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Décision

GE.2001.0121

TA - GE.2001.0121 - 2002-06-17 - c/Municipalité de Prangins

17 juin 2002Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. En 1999, A. X.________,

déjà propriétaire d'un bateau amarré dans le port de Z.________, s'est

intéressé au voilier "********" appartenant à A.Y.________, qui

disposait quant à lui de la place d'amarrage n° ********, de type ********,

dans le port B.________, à Prangins.

B. Par convention de

copropriété signée le 10 décembre 1999, A. X.________ et son frère B.

X.________ ont acquis, pour la somme de fr. 110'000.-, les 999 millièmes du

bateau de A.Y.________, ce dernier demeurant copropriétaire d'une part d'un

millième. Aux termes de cette convention, la copropriété du bateau devait être

scellée par l'inscription des noms des intéressés sur le permis de circulation,

l'enregistrement par la Commune de Prangins et la libre disposition de la place

d'amarrage; il était également convenu que la copropriété, établie pour une

durée de dix ans, pourrait être rompue en tout temps par les frères X.________

contre remboursement de sa part à A.Y.________ ou à ses ayant-droits, le

vendeur réservant la place d'amarrage dont il disposait dans le port de

Prangins à l'usage de la copropriété et s'engageant, à la dissolution de

celle-ci, à se désister au profit des acheteurs.

La vente ainsi

conclue, A. X.________ s'est présenté à l'administration communale de Prangins

pour s'y voir délivrer une carte magnétique personnelle d'accès au port. Ce

n'est qu'ensuite que la somme de fr. 110'000.- fut remise au vendeur, le 17

décembre 1999, selon quittance établie à cette date.

C. Le 16 mai 2000, le

recourant a adressé à l'administration communale de Prangins une copie du

permis de navigation du bateau en communiquant les coordonnées des trois

copropriétaires figurant sur ce document. A cette occasion, il a restitué la

carte personnelle d'accès au port qui lui avait été délivrée en décembre 1999

et demandé qu'on lui en délivre une nouvelle, ce qui fut fait peu après.

D. Par lettre du 15 octobre

2001, adressée en copie à A. X.________ en sa qualité de copropriétaire du

bateau et de cotitulaire du permis de navigation, la Municipalité de Prangins

(ci-après: la municipalité) a informé la succession de A.Y.________, décédé en

septembre 2001, qu'elle résiliait la place d'amarrage pour le 31 décembre 2002

au motif que le défunt avait tu la vente de son embarcation pour n'apparaître

ensuite que comme prête-nom, contrevenant ainsi aux dispositions du règlement

du port relatives au transfert des places d'amarrage et à la copropriété.

E. Entendu à ce sujet par

le municipal Pierre Fischer le 1er novembre 2001, A. X.________ a écrit à la

municipalité le 16 novembre suivant pour contester fermement avoir agi à l'insu

de cette dernière et avoir voulu contourner le règlement.

Dans ce courrier, il

fit en substance valoir que lorsqu'il s'était intéressé à l'achat du bateau,

trop grand pour la place d'amarrage dont il disposait déjà à Z.________, il

avait demandé au municipal de l'époque, D.________, d'opérer un échange avec sa

place de Z.________; le municipal lui aurait alors répondu que sa proposition

sortait du cadre du règlement, mais que la solution la plus simple, admise par

la commune, consistait à mettre le bateau en copropriété - fut-elle formelle -

et que la place pourrait ainsi lui être attribuée dans le futur en cas de

changement au sein de la copropriété. Au terme de sa lettre, A. X.________ a

demandé à ce que la place d'amarrage dont il disposait déjà lui soit attribuée,

conformément à l'assurance donnée par le municipal précité, qui s'était non

seulement avérée déterminante pour l'achat du bateau, mais lui avait été

jusqu'alors confirmée par l'absence de réaction de la municipalité qui,

n'ignorant pas sa qualité de propriétaire de fait, lui avait délivré et

renouvelé une carte personnelle d'accès au port.

F. Par courrier du 27

novembre 2001, la municipalité a avisé A. X.________ qu'elle confirmait la

résiliation de l'autorisation d'amarrage pour le 31 décembre 2002, décision

contre laquelle il a recouru devant le Tribunal administratif par acte de son

conseil du 19 décembre 2001.

L'autorité intimée a

produit sa réponse au recours le 30 janvier 2002, concluant principalement à

l'irrecevabilité du pourvoi, subsidiairement à son rejet.

G. L'audience tenue le 24

avril 2002 à la demande du recourant a permis au Tribunal de céans d'entendre

les parties dans leurs explications et de procéder à l'audition de deux

témoins.

Michel Groux,

garde-port à Prangins depuis 16 ans, a déclaré avoir très bien connu

A.Y.________ qui, pour cause de maladie notamment, avait pour ainsi dire cessé

de naviguer et cherché à vendre son bateau durant les deux années ayant précédé

la venue du recourant et de son épouse. Ces derniers lui ayant été présentés

par A.Y.________ lui-même, le témoin admet avoir alors compris, même si cela ne

lui a pas été dit, que le couple avait racheté le bateau. A cet égard, Michel

Groux a expliqué que, disposant de la liste des locataires des 358 places du

port, il a pour habitude d'y annoter tout changement de navigateur puis de

demander au nouvel utilisateur régulier, après avoir vérifié auprès du Service

cantonal de la navigation l'identité du détenteur du bateau, de lui communiquer

ses coordonnées afin de pouvoir être contacté en cas de problème,

renseignements qu'il a précisément requis et obtenus du recourant après qu'il

lui a été présenté. S'agissant des cartes d'accès au port, le témoin a précisé

qu'elles étaient délivrées aux navigateurs, aux corps de métier ainsi qu'au

tenancier de la buvette, pour leur permettre de décharger leurs véhicules; il a

admis qu'en cas de copropriété, s'il n'y avait en principe qu'un seul titulaire

pour la place, des cartes sont délivrées aux copropriétaires et aux membres de

leurs familles qui utilisent le bateau, après demande écrite auprès de la

municipalité.

Municipal à Prangins

durant quatorze ans et à ce titre responsable du port, D.________ a démissionné

de ses fonctions en avril 2000. Il a certifié ne jamais avoir rencontré A.

X.________, ni se souvenir de s'être entretenu au téléphone avec lui, en

particulier s'agissant d'une proposition d'échange de place d'amarrage entre

Z.________ et Prangins. Le témoin a soutenu n'avoir jamais eu connaissance de

copropriétés conclues afin de racheter une embarcation, celles-ci n'ayant été

admises qu'à seule fin de permettre à plusieurs personnes de faire usage d'un

même bateau. Interrogé sur la pratique consistant, pour un copropriétaire, à

pouvoir reprendre la place d'amarrage attribuée à un autre copropriétaire, il a

reconnu que cela avait été autorisé par la municipalité, mais pour autant qu'il

se soit agi d'une "véritable copropriété", c'est-à-dire de longue

durée, entre copropriétaires inscrits sur le permis de navigation et après en

avoir dûment avisé le garde-port, conditions qu'il admet avoir exposées à toute

personne qui l'aurait interrogé à ce sujet. Précisant qu'il s'était toujours

assuré que le personnel communal veille à ce qu'il n'y ait pas d'entorse à

cette pratique de reprise de place d'amarrage entre copropriétaires, le témoin

a déclaré qu'à sa connaissance, le recourant n'a pas rempli de formulaire de

demande pour la carte d'accès au port qu'il a obtenue en décembre 1999.

S'exprimant au nom de

l'autorité intimée, le municipal André Fischer a admis que, dans la pratique,

la municipalité avait autorisé la reprise de places d'amarrage par un

copropriétaire qui, reconnu comme tel, avait fait un usage régulier du bateau;

lorsqu'il a succédé à D.________, s'est posée la question de laisser les

personnes qui avaient eu recours à ce procédé au bénéfice des droits qu'ils

avaient acquis, mais il y préféra la stricte application des dispositions du

règlement, par souci d'égalité de traitement vis-à-vis de la centaine de

personnes figurant sur la liste d'attente d'une part, et afin de reprendre le

contrôle de la gestion du port d'autre part. Dans le cas particulier du

recourant, il a admis avoir déjà voulu résilier l'autorisation accordée à A.Y.________

du vivant de celui-ci, dans la mesure où il savait qu'il s'était agi d'une

vente déguisée, à la suite de laquelle le titulaire de la place n'avait plus

fait usage du bateau. Il a encore précisé que la remise des cartes personnelles

d'accès au port ressortait en principe de la compétence du secrétaire

municipal: celui-ci ou ses subordonnés les délivre aux personnes figurant sur

le permis de naviguer, sur présentation de celui-ci, la municipalité n'en étant

ensuite avisée que pour aval. André Fischer a conclu en relevant que, si le

recourant avait pu penser en toute bonne foi qu'il pouvait bénéficier d'une

cession de la place d'amarrage litigieuse, il ne pouvait ignorer le règlement

du port qui, dans son ancienne comme dans sa nouvelle teneur, prévoit que la

place d'amarrage est personnelle et incessible.

Le recourant et son

épouse, C. X.________, ont quant à eux insisté sur le fait qu'ils n'avaient pas

voulu, au départ, conclure de copropriété pour s'assurer une place au port,

mais souhaité un échange avec la place dont il disposaient à Z.________. Le

recourant a affirmé qu'il n'aurait jamais signé la convention de copropriété

s'il n'avait obtenu, du municipal Schwegler, l'assurance que la place

d'amarrage lui serait un jour cédée, ni n'aurait versé le prix de vente s'il

n'avait été conforté dans cette idée par l'autorité elle-même qui, sachant que

le bateau lui avait été vendu, l'avait reconnu, par actes concluants, non

seulement comme seul navigateur et interlocuteur, mais comme titulaire de la

place litigieuse.

H. Les arguments des

parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérants

1.

Invoquant le défaut de

qualité pour recourir de A. X.________, respectivement la tardiveté du pourvoi,

l'autorité conclut à tort à l'irrecevabilité de celui-ci.

En effet, si aucun

recours n'a été formé en temps utile contre la lettre de la municipalité du 15

octobre 2001 avisant la succession de A.Y.________ de la résiliation de la

place d'amarrage litigieuse, cette correspondance n'avait été adressée qu'en

copie à A. X.________ à titre d'information en sa qualité de copropriétaire du

bateau et de cotitulaire du permis de navigation, et non directement en tant

que titulaire de l'autorisation d'amarrage. Par contre, la lettre de la

municipalité du 27 novembre 2001 a été notifiée au seul A. X.________, pour lui

signifier le rejet de sa demande du 16 novembre précédent tendant à ce que la

place d'amarrage dont il disposait en fait lui soit personnellement attribuée.

Formé le 19 décembre 2001 contre ce seul refus, dont il n'a eu connaissance que

le 1er décembre 2001, le présent recours a donc été interjeté dans le délai

prévu à l'art. 31 LJPA, par une personne directement atteinte par la décision

contestée et ayant un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit

annulée ou modifiée, au sens de l'art. 37 LJPA.

2.

a) Tel qu'adopté par le

Conseil communal de Prangins dans sa séance du 27 juin 1989 et approuvé par le

Conseil d'Etat du canton de Vaud le 16 août suivant, le règlement du port des

B.________ régit l'attribution des places d'amarrage à son article 21, libellé

comme suit:

"Les places sont attribuées à l'année. La

sous location et la mise à disposition de tiers sont formellement interdites.

L'article 13, alinéa 2 (traitant des places visiteurs) est réservé.

L'autorisation, personnelle et incessible, est

accordée à bien plaire; elle peut être retirée moyennant avis donné par la

Municipalité, par lettre recommandée, le 20 décembre au plus tard, pour la fin

de l'année suivante."

Traitant expressément

de la copropriété, l'article 22 de ce règlement prévoit quant à lui ce qui

suit:

"Dans les cas de co-propriétés, le

propriétaire figurant sur le permis de navigation est seul pris en

considération pour l'octroi de la place. Les noms et adresses du ou des

co-propriétaires sont communiqués à la Municipalité."

b) Dans sa nouvelle

teneur au 26 avril 2001, le règlement du port, au chapitre relatif à

l'attribution des places, dispose ce qui suit à son article 26:

"L'autorisation est personnelle et

incessible, même en cas de vente du bateau. Elle n'est valable que pour le

bateau mentionné sur le permis de navigation.

La sous-location et la mise à disposition de

tiers sont formellement interdites. L'article 14, alinéa 2, est réservé

(s'agissant des places visiteurs)."

L'art. 28 prévoit

quant à lui ce qui suit, s'agissant du régime de la copropriété:

"En cas de copropriété ou de propriété

commune, la place est attribuée au seul nom d'une personne physique. Son nom et

son domicile doivent figurer en premier sur le permis de navigation.

En cas de vente ou de transfert par le

titulaire de l'autorisation d'amarrage ou d'entreposage d'une part de

copropriété ou de propriété commune, une nouvelle demande d'autorisation doit

être adressée à la municipalité. Elle sera traitée selon les articles 22 et

24.

"

Ces deux dernières

dispositions posent, l'une le principe que toute personne souhaitant obtenir

une place d'amarrage doit s'inscrire sur la liste d'attente prévue à cet effet,

l'autre certaines priorités quant à l'attribution des places disponibles eu

égard à l'ordre d'inscription sur cette liste.

c) Comme expliqué à

l'audience par le municipal Fischer, le fait que l'article 22 du règlement de

1989, bien que régissant la copropriété, ne reconnaissait comme titulaire de la

place que "le propriétaire" figurant sur le permis de navigation,

s'explique par le fait que le Service cantonal de la navigation n'admettait à

cette époque qu'un seul titulaire par permis de naviguer. Cette autorité ayant

ensuite admis l'inscription de plusieurs personnes sur un même permis, le

règlement de 2001 a prévu en conséquence, à son article 28, de ne reconnaître

la titularité de la place qu'à la personne figurant en premier lieu sur ce

document.

3.

a) Faisant valoir qu'il

n'aurait pas investi 110'000.- francs dans l'achat du bateau s'il n'avait

obtenu l'assurance de l'autorité - en l'occurrence du municipal de l'époque

D.________ - de se voir attribuer, par la conclusion d'une convention de

copropriété, la place dont le vendeur disposait au port, le recourant se

prévaut du principe de la bonne foi qui, appliqué à l'autorité, a la portée

d'une garantie constitutionnelle (Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3).

b) En vertu de ce

principe, l'administration est, malgré un texte légal contraire, liée par les

renseignements inexacts qu'elle fournit à l'administré, et a fortiori par les

assurances qu'elle lui donne: elle sera tenue de s'y conformer ou de réparer de

quelque autre manière le préjudice subi par celui qui s'est fié à ce qu'elle a

dit, à certaines conditions. La première est que les renseignements ou

l'assurance ont été donnés par une autorité compétente pour ce faire, du moins

apparemment compétente ou dont le comportement pouvait légitimement donner à

croire qu'elle l'était. Le renseignement, inexact, doit ensuite avoir été

fourni sans réserve, clairement, et devait avoir pour objet une situation

concrète, déterminée et portant exactement sur la situation litigieuse.

L'administré devait encore avoir un intérêt personnel et concret à être

renseigné de la sorte, sans avoir été en mesure de reconnaître l'erreur ni en

avoir été lui-même responsable. En outre, la législation ne doit pas avoir été

modifiée entre le moment où l'autorité a fait ses déclarations et celui où le

principe de la bonne foi est invoqué: celui-ci ne protège pas contre les

changements de législation, l'administration ne pouvant lier le législateur.

Enfin, et surtout, l'administré doit avoir pris, sur la base de l'information

inexacte ou de l'assurance donnée, des dispositions irréversibles (ATF 121 V

65, 121 II 473, 118 Ia 245, 117 Ia 285; Moor, op. cit., ch. 5.3.2.1, et les

références citées; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 108

ss.).

c) Plus largement, le

principe de la bonne foi trouve application lorsque l'administration adopte des

comportements contradictoires. Créant une apparence de droit sur laquelle

l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors

comme conforme au droit, l'autorité est liée par les conséquences qui peuvent

être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité (théorie dite

des "actes concluants"). Il ne suffit pas pour cela que, pendant un

certain temps, l'autorité n'intervienne pas à l'encontre d'un état de fait

illégal, et encore moins que, par ignorance ou faute d'actualité du problème,

elle soit en quelque sorte restée neutre (ATF 118 Ia 384; RDAF 1990, 55). Il

faut que l'administration manifeste d'une manière ou d'une autre sa position,

sans qu'il soit pour autant nécessaire qu'elle le fasse par un acte explicite;

elle sera liée si l'administré, sachant qu'elle est au courant, peut de bonne

foi conclure de son mutisme qu'elle considère la situation comme régulière (ZBl

1973, 82; 1993, 76; RDAF 1982, 137). Pour qu'il y ait contradiction, il faut en

outre qu'il s'agisse de la même autorité ou d'autorité tenues de coordonner

leurs activités, des mêmes intéressés et de la même affaire ou d'affaires

identiques. Pour le surplus, valent les mêmes conditions que celles exposées

ci-dessus s'agissant des renseignements inexacts, en particulier celle relative

aux dispositions irréversibles que doit avoir prises l'intéressé (Moor, op.

cit., ch. 5.3.2.2).

4.

a) En l'espèce,

l'ancien et le nouveau règlement consacrent le principe du caractère personnel

et incessible de la place d'amarrage. En cas de copropriété, il ressort en

outre clairement de ces deux réglementations qu'une seule une personne est

reconnue titulaire de la place: celle qui figure sur le permis de circulation,

selon l'art. 22 du règlement de 1989, respectivement le premier des noms

figurant sur le permis de naviguer, à teneur de l'art. 28 al. 1 de la

réglementation actuelle.

b) Nonobstant ces

principes clairs, l'instruction a permis d'établir que l'autorité communale

avait instauré une pratique autorisant le cession d'une place d'un

copropriétaire à un autre, pratique que le municipal Schwegler admet avoir

ouvertement porté à la connaissance de toute personne qui l'aurait interrogé à

ce sujet, ce qu'ont confirmé, non seulement le municipal Fischer qui lui a

succédé, mais le garde-port Groux, témoin de ce qui s'est pratiqué durant les

seize dernières années.

Ceci étant, rien ne

permet d'admettre que A. X.________ - dont il n'y a pas lieu de douter qu'il a,

d'entrée et avant tout, voulu s'assurer une place d'amarrage propre à

accueillir le bateau qu'il désirait acquérir - n'a pas recueilli le discours du

municipal Schwegler selon lequel, après un certain nombre d'années, un

copropriétaire titulaire d'une place au port pouvait obtenir que celle-ci soit

transférée à l'autre copropriétaire. L'on observe du reste que la validité de

la convention de copropriété du 10 décembre 1999 a été conditionnée, outre par

la libre disposition de la place d'amarrage, par l'inscription des noms sur le

permis de circulation et l'enregistrement par la commune de Prangins,

conditions figurant au nombre de celles que le municipal a admis avoir

articulées. Il y a donc lieu d'admettre que le recourant a reçu l'assurance

qu'il allègue, en ce sens qu'il pouvait bénéficier de la place litigieuse sans

que l'autorité ne s'y oppose et pouvait ensuite, avec l'accord de celle-ci, se

la voir ultérieurement attribuer à titre personnel.

Certes, selon le

municipal Schwegler, seuls des copropriétaires de longue date faisant effectivement

usage du bateau pouvaient être parties à une cession. Rien n'indique cependant

qu'il a formulé ces conditions à l'adresse de A. X.________, qui a pu croire

qu'une copropriété formelle suffisait. L'on observe en effet que cela a pu lui

être confirmé, tant par le comportement actif que par la passivité de

l'autorité. D'une part, il est établi qu'en décembre 1999, celle-ci a remis

sans autre forme une carte personnelle d'accès au port à A. X.________ et l'a

reconnu comme interlocuteur en obtenant qu'il transmette ses coordonnées pour

être joint en cas de problème. D'autre part, elle n'a jamais réagi alors même

que, d'entrée, elle n'ignorait pas qu'il s'était agi d'une vente, sachant que

A.Y.________ ne naviguait pour ainsi dire plus et avait mis son bateau en

vente.

De toute manière, même

si les conditions d'une copropriété telles que la municipalité soutient les

avoir requises avaient été formulées à l'adresse du recourant, il n'est pas

établi que ce dernier avait d'emblée l'intention de ne pas les respecter. En

effet, outre que la proportion nécessaire des parts de copropriété ne ressort

pas du règlement ni n'a été articulée par le municipal Schwegler ou par son

successeur, l'autorité ne disconvient pas que la maladie de A.Y.________ l'a

empêché de naviguer, ni que c'est pour cette raison qu'il n'a pas eu recours à

la faculté que lui laissait la convention de pouvoir faire usage du bateau.

c) De ce qui précède,

il y a lieu de déduire que le recourant a non seulement reçu du municipal

compétent l'assurance qu'une cession de la place litigieuse était possible,

mais qu'il a pu déduire des actes comme du mutisme de l'autorité qu'elle

considérait la situation comme régulière et donnerait dès lors droit à ses

expectatives. Ayant pris, sur cette base, l'engagement irréversible d'acheter

le bateau en s'acquittant de son prix, force est de constater que le recourant

remplit les conditions lui permettant, au sens de la jurisprudence et de la

doctrine précitées, d'être protégé dans sa bonne foi. Liée par les conséquences

qui pouvaient être raisonnablement déduites de ses dires et de son

comportement, l'autorité intimée ne pouvait dès lors refuser d'accorder à A.

X.________ l'autorisation qu'il sollicitait de rester au bénéfice de la place

d'amarrage litigieuse.

La décision attaquée

doit donc être réformée dans ce sens.

5.

Obtenant gain de cause,

le recourant, assisté par un mandataire professionnel, a droit à des dépens.

Ceux-ci sont arrêtés à fr. 1'500.- à la charge de l'autorité déboutée, qui

supportera les frais de la cause (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

rendue le 27 novembre 2001 par la Municipalité de Prangins est réformée en ce

sens que l'autorisation d'amarrage sollicitée par A. X.________ à la place n°

********, de type ********, du port B.________, lui est accordée.

III. La

Municipalité de Prangins versera à A. X.________ la somme de 1'500 (mille cinq

cent) francs à titre de dépens.

IV. Les frais de la

cause, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge de la Municipalité de

Prangins.

Lausanne, le 17 juin 2002

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.