TA - GE.2001.0035 - 2003-05-23 - c/ Municipalité de Montreux

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N° affaire:

GE.2001.0035

Autorité:, Date décision:

TA, 23.05.2003

Juge:

EB

Greffier:

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

c/ Municipalité de Montreux

INTERPRÉTATION{SENS GÉNÉRAL}

PRINCIPE DE LA CONFIANCE{INTERPRÉTATION DU CONTRAT}

FONCTIONNAIRE

Résumé contenant:

La lettre de la municipalité par laquelle elle déclare à un employé engagé sous contrat de droit privé qu'elle a décidé de "poursuivre notre collaboration" ne peut pas être interprétée comme une lettre de nomination en qualité de fonctionnaire communal.

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 23 mai 2003

sur le recours interjeté par X.________

dont le conseil est l'avocat Bruno Kaufmann, Case postale 84 à 1702 Fribourg

contre

la décision du 16 janvier 2001 de la Municipalité

de Montreux, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux,

mettant fin aux rapports de service.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition

de la section: M. Eric Brandt,

président; M. Antoine Thélin et M. Rolf Wahl, assesseurs.

Faits

Vu les faits suivants:

A. Dès le ********,

X.________ est entré au service de la Municipalité de Montreux (ci-après : la

municipalité) en qualité de garde de police auxiliaire. Son engagement reposait

sur un contrat de droit privé et était limité d'abord au 30 juin 1999; il a été

ensuite prolongé au 31 décembre suivant.

Le comportement de

X.________ a donné lieu à une lettre d'avertissement datée du 1er juin 1999,

puis d'une autre du 22 novembre; celle-ci fixait à l'agent un "dernier

délai" au 30 mars 2000 pour corriger les aspects critiqués, faute de quoi

l'employeur mettrait fin à l'engagement.

Le 21 décembre 1999,

la municipalité a écrit à X.________ dans les termes suivants, en prévision de

la prochaine échéance du contrat: "Nous avons le plaisir de vous

informer que ... notre Municipalité a décidé de poursuivre notre (sic)

collaboration en qualité de garde de police". La lettre fixait les

conditions salariales applicables dès janvier 2000 et, en outre, elle répétait

textuellement l'avertissement signifié le 22 novembre.

B. Par lettre du 16 janvier

2001, la municipalité a déclaré à X.________ qu'elle mettait fin aux rapports

de service avec effet au 30 avril 2001, au motif que la situation s'était

dégradée et que des manquements importants n'étaient toujours pas corrigés. Un

échange de correspondance est ensuite intervenu entre la municipalité et

l'avocat consulté par l'employé.

C. Celui-ci, agissant

personnellement, a adressé au Tribunal administratif un recours daté du 23 mars

2000, tendant à l'octroi d'une indemnité correspondant à six mois de salaire en

raison d'un licenciement tenu pour abusif.

Le juge instructeur

s'est fait remettre le dossier constitué par la municipalité, puis il a

communiqué aux parties que le Tribunal administratif semblait incompétent pour

statuer sur un litige régi par le droit privé; le recourant disposait d'un

délai pour déclarer s'il maintenait ou retirait son recours.

X.________ a consulté

un autre avocat et, par son intermédiaire, a déclaré maintenir le recours: il

soutient que la lettre de la municipalité du 21 décembre 1999 constitue une

décision de nomination en qualité de fonctionnaire communal, et que le Tribunal

administratif est donc compétent pour connaître de la cause.

Invitée à répondre, la

municipalité a elle aussi mandaté un avocat; elle conclut principalement à

l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son rejet.

Considérants

1.

Le Tribunal

administratif est en principe compétent pour connaître du recours dirigé contre

une décision administrative communale (art. 4 al. 1 LJPA); les contestations

concernant l'exécution de contrats de droit administratif sont cependant

exclues (art. 1 al. 3 let. d LJPA, dans sa teneur antérieure à la loi du 26

novembre 2002).

Selon la jurisprudence

du Tribunal administratif, l'acte par lequel la municipalité met fin aux

rapports de service d'un membre du personnel communal ne constitue une décision

susceptible de recours, au regard des dispositions précitées, que si lesdits rapports

sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur le statut

du personnel adopté par la commune en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la

loi sur les communes. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans

un contrat, notamment dans un contrat de travail de droit privé régi par les

art. 319 et suivants CO, le contentieux de leur résiliation échappe à la

compétence du Tribunal administratif (arrêt du 5 septembre 1997 in RDAF 1998 I

58; arrêt du 14 février 1995 in RDAF 1995 p. 479).

2.

D'après l'art. 1er du

statut du personnel de la commune de Montreux (SP), adopté par le Conseil

communal le 3 juillet 1985, le statut est applicable aux personnes nommées en

qualité de fonctionnaire par la municipalité, pour exercer une fonction ou un

emploi permanent au service de la commune. En règle générale, la nomination est

d'abord provisoire, en principe pour une durée d'une année, et, le cas

échéant, elle est suivie d'une nomination définitive (art. 9 SP). Dans les deux

cas, elle doit être communiquée par écrit, avec diverses indications concernant

la fonction et les conditions d'engagement (art. 10 SP). La municipalité peut

résilier librement les rapports de service (art. 9 al. 2 SP) jusqu'à la

nomination définitive; ensuite, elle ne peut résilier que pour les causes

prévues à l'art. 12 ch. 4 SP. Par ailleurs, selon l'art. 87 du statut, la

municipalité est habilitée à engager du personnel par contrat de droit privé;

pour les personnes engagées à plein temps qui pourraient être nommées en

qualité de fonctionnaire, cet engagement ne doit cependant pas excéder quatre

ans, sous réserve des cas spéciaux.

Le recourant ne met

pas en doute qu'il a d'abord été engagé sur la base d'un contrat de travail de

droit privé, mais il soutient que sa nomination en qualité de fonctionnaire est

intervenue ensuite, avec la lettre de la municipalité du 21 décembre 1999. Il

est donc nécessaire d'examiner si cet écrit peut effectivement être compris

comme une décision de nomination selon les art. 1er et 10 SP. Dans

l'affirmative, le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la

cause; dans le cas contraire, le recours est irrecevable.

3.

Dans les relations

entre les autorités et les particuliers, de même que dans les relations entre

particuliers, les déclarations réciproques des personnes ou organes concernés

doivent être interprétées selon le principe de la confiance, c'est-à-dire

d'après le sens qui peut et doit leur être donné de bonne foi, d'après leur

texte et leur contexte, ainsi que d'après toutes les circonstances qui les ont

précédées et accompagnées (ATF 126 III 119 consid. 2a p. 120, 125 III 435

consid. 2a/aa p. 436/437; Jean-François Egli, La protection de la bonne foi

dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative,

Zurich 1992, p. 236/237).

Par la nature des

indications qu'elle contient relativement aux conditions d'engagement, en

particulier par le fait qu'elle ne spécifie désormais aucune durée déterminée

pour les rapports de service, la teneur de la déclaration contenue dans la

lettre du 21 décembre 1999 est compatible avec celle d'une éventuelle décision

de nomination. Il est toutefois hautement invraisemblable que la municipalité

ait voulu nommer à titre définitif, avec la stabilité que ce statut comporte,

une personne qui ne lui donnait pas entièrement satisfaction. L'avertissement

répété dans cette lettre confirme, au contraire, que l'agent devait encore

faire ses preuves et que son avenir au sein du personnel communal demeurait

incertain. Par ailleurs, on ne saurait présumer que la municipalité ait voulu

placer l'agent sous le régime d'une nomination à titre provisoire car cette

mutation, qui peut être envisagée théoriquement, n'eût répondu à aucune

justification raisonnable. En réalité, la lettre exprime simplement que la

municipalité voulait convertir les rapports contractuels de durée déterminée,

durée qui arrivait à expiration, en rapports de durée indéterminée; c'est

uniquement en ce sens que la déclaration en cause peut être comprise de bonne

foi.

Il résulte de ce qui

précède qu'au moment de la résiliation des rapports de service, le ********,

ceux-ci demeuraient fondés sur un contrat régi par les art. 319 et suivants CO,

de sorte que cette résiliation ne constitue pas une décision administrative

susceptible de recours. Il n'est pas nécessaire d'examiner si au surplus, selon

l'opinion de l'intimée, le recours a été introduit hors délai au regard de

l'art. 31 LJPA.

4.

Le Tribunal

administratif ne prélève pas d'émoluments judiciaires dans le contentieux de la

fonction publique communale. La commune intimée, qui a mandaté un avocat et

obtient gain de cause, a droit aux dépens; ils doivent lui être alloués à la

charge du recourant.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. Il n'est pas perçu de

frais de justice.

III. Le recourant est

débiteur de la Commune de Montreux d'une somme de 800 (huit cents)

francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 mai 2003/gz

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.