GE.2001.0065

TA - GE.2001.0065 - 2001-08-07 - c/DSAS

7 août 2001Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Par décision du 19

octobre 1998, le département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a refusé

de renouveler l'autorisation d'exploiter l'EMS A.________ SA, à X.________, et

ordonné la fermeture définitive de cet établissement. Un recours interjeté contre

cette décision a été partiellement admis par le Tribunal administratif (arrêt

du 10 juin 1999), le dossier étant retourné au DSAS pour nouvelle décision au

sens des considérants. On extrait de ces derniers notamment les passages suivants

"2. (...)

ea) Tout d'abord, l'inadéquation

des lieux à l'exploitation d'un EMS de type psychogériatrique, du reste admise

par les recourants, a été démontrée à satisfaction, en particulier lors de la

vision locale effectuée par le tribunal de céans le 19 avril 1999. Il appert en

effet que l'EMS A.________ SA se trouve sur un terrain pentu et qu'il est

constitué de trois bâtiments distincts, dont un bâtiment principal où les repas

sont servis et où se trouve le personnel soignant. Ces bâtiments, tous

dépourvus d'ascenseurs, sont reliés entre eux par des escaliers extérieurs, ce

qui rend l'accès des patients occupant les chambres des deux bâtiments

accessoires au bâtiment principal difficile, voire impossible, selon leur état

de santé. Quant aux patients logés dans le bâtiment principal, force est

d'admettre que pour eux également, l'accès aux différents étages est peu aisé

au vu de l'absence d'ascenseur.

eb) A ce qui précède s'ajoute le

fait qu'il n'existait pas de système de protection contre l'incendie ni de

système d'appel entre les bâtiments, ce permet de conclure que le bien-être, la

santé, voire la vie des patients ont bel et bien été mis en danger. Il y a

toutefois lieu d'admettre que les diverses mesures prises récemment par M.

B.________, à la demande de l'ECA, ont quelque peu remédié à ces défauts, comme

on le verra ci-après.

ec) (...)

f) Le Tribunal administratif

considère en définitive que les griefs relatifs à la conception architecturale

peu favorable de l'institution sont fondés dans la mesure où la disposition des

lieux est très peu pratique, qu'elle présente des dangers d'accidents et

restreint en tout cas de manière importante la politique d'admission possible

(pas de clients sérieusement handicapés). Sur ce dernier point précis, le

tribunal de céans considère en outre qu'on peut effectivement reprocher à la

direction de n'être pas assez restrictive, pour des raisons commerciales

évidentes, en admettant des gens qui ne sont pas assez autonomes (le seul

critère de la chaise roulante, exclue de manière évidente par la disposition

des lieux, n'étant pas suffisant). De même, en ce qui concerne le personnel, le

tribunal observe qu'il est insuffisant pour les infirmiers, mais qu'en revanche

les dispositions prises pour l'animation sont correctes. Les griefs relatifs à

la tenue des dossiers ont été écartés, s'agissant finalement d'une question

technique, non soumise à des normes obligatoires (les fameuses normes ASI), et

laissée par conséquent à l'appréciation de la direction et du personnel

infirmier. Enfin, en matière de précautions contre l'incendie, même si l'on

considère que les récents travaux peuvent être considérés comme suffisants, on

doit conclure que l'intervention du département était ainsi fondée. Il reste à

voir si cette intervention pouvait aller jusqu'à la fermeture de

l'établissement et au refus d'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ à

********.

3. (...)

c) En l'espèce, le Tribunal

administratif juge que la fermeture, inévitable à terme, est en soi justifiée.

Toutefois, il n'apparaît pas que la santé ou la sécurité des pensionnaires

soient actuellement menacées au point de justifier la mesure dont est recours.

Les avis des intervenants et les déclarations des témoins sont en tout cas de

nature à atténuer les inquiétudes que l'on pourrait avoir, d'autant plus

qu'aucune plainte n'a été enregistrée à leur connaissance. Dans ces conditions,

le respect du principe de la proportionnalité aurait dû amener l'autorité

intimée à ne pas recourir à la mesure extrême qu'est le retrait immédiat de

l'autorisation, mais à se borner à fixer aux recourants un délai pour procéder

à la fermeture de l'établissement et pour régulariser dans l'intervalle la

situation en complétant l'effectif de son personnel infirmier. Il est ainsi

excessif (art. 36 lit. a LJPA) d'ordonner la fermeture immédiate d'un

établissement qui fonctionne, sans plainte ni incident particulier, depuis plus

de quinze ans. Le retrait de l'autorisation doit dans ces conditions être

annulé et un délai de l'ordre de deux ans doit être laissé aux recourants pour

procéder à la fermeture de l'EMS, en prenant toutefois la précaution

entre-temps de renforcer le personnel infirmier pour qu'il soit conforme aux

exigences du département.

L'arrêt du Tribunal

administratif n'a pas été attaqué et est entré en force. Le 23 septembre 1999,

en exécution de cet arrêt, le DSAS a prolongé l'autorisation d'exploiter

jusqu'au 30 juin 2001 (avec quelques conditions relatives notamment à la

dotation en personnel) et a confirmé que l'EMS serait fermé à cette échéance.

La direction de l'EMS A.________ SA n'a pas réagi.

B. Le 1er mai 2001, le

conseil des recourants a informé le DSAS qu'il envisageait la construction d'un

nouvel établissement, à côté des bâtiments existants, destiné à accueillir dans

un bâtiment unique environ 40 résidents. La réalisation de ce projet nécessitant

la prolongation de l'autorisation délivrée à l'EMS A.________ SA, le DSAS était

invité à prendre une position de principe sur le projet.

C. Par lettre du 10 mai

2001, le DSAS a répondu qu'une reconstruction sur le site était inadéquate, en

raison de la situation topographique et géographique, et que la date du 30 juin

2001 pour "démobiliser l'EMS" restait en vigueur. Le conseil du

recourant a réagi le 18 mai 2001, en invoquant l'existence d'un précédent et la

présence proche de l'Hôpital de ******** et faisant valoir que les

circonstances avaient changé depuis l'arrêt du Tribunal administratif,

notamment parce que d'autres EMS avaient obtenu des prolongations d'autorisations.

Les recourants ont demandé expressément la prolongation provisoire de

l'autorisation d'exploiter l'EMS A.________ SA. Par lettre du 29 mai 2001, le

DSAS a refusé d'entrer en matière, se référant à la décision de fermeture pour

le 30 juin 2001 signifiée le 23 septembre 1999. C'est contre cette décision

qu'est dirigé le présent recours, déposé le 20 juin 2001, les recourants ayant

entre-temps changé de conseil.

D. Par décision du 4

juillet 2001, l'effet suspensif a été refusé au recours, décision qui a fait

l'objet d'un recours incident déposé le 16 juillet 2001 et actuellement

pendant.

E. Egalement le 4 juillet

2001, le juge instructeur a informé les parties que le recours paraissait

dépourvu de chance de succès et que le tribunal statuerait sans autre mesure

d'instruction conformément à la procédure de l'art. 35a LJPA. Les recourants

ont protesté, selon courriers des 16 et 23 juillet 2001.

Considérants

1.

En procédure

administrative contentieuse, la décision de l'autorité de première instance est

le seul objet de la contestation, avec la conséquence que l'autorité de recours

n'examine que les points tranchés par cette décision. Si c'est une décision

d'irrecevabilité qui est attaquée, on se limite aux questions de recevabilité;

si c'est un refus de réexamen, le tribunal se borne à cet aspect du problème

(sur tous ces points, voir notamment RDAF 1999 I 254 et JAAC 65 (2001) No 43).

En l'espèce, l'acte de

recours du 20 juin 2001 s'en prend d'une part à la décision du 29 mai 2001, et

d'autre part à celle du 23 septembre 1999. Il convient donc de déterminer le

caractère décisionnel ou non de ces actes ainsi que leur portée.

2.

Le courrier du 23

septembre 1999 a certes une portée de décision puisque, conformément à l'arrêt

du Tribunal administratif, il fixe un délai au 30 juin 2001, c'est-à-dire de

l'ordre de deux ans, pour la fermeture de l'EMS A.________ SA. Mais il s'agit

d'un simple acte d'exécution non attaquable (ATF 119 Ib 498 consid. 3bb). De

toute manière, il n'a pas été entrepris à l'époque. Or, et même si le courrier

du département ne mentionnait pas l'existence des voie et délai de recours, il

incombait aux recourants (et en particulier à B.________, qui savait par

expérience puisqu'il sortait d'une procédure de recours, qu'une décision doit

être attaquée dans un certain délai) de contester l'échéance fixée si elle lui

paraissait irréalisable. Le défaut d'indication des voie et délai de recours

n'affecte en effet pas la validité d'une décision administrative mais

uniquement la régularité de la notification, qui ne doit dès lors pas causer de

préjudice à son destinataire. Un recours tardif sera ainsi jugé recevable, s'il

est interjeté dans un délai raisonnable, les règles de la bonne foi et le

principe de la sécurité du droit exigeant que l'intéressé s'informe des moyens

de droit à sa disposition puis qu'il agisse en temps utile (voir GE 94/0011, du

14.

juin 1995, consid. 4 et les références citées). En l'espèce, et en

application de ces principes, il est exclu d'admettre qu'une décision soit attaquée

plus de 18 mois après avoir été portée à la connaissance de l'intéressé (voir

GE 94/0011, déjà cité, arrêt dans lequel le Tribunal administratif a considéré

qu'un délai de 6 mois était largement excessif). Dès lors la fixation en 1999

du délai de fermeture de l'établissement au 30 juin 2001 ne peut plus être

contestée aujourd'hui.

3.

Le courrier du 29 mai

2001.

du DSAS, également contesté par l'acte de recours, est un refus de rendre

une nouvelle décision sur une prolongation de l'exploitation de l'établissement

au-delà du 30 juin 2001. Sa portée doit s'analyser en fonction des démarches

qui l'ont immédiatement précédé. Il faut à cet égard constater que les

recourants ont demandé, le 1er mai 2001, au DSAS de se prononcer sur le

principe de la construction d'un nouvel établissement, opération impliquant

nécessairement la prolongation de l'exploitation de l'EMS actuel. La réponse du

DSAS (du 10 mai 2001) a été clairement négative, invoquant que la situation

topographique et géographique excluait une reconstruction sur le site et

confirmant que l'EMS devait être évacué au 30 juin 2001 conformément à l'arrêt

du Tribunal administratif mis en oeuvre par la décision du 23 septembre 1999.

S'ils entendaient contester cette appréciation, les recourants auraient dû

déposer un recours contre cette décision déjà (même si elle n'indiquait pas les

voie et délai de recours, circonstance dépourvue de portée dès lors que le

courrier en question était adressé à un avocat). Au lieu d'agir de la sorte,

les recourants ont préféré s'adresser à nouveau au département pour demander

une reconsidération. Ils ont ainsi pris le risque d'un refus d'entrer en

matière pur et simple, ne permettant plus une contestation du refus de

prolongation, mais seulement du refus de réexamen. C'est ce qui s'est produit,

la décision du DSAS du 29 mai 2001 n'étant qu'un refus d'entrer en matière sur

la demande de nouvel examen. Un tel acte n'ouvre pas un nouveau délai de

recours sur le fond (soit sur le refus de prolongation du délai d'évacuation)

et il ne peut pas être attaqué pour des motifs qui auraient pu être invoqués à

l'encontre de la décision initiale (cf. ATF 106 Ia 386; 105 Ia 20; 104 Ia 175).

En pareil cas, l'administré peut seulement faire vérifier par l'autorité de

recours s'il existait des circonstances obligeant l'autorité inférieure à

procéder à un nouvel examen et si cette dernière a ainsi refusé à tort de

statuer à nouveau sur le fond (ATF 113 Ia 153-154; 109 Ib 251 c. 4 a).

4.

Suivant les principes

que la jurisprudence et la doctrine déduisent de la Constitution fédérale, une

autorité est tenue de se saisir d'une demande de réexamen lorsque les

circonstances se sont notablement modifiées depuis la première décision ou

lorsque le requérant allègue des faits ou des moyens de preuve importants qu'il

ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas se

prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 113 Ia

152.

et les arrêts cités). En l'espèce, les recourants font valoir

essentiellement un changement de pratique du DSAS, consécutif à la pénurie

qu'aurait provoqué sa politique de fermeture d'EMS. Selon eux, le département

tolérerait aujourd'hui la prolongation de l'exploitation de certains EMS en

dépit de défauts comparables à ceux constatés à X.________ et ils citent

différents exemples. Mais, même établi, un tel élément serait sans pertinence.

D'une part, il résulte

du dossier, et notamment de l'arrêt de 1999 du Tribunal administratif, que

l'inadéquation des locaux de l'EMS A.________ SA tient essentiellement à des

circonstances locales très particulières, ce qui rend inopérante une

comparaison avec d'autres cas, étant rappelé que de toute manière il n'existe

pas de droit à l'égalité de traitement dans l'illégalité. C'est d'ailleurs le

lieu de remarquer que c'est uniquement en raison de la fermeture programmée de

l'EMS que la direction de l'ECA a renoncé à exiger des transformations

indispensables (note du 19 janvier 2001 de l'ECA). D'autre part, et surtout, un

changement de pratique postérieur aux décisions prises en 1999 à l'endroit de

l'EMS A.________ SA ne serait pas de nature à justifier un réexamen. Une

pratique administrative est l'accumulation de décisions d'exécution allant dans

le même sens et elle peut être considérée comme une ordonnance administrative

non rédigée (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., No 402). Un

changement de pratique est toujours possible, mais il doit respecter les

principes constitutionnels régissant le droit administratif. En particulier, et

conformément au principe de l'égalité de traitement, la nouvelle pratique doit

s'appliquer aussitôt et dans tous les cas pendant (voir notamment RDAF 1996 p.

159.

et les réf. cit.). Ainsi, à l'instar d'un changement de jurisprudence, un

changement de pratique n'a d'effet que pour l'avenir, et il n'est un motif ni

de révision ni de reconsidération (ATF 120 V 131, et les réf. cit.). A supposer

donc que le département ait effectivement modifié sa politique en matière

d'exploitation d'EMS, cette circonstance ne saurait remettre en cause les

décisions antérieures, étant rappelé que la fermeture de l'EMS A.________ SA a

été décidée définitivement en 1999, et que tous les cas cités par les

recourants sont postérieurs (2000 et 2001).

Dès lors, et la voie

de la demande de réexamen ne devant pas servir à éluder les dispositions

légales sur les délais de recours (ATF 109 Ib 250), le département était en

droit, le 29 mai 2001, de refuser de reconsidérer le cas et de s'en tenir à son

refus de prolonger le délai fixé en 1999.

4.

Manifestement mal

fondé, le recours doit être rejeté selon la procédure simplifiée de l'art. 35a

LJPA, en tant qu'il est même recevable. Un émolument judiciaire sera mis à

charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LJPA). Le

montant de l'émolument doit toutefois être réduit pour tenir compte de la

liquidation de la cause en la forme simplifiée et sans mesure d'instruction.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté, en tant qu'il est recevable;

II. Un émolument

judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des

recourants, solidairement.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 7 août 2001/gz

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.