécifique. Il se pose donc la question de savoir s'il existe une délégation

législative ou réglementaire suffisante pour permettre au département de

refuser une autorisation d'exploiter pour le seul motif que les locaux ne

seraient pas conformes aux exigences et recommandations du département de

décembre 1998 ou nécessiteraient des frais d'investissement trop importants

pour satisfaire à toutes ces exigences. Il n'y a en tous les cas pas de

délégation législative ou réglementaire attribuant au département la compétence

de fixer des directives sur l'aménagement des établissements sanitaires et on

peut douter qu'une telle délégation puisse se déduire du pouvoir de l'autorité

d'exécution chargée d'appliquer le règlement (art. 32 RES), compte tenu des

conséquences importantes qui peuvent résulter de l'application de ces

directives pour les exploitants d'établissements sanitaires. Cette question n'a

toutefois pas besoin d'être résolue compte tenu de l'issue du recours.

dd) La situation n'est

pas comparable pour l'art. 4 let. e RES concernant les exigences en

matière de police du feu et de défense contre l'incendie. Cette disposition ne

constitue en effet pas la base légale matérielle permettant d'imposer le

respect des prescriptions en matière de défense contre l'incendie, mais un

simple renvoi implicite à la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies

et des dangers résultants des éléments naturels (ci après : loi sur la

prévention des incendies ou LPI). L'art. 11 LPI précise que les bâtiments,

ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité

imposées par leurs conditions de situation de construction et d'exploitation ou

d'utilisation. L'art. 3 de la loi sur la prévention des incendies précise

que le Conseil d'Etat exerce la haute surveillance et arrête les prescriptions

d'exécution concernant la construction, la transformation, l'entretien et

l'exploitation des bâtiments, ouvrages et installations de tout genre ainsi que

les mesures générales et spéciales de prévention (al. 1). Il peut à se

titre déclarer applicable avec force de loi les normes techniques admises par

les autorités fédérales et la Caisse nationale suisse en cas d'accident ou

émanant d'organisations professionnelles (al. 2).

Le règlement du 6

juillet 1994 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (ci

après : RPPI) précise quelles sont les normes techniques qui sont applicables

dans le canton de Vaud à titre de mesure de prévention contre l'incendie. Il

s'agit tout d'abord des normes de protection incendie de 1993 adoptées par

l'Association des établissements cantonaux d'assurance contre les incendies

(AI) ainsi que les directives de protection incendie adoptées par la même association

concernant notamment les matériaux et parties de construction, les distances de

sécurité, les compartiments coupe-feu et les voies d'évacuation ainsi que les

installations d'ascenseur et la signalisation des voies d'évacuation, les

éclairages de sécurité et l'alimentation de sécurité. L'art. 2 RPPI

prévoit que l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les

éléments naturels exerce des prérogatives que ces textes confient à la police

du feu; à ce titre il est habilité, lorsque les circonstances le justifient à

prescrire des mesures complémentaires ou supplémentaires. Selon l'art. 4 RPPI,

les constructions et installations existantes qui présentent des risques

importants doivent être rapidement mises en conformité avec les prescriptions précitées

alors que les autres constructions et installations peuvent être adaptées aux

prescriptions lorsqu'elles font l'objet d'un agrandissement, de modifications

ou d'une affectation à un autre usage et pour autant que cela puisse être

raisonnablement exigé. Il résulte ainsi de cette réglementation que les

prescriptions en matière de défense incendie sont applicables et doivent être

respectées indépendamment de l'octroi ou du retrait d'une autorisation

d'exploiter les établissements en cause. L'exigence spécifique posée à l'art. 4

let. e RES a essentiellement pour fonction d'assurer la coordination entre la

législation sur les établissements sanitaires et celle sur la prévention des

incendies.

c) L'existence d'une

base légale permettant de retirer ou refuser une autorisation d'exploiter des

établissements médico-sociaux ne suffit pas encore à justifier une restriction

à la liberté économique si elle n'est pas justifiée par un intérêt public. A la différence des autres droits

fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p.

98), n’importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à

la garantie de la liberté économique. La jurisprudence a tout d’abord limité

l’intérêt public aux mesures de police destinées à protéger la population dans

les domaines de la santé publique, de l’ordre et de la tranquillité publique,

ainsi que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple

ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées); puis elle a étendu

la notion d’intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique,

aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid.

4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d’aménagement du

territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269). Sont exclues

en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines

branches d’activité ou formes d’exploitation, ou encore, à diriger l’économie

selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle

spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).

aa) En l'espèce, les

mesures prises par l'autorité intimée visent un but de sécurité publique ainsi

qu'un motif de politique sociale tendant à garantir les conditions nécessaires

à la sécurité des personnes hébergées dans les établissements médico-sociaux;

la mesure tend aussi à promouvoir les conditions d'hygiène et de confort

adaptées aux besoins des résidents par un agencement des espaces garantissant le

respect de la sphère privée, le maintien de l'autonomie et un accompagnement

aisé des personnes handicapées. Enfin, ces exigences permettent aussi d'assurer

des conditions satisfaisantes de travail pour le personnel (sur la condition de

l'intérêt public, voir notamment l'arrêt GE97/0105 du 21 octobre 1997 ainsi que

l'arrêt GE98/0035 du 7 juillet 2004, consid. 1 c aa). De tels

objectifs répondent à un intérêt public important correspondant à des

préoccupations de santé publique et de politique sociale.

bb) La décision

attaquée a la portée matérielle d'une révocation des deux autorisations

d'exploiter les établissements médico-sociaux en cause. Pour déterminer si une

décision entrée en force peut être révoquée, l'autorité doit comparer d'une

part, l'intérêt public invoqué par l'autorité à l'appui de la révocation, et

d'autre part, l'intérêt à la sécurité des relations juridiques visant à

protéger l'administré dans la confiance qu'il a placée dans le maintien de la

décision en cause (André Grisel,

op. cit. volume I p. 431). Selon la jurisprudence, lorsque la loi ne règle pas

la question de la révocation d'une décision, le principe de la sécurité du

droit doit l'emporter lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au

profit de l'administré ou lorsque l'administré a déjà fait usage d'une

autorisation qui lui a été délivrée, ou encore, lorsque la décision est

intervenue au terme d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en

présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant

pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses

précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement

important, ou encore en cas de survenance de faits nouveaux ou de nouvelle

découverte scientifique comme en cas de changement de législation ou lorsqu'il

existe des motifs de révision au sens des art. 136 et 137 OJ ou de l'art. 66

PA. Dans certains cas, la révocation ne pourra intervenir seulement contre une

juste indemnité. Au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent

être prioritaires lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF

119.

Ia 305 consid. 4c p. 310; 115 Ib 152 consid. 3a p. 155; 109 Ib 246 consid.

4b p. 252; 107 Ib 35 consid. 4a p. 36s; 105 I 315 consid. 2a p. 316).

cc) Dans le cas

particulier d'autorisations qui, comme en l'espèce, permettent à leur titulaire

d'exercer une activité économique, le principe qui exclut la révocation lorsque

le bénéficiaire a fait usage de l'autorisation s'applique avec nuance.

L'autorité ne peut laisser subsister l'autorisation du seul fait de son

utilisation, car cela reviendrait à attribuer à l'intérêt privé une priorité

qui ne s'impose pas dans tous les cas lors de la comparaison des intérêts en

jeu (ATF 100 Ib 303, s'agissant d'appellation de denrées alimentaires).

Cependant, de telles autorisations sont en général utilisées immédiatement au

prix d'investissements plus ou moins élevés. Aussi, pour trancher la question

de leur révocation, l'autorité peut se fonder non seulement sur la date de leur

utilisation, mais aussi sur celle où les investissements ont été amortis. S'ils

ne l'ont pas encore été ou seulement de manière insuffisante, la révocation

peut tout de même intervenir lorsque le bénéficiaire a obtenu l'autorisation

par dol ou s'il a manifestement violé ses obligations (André Grisel, op. cit,

p. 438, ch. 2, et les références citées). Aussi, le non renouvellement d'une

autorisation déjà utilisée déploie des effets comparables à ceux d'une

révocation et nécessite aussi une pesée des intérêts en présence compte tenu

des investissements réalisés par le bénéficiaire de l'autorisation (voir dans

le même sens les arrêts TA RE 98/045 du 21 janvier 1999 et RE 02/001 du 26 mars

2002).

dd) Le pouvoir

d'examen du tribunal à cet égard est limité à un contrôle en légalité de la

décision du département, qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir

d'appréciation (art. 36 let a LJPA). Le tribunal ne peut donc substituer son

appréciation à celle de l'autorité intimée et il doit seulement vérifier si

elle a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération; le tribunal

n'intervient que si l'autorité n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou

encore, les aurait appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA AC 2001/0220 du

17.

juin 2004, AC 1994/0156 du 20 janvier 1998, GE 1992/0127 du 19 mai 1994,

voir aussi RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir aussi les

arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier 2001, RE

1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, aussi que

l'ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE

consid. 2a).

3.

a) En l'espèce, la

décision attaquée relève que le bâtiment dans lequel est exploité l'EMS

A.________ ne serait pas conforme aux exigences de sécurité incendie ni aux

exigences et recommandations du département de décembre 1998. La décision

précise encore :

"De par sa structure architecturale et son

contexte géographique, il s'avère que les coûts de transformation seraient plus

élevés qu'une simple reconstruction du bâtiment. De plus, en l'absence de

déambulation extérieure et intérieure et étant donné l'absence de jardin, il ne

répondrait toujours pas aux besoins sanitaires pour une mission de type

gériatrique spécifique."

En ce qui concerne le

bâtiment abritant l'EMS B.________, la décision attaquée relève aussi qu'il

n'est pas conforme aux prescriptions de protection incendie ainsi qu'aux

exigences et recommandations du département de décembre 1998. La décision

précise encore que :

"De par sa structure porteuse en bois, une

mise en conformité de ce bâtiment est impossible sans reconstruction complète

du bâtiment ou bien à des coûts bien supérieurs à une reconstruction. De plus,

nous pourrions également effectuer un rapprochement des EMS de mission

psychiatrique vers les centres urbains."

Après le dépôt du

recours, le département a produit un document établissant la liste des éléments

architecturaux qui ne seraient pas conformes aux exigences et recommandations

de décembre 1998 avec une estimation du coût des travaux de mise en conformité

de l'ordre de 4,9 millions pour A.________, avec la suppression de deux à trois

lits à chaque niveau, et de 5,7 millions pour B.________ et la suppression de 6

à 7 lits. La non-conformité du bâtiment aux exigences et recommandations

concernerait les problèmes d'accessibilité, les dimensions des cabines

d'ascenseur, les surfaces de certaines chambres et l'équipement en WC

handicapés, ainsi que l'absence de salon et de tisanerie aux différents

niveaux. Par ailleurs, l'Etablissement cantonal d'assurance a expliqué que les

deux bâtiments présentaient un défaut de conformité en raison de l'insuffisance

du compartimentage des chambres et des cages d'escaliers avec un défaut

d'étanchéité aux emplacements des passages des tuyaux et des câbles. Aussi, les

mesures techniques de détection, d'éclairage de secours, de signalisation ainsi

que l'appareil de défense incendie nécessitent une rénovation. Si la mise en

conformité des deux établissements répond à un intérêt public important, elle

ne justifie pas encore le retrait des autorisations d'exploiter.

b) Conformément au

principe de la proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement être

justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui

est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les

références citées). L'adéquation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un

aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). Lorsque plusieurs mesures

permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer

celle qui lèse le moins les intéressés. A cet égard, le département a d'emblée

envisagé le retrait des autorisations sans examiner de manière détaillée les

différentes possibilités qui permettraient une amélioration des locaux sans

frais disproportionnés. Le tribunal constate à cet égard que les exigences et

recommandations en matière de surface, d'organisation et d'équipements des

établissements médico-sociaux s'appliquent uniformément aux bâtiments neufs à

construire et aux bâtiments existants lors du renouvellement des autorisations

d'exploiter (exigences et recommandations p. 4). Or, l'application des

exigences et recommandations aux structures existantes doit respecter la

garantie de la situation acquise et le principe de l'égalité de traitement.

aa) Une règle viole le

principe de l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se

justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à

réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu

des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité

de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière

différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se

rapporte à une situation de fait importante. L'égalité apparaît ainsi comme une

forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui

devait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 129 I 1 consid. 3

p. 3; 127 I 185 consid. 5 p. 192 et les arrêts cités).

bb) En l'espèce, les

règles de construction concernant la conception architecturale des

établissements médico-sociaux contenue dans les exigences et recommandations ne

peuvent pas s'appliquer de la même manière aux constructions nouvelles et aux

bâtiments existants dont la structure, les circulations intérieures et la

distribution des espaces et des chambres sont déjà organisés. Pour appliquer

ces exigences et recommandations aux bâtiments existants, l'autorité doit

rechercher tout d'abord le but de chacune de ces règles en fixant un degré

d'importance et de priorité par rapport aux objectifs recherchés et vérifier de

quelle manière elles peuvent être appliquées aux structures existantes sans frais

disproportionnés. Il est vrai que les directives précisent que le département

peut échelonner dans le temps l'application de ces exigences pour tenir compte

de la couverture des besoins en lits d'hébergement, mais cette condition n'est

pas liée aux caractéristiques du bâtiment ni à l'examen de l'adéquation des

améliorations recherchées et des priorités à retenir par rapport à l'importance

des investissements qu'elles impliquent, compte tenu de l'état et de la

structure du bâtiment.

cc) La jurisprudence a

déduit à la fois de la garantie de la propriété et du principe de la

non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise

(Besitzstandsgarantie). Ce principe postule que de nouvelles dispositions

restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées

conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si

le principe de proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a p.

122). Cette protection de la situation acquise ne constitue qu'un minimum que

les cantons doivent assurer dans le cadre de leur réglementation. Mais les

exigences et recommandations n'assurent pas cette protection minimale; elles

s'appliquent sans aucune restriction aux bâtiments existants lors du

renouvellement de l'autorisation d'exploiter, sous la seule réserve de

couverture des besoins en lits d'hébergements.

dd) En revanche, la

réglementation en matière de prévention des incendies tient compte des

difficultés liées à l'application de nouvelles directives dans les bâtiments existants,

malgré l'importance des buts de police et de sécurité qu'elle poursuit. Les

bâtiments sont adaptés aux nouvelles prescriptions de défense incendie en cas

d'agrandissements, de modifications ou de changements d'affectation pour autant

que cela puisse être raisonnablement exigé, sauf s'ils présentent des risques

importants (art. 4 RPPI). L'art. 6 al. 1 de la norme de protection incendie de

1993, applicable par le renvoi de l'art. 1er ch. 1 RPPI, précise que

les bâtiments seront adaptés aux prescriptions de protection incendie en cas

de transformation, d'agrandissement important, ou de changement d'affectation

(let. a) ou lorsque le danger est particulièrement important, surtout pour les

personnes. L'alinéa 2 prévoit encore que "cette adaptation sera réalisée

dans la mesure où une réduction appropriée du risque s'avère nécessaire",

en précisant qu'une attention particulière sera vouée aux bâtiments dignes

d'être protégés. Pour déterminer les travaux à effectuer pour une mise en

conformité aux prescriptions de protection incendie, l'autorité doit procéder

d'une analyse concrète de l'importance des dangers et des priorités des travaux

à réaliser. Par exemple, l'exigence visant à réaliser des compartiments

coupe-feu de résistance F60 pour les chambres peut être nuancée en fonction du

coût de la mesure par l'aménagement d'une installation de sprinkler permettant

de réduire la résistance au feu à F30. La mise en conformité des bâtiments aux

prescriptions de protection incendie doit faire l'objet d'un examen concret

détaillé planifié en fonction de l'urgence et des priorités, les

investissements relativement lourds pouvant être réalisés en cas de

transformations importantes.

ee) Dans le cas

particulier, la liste des travaux à effectuer selon les exigences et recommandations

n'est pas le résultat d'une analyse concrète des priorités et de la

proportionnalité des investissements, mais procède plutôt d'une application

rigide des directives du département. Par exemple, pour le bâtiment de

A.________, qui dispose de 28 lits répartis sur trois niveaux, l'architecte de

l'autorité intimée prévoit de remplacer la cabine d'ascenseur de 1.10 x 1.40m.

par une nouvelle cabine de 1.10 x 2.10 m. car les exigences et recommandations

admettent les cabines de 1.10 x 1.40 uniquement jusqu'à 20 lits, ce qui semble

déjà disproportionné. Mais en même temps, le département prévoit l'aménagement

de salons/salles à manger à chaque étage et de divers locaux de services qui

entraînerait une réduction du nombre de lits de 6 à 9 au total, portant alors

l'effectif de l'établissement à 20 lits environ, compatible avec une cabine

d'ascenseur de 1.10 x 1.40. Aussi, la norme du département se limite à

recommander l'aménagement d'un salon d'étage lorsqu'il y a plus de 10 lits par

étage, ce qui n'est pas le cas du bâtiment de A.________. Le département

déplore l'absence de prolongements extérieurs, sans tenir compte de la présence

de très grands balcons sur la façade sud; de même le département soutient que

l'établissement est décentré alors qu'il se situe à moins de 10 min d'un arrêt

de transport public et à proximité directe des infrastructures publiques et

touristiques (départ de la télécabine, etc.) et de la zone du centre urbain à

restructurer selon le plan des zones communal. Des observations comparables

peuvent être effectuées pour le bâtiment de B.________.

ff) Enfin, l'objectif

essentiel de qualité d'accueil des résidents dans un établissement

médico-social ne dépend pas uniquement de la conception architecturale du

bâtiment, mais surtout de la qualité de la direction et de la prise en charge

du résident. A cet égard, les deux rapports de la CIVEMS pour chacun des EMS

A.________ et B.________ sont particulièrement élogieux. Le tribunal relève que

le Service de la santé publique a remis à la Fondation C.________

l'exploitation des deux établissements au mois de mars 1998 dans des conditions

particulièrement difficiles. La fondation a entrepris une réorganisation de la

structure d'accueil pour élever le niveau de qualité de prise en charge des résidents

dans les deux établissements et elle a aussi effectué des investissements

importants. L'autorité ne peut donc retirer une autorisation d'exploiter sans

prendre en compte l'ensemble des circonstances qui entrent en ligne de compte,

et en particulier la qualité des prestations offertes par la direction des

établissements (même si cette qualité n'était de loin pas assurée par l'ancien

directeur recourant, qui a fait l'objet de procédures pénales en raison de la

gestion de ces deux établissements). L'autorité ne pourrait retirer

l'autorisation d'exploiter que dans la mesure où l'état et l'aménagement des

locaux seraient une source de dangers importante pour les résidents et

entraveraient de manière sérieuse le bon déroulement des activités du personnel

soignant et porteraient ainsi préjudice à la qualité de l'accueil. Mais en

l'espèce, aucune étude sérieuse n'a été effectuée dans ce sens notamment pour

déterminer la priorité et l'urgence des améliorations à apporter aux

établissements en cause en évitant de provoquer des frais disproportionnés par

une application stricte et sans nuance de toutes les règles des exigences et

recommandations applicables aux constructions nouvelles. Aussi, à supposer que

les investissements à réaliser paraissent finalement disproportionnés, il

appartient au département d'étudier en collaboration très étroite avec la

fondation les possibilités d'une nouvelle construction ou de l'achat d'un

nouveau bâtiment pouvant répondre aux exigences et recommandations et qui

permettrait de transférer l'organisation actuelle dans de nouveaux locaux.

4.

En définitive, le

tribunal constate que la décision de retrait des deux autorisations d'exploiter

est fondée sur une analyse partielle et schématique d'une mise en conformité

des deux bâtiments par rapport aux exigences et recommandations du département

de 1998 sans examiner l'ensemble des intérêts qui entrent en ligne de compte.

En particulier, l'autorité n'a pas pris en considération le fait que les

exigences et recommandations doivent être appliquées de manière nuancée aux

bâtiments existants. Elle n'a pas discerné l'ordre de priorité des travaux

essentiels à réaliser dans le cadre d'une rénovation douce et elle n'a pas tenu

compte non plus de l'effort fourni par la Fondation C.________ et du

très bon niveau de la qualité d'accueil des résidents dans les deux

établissements. L'autorité n'a ainsi pas effectué une pesée consciencieuse de

tous les intérêts en présence et la décision attaquée doit ainsi être annulée

pour ce motif. Le dossier est retourné au département afin qu'il complète

l'instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue à

nouveau sur le maintien ou non de des autorisations d'exploiter.

Au vu de ce résultat,

le recourant, qui a procédé à l'aide d'un avocat, a droit aux dépens qu'il a

requis, arrêtés à 3'000 fr. à charge du département. Il n'y a en outre pas

lieu d'allouer une indemnité à l'avocat d'office du recourant dont le montant

est couvert par les dépens qui lui seront versés par le département (voir art. 20

de la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile et

à l'art. 1er al. 1 let. b de son règlement d'application du 3

juin 1988).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

Département de la santé et de l'action sociale du 7 février 2001 est annulée et

le dossier retourné à cette autorité afin qu'elle complète l'instruction

conformément aux considérants du présent arrêt et statue à nouveau.

III. Le

Département de la santé et de l'action sociale est débiteur du recourant d'une

indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

IV. Il n'est pas

perçu de frais de justice.

Lausanne, le 20 août 2004/gz

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.