TA - GE.2001.0104 - 2002-05-28 - c/ Municipalité de Ste-Croix

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N° affaire:

GE.2001.0104

Autorité:, Date décision:

TA, 28.05.2002

Juge:

AZ

Greffier:

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

c/ Municipalité de Ste-Croix

NOUVEL EXAMEN{EN GÉNÉRAL}

RECONSIDÉRATION

Résumé contenant:

Rappel des conditions auxquelles une autorité est tenue d'entrer en matière sur une demande de nouvel examen (consid. 3).

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 28 mai 2002

sur le recours interjeté par A.________,

à ********, représenté par Me Laurent Moreillon, avocat à Lausanne,

contre

les décisions de la Municipalité de

Sainte-Croix des 3 et 11 octobre 2001 refusant d'entrer en matière sur une

demande de réexamen de sa décision du 24 avril 2001 (ordre donné à A.________

de cesser toute activité et de fermer son magasin "1********").

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition

de la section: M. Alain

Zumsteg, président; Mme Dina Charif Feller et M. Jean-Claude Maire,

assesseurs.

Faits

Vu les faits suivants:

A. Dans le courant de

l'été 2000, A.________ a ouvert à ********, sous l'enseigne

"1********", une boutique spécialisée dans le commerce au détail du

chanvre et de ses produits dérivés. Il en a informé les autorités municipales

le 22 août 2000, en indiquant la nature des produits mis en vente et en

affirmant que "toutes les fournitures fabriquées avec du chanvre [...]

ne sont aucunement à destination de DROGUE et vendues sous contrôle de la

Fédération" (sic).

Par lettre du 14

septembre 2000 la Municipalité de Sainte-Croix a signifié à A.________ qu'elle

avait pris la décision de ne pas autoriser l'ouverture de son magasin et l'a

invité à cesser immédiatement toute activité. Le motif invoqué à l'appui de

cette décision était que les articles 2 et suivants de la loi du 18 novembre

1935 sur la police du commerce (LPC) n'étaient pas respectés.

B. Par arrêt du 21 novembre

Considérants

2000.

(GE 00/0116), le Tribunal administratif a admis le recours formé par

A.________ contre cette décision; il a annulé la décision municipale refusant

d'autoriser l'ouverture du magasin "1********" et ordonnant à

A.________ la cessation immédiate de son activité, le dossier de la cause étant

au surplus retourné à la municipalité "pour nouvelle décision au sens

des considérants". Il résulte de ces derniers, en bref, que la

décision attaquée ne reposait sur aucune base légale, l'exploitation du magasin

litigieux n'étant soumise ni à autorisation cantonale, ni à autorisation

communale, que la LPC se borne à exiger de celui qui veut exercer un commerce à

titre permanent qu'il fasse inscrire son nom et sa raison sociale au greffe

municipal, en fournissant quelques renseignements et documents, que la seule

disposition légale permettant à la municipalité de s'opposer à l'ouverture d'un

commerce concernait les magasins de produits alimentaires ne présentant pas des

garanties suffisantes du point de vue de l'hygiène (art. 4 LPC), qu'en

définitive le refus d'inscrire le commerce du recourant ne pouvait se fonder

que sur la non production d'un bail à loyer, omission qui pouvait facilement

être réparée, qu'ainsi le dossier devait être retourné à la municipalité "pour

qu'elle statue à nouveau, conformément aux art. 2 et ss. LPC, et ordonne

l'inscription au registre municipal du commerce "1********", au sens

des considérants".

Par lettre du 12 décembre 2000, la Municipalité de Sainte-Croix a avisé

Dispositif

le Tribunal administratif qu'elle avait décidé de ne pas ordonner l'inscription

au registre communal du commerce "1********", ne souhaitant pas,

vis-à-vis de sa population, cautionner une activité illicite.

C. Le 11 avril 2001 le Juge

d'instruction de l'arrondissement du Nord-vaudois a informé la municipalité

qu'il était intervenu à l'endroit des responsables de la boutique

"1********", A.________ et B.________, et du propriétaire de

l'immeuble, C.________, pour infraction à la LF sur les stupéfiants. La lettre

précisait : "Une certaine quantité de chanvre séché, manifestement

destinée à être vendue comme produit stupéfiant, a été saisie."

A la suite de cette

communication, la municipalité a adressé à A.________, le 24 avril 2001 la

lettre suivante :

"Monsieur,

Nous accusons réception de la lettre de M. le

Juge d'instruction Edmond Ottinger du 11 avril 2001 qui nous informe des

mesures prises à votre encontre et celle de B.________, soit les responsables

de la boutique "1********", pour infraction à la Loi fédérale sur les

stupéfiants ci-après LFS.

En ce qui concerne les produits stockés dans

votre magasin, nous constatons dans ce même courrier qu'une quantité de chanvre

séché manifestement destiné à la vente a fait l'objet d'une saisie.

Vu ce qui précède et de la détermination prise

par la Municipalité dans sa séance du 23 avril 2001, ceci dans le but de

préserver la santé de la collectivité locale, des différents courriers reçus

par des institutions établies sur notre territoire et du droit qui est

applicable à notre commune d'interdire la vente de chanvre ou autre stupéfiant

tombant sous le coup de la LFS, nous vous sommons à cesser toute activité et

fermer votre magasin dès réception de cette correspondance.

Nous constatons également à ce jour qu'aucune

demande d'autorisation au sujet de votre enseigne publicitaire n'est parvenue à

l'autorité compétente, ce qui contrevient à l'art. 6 de la loi sur les procédés

de réclame du 6 décembre 1988 et à l'article premier de son règlement

d'application du 31 janvier 1990. Nous vous prions d'enlever l'enseigne

publicitaire de même que toute publicité visible de l'extérieur dans le délai

fixé au paragraphe ci-dessus.

Nous chargerons notre Service de police

municipale de faire respecter ces décisions.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur, nos

salutations distinguées."

Cette lettre

comportait la mention suivante :

"Voie de recours : dans les 10

jours dès notification auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud à

Lausanne".

Elle n'a pas fait

l'objet d'un recours de A.________, ni dans le délai - erroné - qu'elle

indiquait, ni plus tard.

D. Le 28 septembre 2001,

l'avocat Laurent Moreillon a informé la municipalité qu'il était le conseil de

A.________ et que ce dernier avait décidé de rouvrir son magasin dès le 15

octobre 2001. Se prévalant notamment de l'arrêt du Tribunal administratif du 21

novembre 2000 et affirmant que A.________ avait "décidé de soumettre

systématiquement tous ses produits à examen afin de contrôler le taux de THC et

d'éviter tout risque de vente de produits stupéfiants", Me Moreillon

demandait à la municipalité de lui confirmer que son client pourrait exploiter

son commerce dès le 15 octobre 2001.

La municipalité a

répondu en ces termes, le 3 octobre 2001 : "[...], nous portons à votre

connaissance que notre détermination dans cette affaire est contenue dans notre

courrier du 24 avril 2001 (voir annexe). Dans ladite correspondance vous

constaterez que la voie de recours a été dûment communiquée à M. A.________, le

délai étant, à ce jour, largement dépassé."

Par retour du

courrier, Me Moreillon a de nouveau invité la municipalité à revoir sa décision

du 24 avril 2001, faisant valoir qu'elle concernait "d'éventuels

produits illicites" et que tel ne serait "plus le cas

aujourd'hui puisque, précisément, et après contrôle, les produits qui ser[aient]

mis sur le marché ser[aient] parfaitement licites." Il

invoquait de surcroît la liberté économique. La municipalité de Sainte-Croix a

répondu ce qui suit :

"[...]

La décision du 24 avril 2001 est définitive et

exécutoire et les faits qui l'ont motivée sont inchangés.

Dès lors, aucune suite ne sera donnée à votre

lettre.

[...]".

E. Invoquant notamment la

liberté économique (art. 27 Cst. féd.), la violation de la présomption

d'innocence (art. 32 Cst. féd.), la nullité de la décision du 24 avril 2001,

ainsi que le droit au réexamen de ladite décision, A.________ a recouru le 16

octobre 2001 en prenant les conclusions suivantes :

"I.- Préjudiciellement, constater

la nullité et l'absence de caractère exécutoire de la décision rendue par la

Municipalité de Ste-Croix le 24 avril 20001;

II. Principalement, annuler les

décisions rendues les 3 et 11 octobre 2001 par la Municipalité de Ste-Croix et

autoriser le recourant A.________ à exploiter son magasin

"1********", à ********, comme à y vendre les produits licites qui

s'y trouvent.

III. Subsidiairement, annuler les

décisions rendues par la Commune de Ste-Croix les 3 et 11 octobre 2001 en ce

sens qu'elles refusent de statuer sur la réouverture du magasin

"1********", à ********, magasin géré par A.________.

IV. Plus subsidiairement, ordonner à

la Municipalité de Ste-Croix d'entrer en matière sur la demande de réexamen

présentée par A.________ par courriers des 28 septembre et 5 octobre 2001.

V. Plus subsidiairement encore,

annuler les décisions des 3 et 11 octobre 2001 et renvoyer le dossier de la cause

à la Municipalité de Ste-Croix afin qu'elle autorise A.________ à exploiter son

commerce "1********", à ******** et qu'elle procède à l'inscription

du recourant et du magasin "1********" au registre municipal de la

commune."

Simultanément,

A.________ a requis l'effet suspensif "en ce sens qu'il est autorisé à

rouvrir son magasin et à proposer à la vente les produits licites qu'il

contient. Cette requête a été rejetée par décision incidente du 13 décembre

2001.

La Municipalité de

Sainte-Croix conclut implicitement au rejet du recours.

Les parties n'ayant

pas requis d'audience de débats ou d'autres mesures d'instruction dans le délai

qui leur avait été imparti pour ce faire, le tribunal a statué par voie de

circulation.

1. Le recourant admet que

la décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 24 avril 2001, faute de

recours, est devenue définitive et exécutoire à l'échéance du délai de vingt

jours prévu par la loi (v. recours, p. 8 ch. 8). Les démarches qu'il a

entreprises par l'intermédiaire de son avocat auprès de la municipalité

(lettres du 28 septembre et du 5 octobre 2001) constituent des demandes de

nouvel examen, sur lesquelles la municipalité a refusé d'entrer en matière, par

ses lettres des 3 et 11 octobre 2001. Ces refus n'ouvrent pas un nouveau délai

de recours sur le fond; ils ne peuvent pas être attaqués pour des motifs qui

pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (cf. ATF 106 Ia

386; 105 Ia 20; 104 Ia 175). En pareil cas, l'administré peut seulement faire

vérifier par l'autorité de recours s'il existait des circonstances obligeant

l'autorité inférieure à procéder à un nouvel examen et si cette dernière a

ainsi refusé à tort de statuer à nouveau sur le fond (ATF 113 Ia 153-154; 109

Ib 251 c. 4a).

2. Avant d'examiner si de

telles circonstances sont réunies en l'espèce, il convient de s'assurer que la

décision du 24 avril 2001 n'est pas absolument nulle, comme le prétend le

recourant, au motif qu'elle violerait les garanties de procédure données par les

art. 29 al. 1 et 2 et 30 al. 1 de la Cst. féd., ainsi que l'art. 6 § 1 CEDH. En

effet, dans cette hypothèse, le recours serait sans objet.

Le fait qu'une

décision soit entachée d'illégalité, voire d'inconstitutionnalité, ne la rend

pas nécessairement nulle; la sanction ordinaire d'un tel vice est

l'annulabilité, qui ne peut être prononcée que par l'autorité de recours,

saisie dans le délai de recours (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II,

ch. 2.3 p. 201 ss, spécialement 2.3.1.3, p. 203). Selon un principe général, la

nullité d'un acte commis en violation de la loi doit résulter ou bien d'une

disposition légale expresse, ou bien du sens et du but de la norme en question.

En d'autres termes, il n'y a lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément

prévus par la loi, qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont

telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection

nécessaire (ATF 122 I 97 consid. 3 a/aa p. 98-99 et les arrêts cités). Ainsi,

d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice

dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins

facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas

sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent

qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves

vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a

rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF précité, p. 99).

Ces conditions ne sont

pas réunies en l'espèce. Sans doute le Tribunal administratif a-t-il jugé, de

manière on ne peut plus claire, que la Municipalité de Sainte-Croix ne

disposait d'aucune base légale pour ordonner au recourant la cessation de son

activité commerciale (arrêt GE 00/0116 du 21 novembre 2000). Dans la présente

cause, la municipalité ne conteste pas cette absence de base légale, mais

prétend fonder l'interdiction qu'elle a de nouveau signifiée à A.________ sur

la clause générale de police, qui permet à l'autorité de prendre des mesures en

cas de danger grave et imminent pour l'ordre public, qui ne puisse être écarté

par d'autres moyens légaux (cf. ATF 121 I 22 c. 4 b/aa p. 28). Quels que soient

les doutes que l'on peut avoir sur l'applicabilité de la clause générale de

police dans le cas particulier, il est indéniable qu'elle peut, selon les

circonstances, être mise en oeuvre par les municipalités. Celles-ci exercent en

effet le pouvoir exécutif dans les communes et sont notamment chargées de la

police locale (art. 92 al. 1 ch. 1 Cst. VD), ce qui implique certaines

compétences dans le domaine du contrôle des denrées alimentaires et des mesures

générales relatives à l'hygiène et à la santé des hommes et des animaux (art.

43 ch. 3 lit. a et b de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC]), ainsi

que dans le domaine de la police du commerce et de l'industrie (art. 43 ch. 6

LC). On ne peut dès lors pas affirmer que la décision du 24 avril 2001 a été

prise par une autorité manifestement incompétente ratione materiae. On

doit admettre en revanche que la justification de cette décision apparaît des

plus discutables (le champ d'application de la clause générale de police est

limité aux cas de nécessité véritables et imprévisibles; le recours à une telle

clause est en règle générale exclu lorsque les situations de mise en danger,

bien que clairement reconnaissables, n'ont pas été réglementées [ATF 121 I 22

c. 4 b/aa p. 28]). Mais il s'agit là d'un vice de fond, que le recourant aurait

facilement pu faire valoir devant le Tribunal administratif s'il avait pris la

peine de recourir en temps utile. Il en va de même de la violation du droit

d'être entendu dont le recourant se plaint d'avoir été victime. Quant à

l'enseigne qui aurait été mise en place sans autorisation, la municipalité

était indéniablement compétente pour en ordonner la suppression (art. 9 de la

loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame), même si, ici encore, la

justification de cette mesure n'apparaît pas évidente.

Ainsi, la décision du

24 avril 2001 ne se trouve pas affectée d'une cause de nullité absolue qui

devrait être constatée d'office.

3. On a vu que les

décisions attaquées se résumaient à des refus d'entrer en matière sur des

demandes de réexamen de la décision du 24 avril 2001. En l'absence de règle

spécifique ou d'une pratique administrative constante, l'autorité n'est tenue

de se saisir d'une demande de réexamen que si les circonstances se sont

modifiées dans une mesure notable ou si le requérant invoque des faits et moyens

de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou

dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à

cette époque (ATF 120 I b 46 c. 2b et les réf.). En l'occurrence l'avocat du

recourant n'a fait valoir, dans ses lettres des 28 septembre et 5 octobre 2001,

aucun fait ni moyen de preuve inconnu de la municipalité qui aurait pu exercer

une influence sur la décision du 24 avril 2001. Il a certes prétendu que son

client avait décidé de soumettre systématiquement tous ses produits à examen

afin de contrôler le taux de THC et d'éviter tout risque de vente de produits

stupéfiants. Mais des assurances semblables avaient déjà été données par M.

A._________ lui-même lorsqu'il avait annoncé l'ouverture de son magasin à la

municipalité, le 22 août 2000, en prétendant que toutes les fournitures

fabriquées avec du chanvre n'étaient "aucunement à destination de

DROGUE et [étaient] vendues sous contrôle de la Fédération."

Pour le surplus, il se bornait à contester la validité de la décision du 24

avril 2001 sur la base d'une argumentation juridique qui aurait parfaitement pu

trouver place dans un recours, si cette voie avait été utilisée à l'époque.

Dans ces conditions, le présent recours apparaît mal fondé.

4. Conformément aux art.

38 et 55 LJPA un émolument sera mis à la charge du recourant débouté.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. Un émolument

de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de A.________.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 28 mai 2002/gz

Le

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.