GE.2001.0086

TA - GE.2001.0086 - 2002-04-23 - c/DFJ

23 avril 2002Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. X.________ est

professeur ordinaire à la Faculté de droit de l'Université de Lausanne, où il

enseigne le droit civil et le droit notarial. Il a également été élu juge

suppléant au Tribunal cantonal par le Grand Conseil.

B. Le 14 décembre 1999, le

Grand Conseil a adopté une modification de l'art. 65 de la loi du 6 décembre

1997 sur l'Université de Lausanne. En substance, cette modification a introduit

le principe d'une rétrocession entre 20 et 60% des revenus perçus par le

personnel de l'Université de Lausanne en relation avec des mandats qui

n'entrent pas dans le cadre de leur cahier des charges. Cette nouvelle

disposition vise à concrétiser au niveau législatif une des mesures d'économie

décidées dans le cadre de l'opération dite de la "Table ronde",

réunissant l'Etat, les partis politiques et des représentants de la société

civile, qui avait pour objectif de créer un large consensus sur les objectifs

et la finalité de la politique financière du canton (v. BGC déc. 1999 p.5665).

Les modalités du système de rétrocession ont été mises en oeuvre par un

règlement du Conseil d'Etat du 26 juin 2000 sur les mandats particuliers du

personnel de l'Université de Lausanne (ci-après: le règlement).

C. Le 6 décembre 2000, le

Rectorat de l'Université de Lausanne (rectorat) a adressé aux personnes

concernées, dont X.________, une lettre circulaire accompagnée d'un formulaire

de déclaration pour les revenus perçus dans le cadre de mandats privés. Le 8

décembre 2000, X.________ a requis du rectorat une décision de principe sur

l'assujettissement de son activité de juge suppléant à l'obligation de

rétrocession. Le 19 décembre 2000, le rectorat lui a notifié une décision

constatant que la fonction de juge cantonal suppléant était comprise dans le

champ d'application du règlement.

X.________ s'est

pourvu contre cette décision auprès du Département de la formation et de la

jeunesse (ci-après : le DFJ) le 8 janvier 2001. Ce recours a été rejeté par le

DFJ dans une décision du 13 août 2001.

X.________ a recouru

contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 22 août 2001.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 26 septembre 2001, concluant au rejet

du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Par la suite, le

rectorat a été interpellé au sujet de l'assujettissement à l'obligation de

rétrocession des revenus obtenus dans le cadre de mandats publics tels que

député au Grand Conseil ou membre d'un exécutif communal.

Considérants

1.

Le recourant s'en prend

à une décision constatant, sur le principe, que son activité de juge suppléant

au Tribunal cantonal entre dans le champ d'application de l'art. 65 de la loi

du 6 décembre 1997 sur l'Université de Lausanne et du règlement et qu'elle est

par conséquent soumise à l'obligation de rétrocession. Le recours ne portant

pas sur une décision fixant dans un cas concret le montant de la rétrocession,

il convient d'examiner si l'on se trouve en présence d'une décision

administrative susceptible de recours.

a) L'art. 29 de la loi

du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA)

prévoit ce qui suit :

"La décision peut faire l'objet d'un

recours.

Est une décision toute mesure prise par une

autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet :

a) de créer, de modifier ou d'annuler des

droits ou des obligations;

b) de constater l'existence, l'inexistence ou

l'étendue de droits ou d'obligations;

c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à

créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.

b) La teneur de l'art.

29.

LJPA correspondant à l'art. 5 de la loi fédérale sur la procédure

administrative, on peut se référer à la jurisprudence fédérale. On peut déduire

de la jurisprudence du Tribunal fédéral, rendue notamment en matière fiscale,

que des assurances, des recommandations ou des explications données par une

autorité dans un cas particulier ne fixent pas de façon contraignante les

conséquences juridiques d'une situation de fait. Ces communications ne sont par

conséquent pas des décisions et elles ne sont pas attaquables en tant que

telles (ATF 121 II 473 ss).

c) En l'espèce, le

rectorat a rendu le 19 décembre 2000 une décision constatant l'assujettissement

de l'activité de juge suppléant au règlement, décision qui indiquait la voie de

recours au DFJ. On se trouve par conséquent en présence d'une prise de position

qui, constatant l'existence de droits ou d'obligations, va au-delà de simples

renseignements ou explications au sens de la jurisprudence susmentionnée.

Partant, on est en présence d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA et il y a

lieu d'entrer en matière sur le recours.

2.

L'art. 65 de la loi du

6.

décembre 1977 sur l'Université de Lausanne (LUL) a la teneur suivante :

"Le Conseil d'Etat fixe par règlement,

après consultation du Rectorat, les conditions auxquelles sont soumis les

mandats des membres du personnel de l'Université qui n'entrent pas dans leur

cahier des charges. Ces mandats ne doivent pas porter préjudice à leur

enseignement et à leurs recherches.

Ce règlement prévoit notamment que les membres

du personnel de l'Université doivent lui verser une part, échelonnée entre 20%

et 60%, des revenus perçus dans l'exécution des mandats susmentionnés.

Ces dispositions s'appliquent également au

personnel administratif et technique ainsi qu'aux collaborateurs scientifiques

de l'Université."

Sous la note marginale

"Mandats privés", le règlement précise à son art. 4 ce qu'il faut

entendre par mandat au sens de l'art. 65 LUL:

"Les mandats privés sont confiés, par un

tiers, à titre onéreux, à un membre du personnel de l'Université. Ce dernier

agit pour son propre compte et sous sa propre responsabilité, eu égard à ses

qualifications scientifiques ou académiques."

L'art. 5 du règlement

mentionne les activités qui sont expressément soustraites à l'obligation de

rétrocession; sa teneur est la suivante:

"N'entrent pas dans la catégorie des

mandats au sens du présent règlement les activités ordinaires d'un enseignant

universitaire, notamment les expertises scientifiques courantes, telles que les

rapports de thèses ou l'évaluation d'articles scientifiques."

Le recourant soutient

tout d'abord que l'activité de juge suppléant n'entre pas dans le champ

d'application de l'art. 65 LUL et du règlement. Dans ce cadre, il fait valoir

que, d'une part, il s'agit d'une fonction publique et non pas d'un mandat privé

et que, d'autre part, cette activité n'est pas exercée pour un tiers puisque

l'Université et le Tribunal cantonal font tous deux partie de l'Etat de Vaud.

Il soutient également que cette activité ne saurait être soumise à l'obligation

de rétrocession dès lors qu'il s'agit d'une activité ordinaire d'un enseignant

universitaire au sens de l'art. 5 du règlement. Enfin, en se référant à

l'exposé des motifs de l'art. 65 LUL, il soutient qu'une telle activité ne

saurait entrer dans le champ d'application de cette disposition que si l'idée

de rémunération joue un certain rôle, par opposition à celle de défraiement.

Or, selon lui, cette condition ne serait pas remplie en raison de la modicité

de la rémunération des juges suppléants. Le recourant soutient ensuite que

l'obligation de rétrocession litigieuse est un impôt qui violerait le principe

constitutionnel de la généralité de l'impôt puisqu'il est destiné à alimenter

la caisse générale de l'Etat alors qu'il ne frappe que certains contribuables.

3.

Parmi différents moyens

relatifs au champ d'application de l'art. 65 LUL et du règlement, le recourant

soutient qu'une fonction publique cantonale ne saurait être assimilée à un

mandat privé au sens des art. 65 LUL et 4 du règlement, le terme privé

s'opposant selon lui au terme public. L'autorité intimée a écarté cet argument

en considérant que la définition du mandat privé de l'art. 4 du règlement est

relativement vague et qu'elle ne se limite pas à la notion de mandat au sens

des art. 394 ss du code des obligations. Selon elle, l'obligation de

rétrocession vise toutes les activités rémunérées des membres du personnel de

l'Université qui n'entrent pas dans le cadre des tâches ordinaires au sens de

l'art. 34 LUL, quelle que soit la forme juridique qu'elles revêtent et leur

caractère public ou privé.

a) La loi s'interprète

en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Selon la

jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par

voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser

que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De

tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la

disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte légal n'est

pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles,

il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la

dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux

préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur

lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions

légales (ATF 126 II 71 consid. 6d p. 80; 125 II 113 consid. 3a p.117, 192

consid. 3a p.196, 238 consid. 5a p. 244, 480 consid. 4 p. 484 et les arrêts

cités). Les travaux préparatoires seront toutefois pris en considération

seulement lorsqu'ils donnent une réponse claire à une disposition légale

ambiguë et qu'ils ont trouvé expression dans le texte même de la loi (ATF 125

III 238 consid. 1b/aa p. 129, 122 III 234 consid. 7a; 114 Ia 191 consid. 3b/bb

p. 196).

b) En l'espèce, il

résulte du texte clair de l'art. 4 du règlement que seuls les revenus provenant

de mandats privés sont soumis à l'obligation de rétrocession. Il convient par

conséquent d'examiner si l'exercice d'une charge publique, telle que celle de

juge suppléant, peut être assimilé à un mandat privé et être également soumis à

rétrocession.

aa) Les parties sont

d'accord pour admettre que le terme de mandat doit être compris dans une

acception large, qui va au-delà de la notion stricte de mandat prévue aux art.

394.

et ss du code des obligations: les revenus provenant d'autres types de

contrats peuvent par conséquent être soumis à rétrocession, par exemple un

contrat d'entreprise au sens des art. 369 et ss du code des obligations, un

contrat mixte ou un contrat innommé. Sur la base d'une interprétation

littérale, à laquelle on doit recourir en premier lieu, le terme

"privé" s'oppose en revanche clairement au terme "public"

et un mandat public ne devrait par conséquent pas être soumis à l'obligation de

rétrocession.

L'art. 4 du règlement

étant une disposition dont le sens littéral est clair, on ne saurait s'en

écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser qu'il ne correspond en

réalité pas au sens véritable de cette disposition. Or, en l'espèce, on ne voit

pas de motif justifiant de s'écarter du sens clair du terme "mandat privé"

pour, par une interprétation très extensive de cette notion, y inclure

l'exercice d'une charge publique. On relève à cet égard que l'obligation de

rétrocession introduite par le législateur cantonal visait manifestement en

premier lieu les mandats ponctuels dont bénéficient les professeurs ou d'autres

membres de la communauté universitaire en raison de leurs connaissances et de

leur prestige scientifiques et académiques, mandats dont on sait qu'ils

procurent généralement des revenus importants. S'agissant des professeurs de

droit, les mandats visés sont ainsi manifestement ceux relatifs à des avis de

droit, avec des tarifs correspondant à ceux pratiqués par les avocats. En

revanche, même si les travaux préparatoires n'abordent pas cette question, le

législateur n'a certainement jamais eu en vue des mandats publics tels que

député au Grand Conseil, municipal ou magistrat judiciaire. Il est d'ailleurs

intéressant de noter que, interpellé à ce sujet dans le cadre de la procédure,

le rectorat de l'Université a répondu que les membres du personnel qui ont des

mandats politiques rémunérés n'ont jamais mentionné ces revenus dans la

procédure de déclaration mise en place par l'Université en relation avec

l'obligation de rétrocession: ceci confirme que, selon une compréhension

usuelle et logique des termes utilisés, une fonction publique ne saurait être

considérée comme un mandat privé au sens de l'art. 4 du règlement.

bb) On arrive à la

même conclusion si on considère que le texte légal contient une lacune en ne

mentionnant pas les mandats publics.

Une véritable ou

authentique lacune (lacune proprement dite) suppose que le législateur s'est

abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se

dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Si le législateur a renoncé

volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une

intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à

la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre

certes une réponse mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la

jurisprudence, seule l'existence d'une lacune authentique appelle

l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la

conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins

que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit

constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la constitution (ATF

125.

III 425 consid. 3a p. 427; 124 V 271 consid. 2a; 122 I 253 consid. 6a et

les arrêts cités).

En l'espèce, si on

considère que l'art. 4 du règlement contient une lacune en ne mentionnant pas

les mandats publics, celle-ci serait tout au plus une lacune improprement dite.

Comme l'invocation du texte clair de l'art. 4 du règlement par le recourant

pour écarter les mandats publics de l'obligation de rétrocession ne constitue

manifestement pas un abus de droit, le tribunal ne saurait corriger le texte de

cette disposition.

4.

Il résulte de ce qui

précède que la fonction de juge cantonal suppléant ne saurait être considérée

comme un mandat dont les revenus sont soumis à rétrocession en application des

art. 65 LUL et 4 du règlement: le recours doit par conséquent être admis pour

ce motif sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres moyens du recourant.

Les frais de procédure seront laissés à la charge de l'Etat et l'avance de

frais versée par le recourant lui sera restituée. Au surplus, il n'est pas

alloué de dépens puisque le recourant n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un

avocat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

Département de la formation et de la jeunesse du 13 août 2001 est annulée.

III Les frais

sont laissés à la charge de l'Etat.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 23 avril 2002/gz/pe

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.