Lexipedia

Décision

GE.2002.0048

TN - GE.2002.0048 - 2004-09-06 - Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise c/ INTERTAXIS SA, Commune de Lausanne, Tribunal administratif, Tribunal cantonal

6 septembre 2004Français15 min

Source vd.ch

Faits

I.

1. La Commune de Lausanne (ci-après : la

« Commune ») est propriétaire d’un central téléphonique et radio

(central d’appel), installation technique utilisée par les exploitants de taxis

dont les véhicules sont autorisés à stationner sur les emplacements désignés à

cet effet dans la ville (taxis de place). Le 2 mai 1960, la Commune a confié

l’exploitation de ce central d’appel à une société, la Coopérative des

exploitants de taxis de la région lausannoise (ci-après : la

« Coopérative »). Par lettre du 1er juin 1960, la

Direction de police de la Commune a fixé à la Coopérative des conditions

relatives à l’exploitation du central d’appel. La Commune a conclu le 2 mai

1973 avec la Coopérative une convention écrite par laquelle les conditions

précédemment posées ont reçu une nouvelle formulation (art. II de la

convention) ; d’autres modalités d’exploitation ont été réglées à cette

occasion. Les parties ont prévu une tacite reconduction de la convention, de deux

ans en deux ans à partir de la première échéance au 31 décembre 1973, sauf

dénonciation notifiée six mois à l’avance (art. XII). La Commune se réservait

par ailleurs de retirer en tout temps à la Coopérative l’exploitation du

central d’appel en cas d’abus ou s’il apparaissait que les installations

n’étaient pas exploitées de la manière la plus favorable au public (art. XIII).

La convention a fait l’objet d’un avenant entré en vigueur le 30 août 1996,

modifiant le préambule ainsi qu’un article concernant l’abonnement téléphonique

(auprès des PTT).

2. La Commune s’est dotée, avec d’autres

communes de l’agglomération lausannoise, d’un Règlement intercommunal sur le

service des taxis (RIT), qui est entré en vigueur le 1er novembre

1964. Ce règlement institue des procédures d’autorisation pour exploiter un

service de taxis (autorisation d’exploiter, art. 12ss RIT), pour conduire

professionnellement un taxi d’une entreprise de l’arrondissement (autorisation

de conduire, art. 20ss RIT) et pour exploiter un central d’appel téléphonique

ou radio. Le régime de cette dernière autorisation est défini à l’art. 23bis

RIT – adopté lors d’une révision du règlement en vigueur dès le 1er

avril 1978 –, dans les termes suivants :

« Nul ne peut exploiter un central d’appel téléphonique ou

radio sans en avoir obtenu préalablement l’autorisation.

Est réputé central d’appel téléphonique ou radio au sens du présent

règlement, le dispositif destiné à recueillir les commandes de la clientèle, à

les diffuser par téléphone ou par radio et à les faire exécuter au moyen de

plusieurs taxis.

L’autorisation est délivrée par la Commission administrative, à

condition que :

a)

les principales installations

techniques et l’appareil administratif inhérent à l’exploitation du central

soient situés dans l’arrondissement ;

b)

le requérant ait une bonne

réputation.

Le requérant adresse au préposé intercommunal une demande écrite à

laquelle il joint un acte de bonnes mœurs, un extrait du casier judiciaire

vaudois et, s’il est confédéré ou étranger, du casier judiciaire central.

L’article 17 est applicable par analogie».

3. Le règlement contient également une norme

concernant l’exploitation du central d’appel des taxis de place. Il s’agit de

l’art. 69 RIT, qui a la teneur suivante :

« La Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé

l’exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place.

En cas d’abus ou de mauvaise gestion, elle peut, sur préavis de la

Conférence des directeurs de police, ordonner, avec effet immédiat,

l’exploitation provisoire par la Direction de police de Lausanne.

La Direction de police de Lausanne a le droit de

procéder à tous les contrôles qu’elle estime utiles concernant l’activité de

l’organisme privé chargé de l’exploitation. »

4. Le 16 mai 2002, la Direction de la sécurité

publique de la Commune a adressé à la Coopérative la lettre suivante :

« Cession

du central d’appel des taxis de place

Messieurs,

Revenant

aux correspondances échangées au sujet de l’objet mentionné sous rubrique, nous

vous informons que, lors de sa séance de ce jour, la Municipalité a, en

fonction des offres produites par les diverses parties concernées et sachant

qu’Intertaxis SA s’engage à accepter tout indépendant, que ce soit comme

actionnaire ou simple abonné, pris les décisions suivantes :

1.

de laisser à la Coopérative, à bien plaire et

transitoirement, mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2002, l’exploitation du

central d’appel actuel, moyennant que la situation du personnel ne se dégrade

pas davantage ;

2.

d’accorder à la société Intertaxis SA

l’autorisation d’exploiter un central d’appel, au sens de l’art. 23 bis

RIT ;

3.

de charger la société Intertaxis SA de mettre en

œuvre, dès le 1er janvier 2003 et à ses frais, un central d’appel

répondant aux exigences de l’OFCOM et permettant d’assurer la fourniture de

l’ensemble des prestations actuelles des taxis de place de l’arrondissement de

Lausanne et environs ;

4.

de confier à la société Intertaxis SA, dès le 1er

janvier 2003, au sens de l’art. 69 al. 1 RIT, l’exploitation du futur central

d’appel des taxis de place ;

5.

d’autoriser la direction de la sécurité publique à

mandater un avocat, aux fins de rédiger l’accord à passer avec Intertaxis SA

pour régler les modalités d’exploitation du nouveau central d’appel des taxis

de place ;

6.

de charger la direction de la sécurité publique de

communiquer ces décisions à Intertaxis SA, à la Coopérative 0800'810'810 et à

M. Philippe Besson.

Ces

décisions, dans la mesure où elles sont sujettes à un éventuel recours, peuvent

être contestées auprès du Tribunal administratif, av. Eugène-Rambert 15, 1014

Lausanne, par le dépôt d’un mémoire motivé, dans le délai de vingt jours, dès

réception de la présente.

[Salutations]»

5. La Coopérative a recouru le 4 juin 2002 contre cet

acte auprès du Tribunal administratif, en demandant qu’il soit annulé (cause GE

02/0048). Par arrêt du 1er novembre 2002, le Tribunal administratif

a décliné sa compétence. Il a considéré, en substance, que la Commune avait

choisi de régler de manière conventionnelle les modalités de la cession de

l’exploitation du central d’appel ; le « retrait » de

l’exploitation n’était donc pas une décision sujette à recours (ou une décision

d’une autorité usant de ses prérogatives de puissance publique) mais un acte

juridique, fondée sur la convention, manifestant la volonté de la Commune de

mettre un terme à dite convention (qualifiée de contrat de droit

administratif). Le Tribunal administratif a en conséquence exclu sa compétence

en application de l’art. 1er al. 3 let. d de la loi du 18 décembre

1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), dans sa teneur

en vigueur à la date de son arrêt.

6. La Coopérative a formé contre cet arrêt un recours

de droit public que le Tribunal fédéral a rejeté pour défaut d’arbitraire, dans

la mesure où il était recevable (arrêt 2P.288/2002 du 24 février 2003).

7. Entre le 28 novembre et le 6 décembre 2002, la

Coopérative a adressé des demandes de mesures provisionnelles au Tribunal des

baux et à la Cour civile du Tribunal cantonal. Les mesures requises tendaient à

lui permettre de poursuivre l’exploitation du central d’appel au-delà du 31

décembre 2002, la Commune et la société Intertaxis étant de leur côté empêchées

d’accomplir certains actes en relation avec cette exploitation.

8. Par ordonnances des 17 décembre et 23 décembre

2002, la Présidente du Tribunal des baux et le Juge instructeur de la Cour

civile du Tribunal cantonal ont respectivement pris les mesures provisionnelles

requises, après avoir admis la compétence des juridictions civiles concernées.

La Commune a recouru contre ces deux ordonnances auprès de la Chambres des

recours du Tribunal cantonal, en contestant cette compétence. Elle concluait

donc principalement à l’admission du déclinatoire.

9. La Chambre des recours a statué sur ces deux

recours dans sa séance du 11 février 2004 (arrêt n° 62 ad ordonnance de la

Présidente du Tribunal des baux ; arrêt n° 63 ad ordonnance du Juge

instructeur de la Cour civile). Elle a admis le recours dans les deux cas et

réformé l’ordonnance de mesures provisionnelles dans le sens de l’admission du

déclinatoire et de l’éconduction d’instance de la Coopérative. En substance, la

Chambre a considéré que la Commune avait rendu, le 16 mai 2002, une décision

d’attribution d’une concession de service public à une société concurrente de

la Coopérative ; elle avait ainsi exercé un pouvoir administratif de

décision donné par une réglementation spéciale (le RIT). Seule le voie du

recours au Tribunal administratif était partant ouverte.

10. Le 27 février 2004, la Coopérative a requis du

Conseil d’Etat la mise en œuvre d’un Tribunal neutre pour résoudre le conflit

de compétence, conformément à la loi du 26 janvier 1832 sur les conflits de

compétence entre les pouvoirs exécutif et judiciaire (ci-après : LCC). Après

un échange de vues entre le Tribunal administratif et le Chef du Département

des institutions et des relations extérieures, l’application par analogie de la

loi a été confirmée dans le sens où le Conseil d’Etat n’intervenait plus dans

la procédure. Le Tribunal neutre a ainsi été constitué conjointement par le

Tribunal administratif et le Tribunal cantonal. Il a tenu séance le 30 juin

2004 pour nommer son président et son secrétaire (art. 18 LCC) et pour un

premier examen du dossier (art. 19 LCC). Il s’est ajourné afin que ses membres

puissent prendre connaissance, par voie de circulation, du dossier complet. Il

a fixé au Tribunal cantonal et au Tribunal administratif un délai pour le dépôt

d’observations écrites. Le Tribunal administratif a communiqué ses

déterminations le 13 août 2004. Le Tribunal cantonal s’est simplement référé

aux arrêts de la Chambre des recours. La seconde séance du Tribunal neutre

(art. 20 LCC), le 6 septembre 2004, a été consacrée à la délibération.

Considérants

II.

11.

Le Tribunal administratif et le Tribunal cantonal

(par sa Chambre des recours) ayant chacun décliné leur compétence, la

Coopérative est privée de la possibilité d’obtenir un contrôle judiciaire d’un

acte de la Commune modifiant des droits et obligations dont elle pouvait auparavant

se prévaloir pour l’exercice de son activité commerciale. La Coopérative a le

droit de soumettre la contestation à un juge ordinaire, civil ou administratif

(art. 6 § 1 CEDH). Nous nous trouvons donc dans un cas de conflit de compétence

négatif, qui ne peut être résolu que par la désignation d’une juridiction

cantonale chargée de statuer dans la présente contestation. Dans ses arrêts du

11.

février 2004, la Chambre des recours reconnaît l’existence d’un tel conflit

de compétence, qui doit selon elle être tranché par le Tribunal neutre prévu

par la loi du 26 janvier 1832 (LCC). L’art. 6 al. 3 LJPA renvoie à cette loi,

applicable par analogie, en cas de conflit de compétence. Il est vrai que cette

ancienne loi réglait à l’origine les conflits de compétence entre le Tribunal

d’appel (ou les tribunaux judiciaires) et le Conseil d’Etat (ou l’ordre

administratif - cf. art. 2 LCC). Depuis la création du Tribunal administratif,

cette loi s’applique également aux conflits de compétence entre ce tribunal et

le Tribunal cantonal, ce qui résulte clairement du renvoi de l’art. 6 al. 3

LJPA.

12.

Il s’agit de déterminer si la lettre de la Commune,

du 16 mai 2002, contient une décision administrative dont la Coopérative serait

la destinataire. Selon la définition de l’art. 29 al. 2 LJPA – qui correspond à

la définition de l’art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative

(PA) –, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas

d’espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou

des obligations (let. a) ; de constater l’existence, l’inexistence ou

l’étendue de droits ou d’obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits ou obligations (let. c). En vertu de l’art. 29 al. 1 LJPA, la décision

peut faire l’objet d’un recours. Si la décision a été prise par une autorité

administrative communale – telle la municipalité ou, le cas échéant, une

direction communale –, le Tribunal administratif connaît en principe du recours

(art. 4 al. 1 LJPA).

13.

La lettre municipale du 16 mai 2002 cite les art.

23bis et 69 RIT, normes du droit public ou administratif. Il n’est pas

nécessaire d’examiner plus avant la portée ni le fondement de ces normes ;

il suffit de relever que l’exploitation des taxis, en raison de l’usage accru

du domaine public et des analogies entre ce service et un service public, fait

généralement l’objet de réglementations de droit public cantonal ou communal.

14.

L’art. 23bis RIT donne à l’autorité administrative

un pouvoir de décision. Il ressort clairement de la lettre du 16 mai 2002 que

la Commune a octroyé une autorisation fondée sur l’art. 23bis RIT à la société

Intertaxis. Une telle autorisation est une décision fondée sur le droit public,

en vertu d’une règle qui octroie expressément à l’administration un pouvoir de

décision. Comme la Coopérative exploite depuis plusieurs années un central

d’appel, elle était nécessairement titulaire d’une autorisation selon l’art.

23bis RIT, autorisation conçue pour l’exploitation du central visé à l’art. 69

RIT. Compte tenu de l’octroi d’une telle autorisation à un tiers (Intertaxis),

la lettre du 16 mai 2002 doit être interprétée comme un retrait ou une

révocation de l’autorisation de la Coopérative, ce dès le 1er

janvier 2003. Il s’agit ainsi d’un acte administratif qui modifie ou annule des

droits ou des obligations de la Coopérative, c’est-à-dire une décision au sens

de l’art. 29 LJPA.

15.

En présence d’une décision au sens de la disposition

précitée, le litige relève de la compétence de la juridiction administrative,

en l’occurrence le Tribunal administratif. Nous ne sommes pas ici dans le cadre

de l’exception visée par l’art. 1 al. 3 LJPA, que ce soit dans sa teneur

actuelle ou antérieure à la novelle du 26 novembre 2002.

16.

Il s’ensuit que si la Coopérative voulait contester

cette mesure la privant de l’exploitation du central d’appel, elle devait agir

devant le Tribunal administratif – ce qu’elle a du reste fait.

17.

La Chambre des recours était donc fondée à admettre

le déclinatoire dans ses arrêts du 11 février 2004. L’arrêt du Tribunal

administratif du 1er novembre 2002 ne peut en revanche être maintenu

mais doit être annulé et la cause doit lui être renvoyée pour qu’il reprenne la

procédure en l’état avant son arrêt. La présente décision du Tribunal neutre

n’est pas en contradiction avec l’arrêt du Tribunal fédéral du 24 février 2003

puisque, faute d’un grief recevable sur ce point, l’examen n’avait pas porté,

dans cette procédure de recours de droit public, sur la nature de l’acte

communal du 16 mai 2002.

Dispositif

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL NEUTRE,

vu les art. 19ss de la loi

cantonale du 26 janvier 1832 sur les conflits de compétence entre les pouvoirs

exécutif et judiciaire,

prononce à

l’unanimité et à huis clos :

1.

Le Tribunal administratif est compétent pour statuer sur

le recours formé par la Coopérative des exploitants de taxis de la région

lausannoise contre la décision du 16 mai 2002 de la Commune de Lausanne, par sa

Direction de la sécurité publique, portant sur la cession du central d’appel

des taxis de place.

2.

L’arrêt rendu par le Tribunal administratif le 1er

novembre 2002, par lequel cette juridiction décline sa compétence dans la cause

GE 02/0048, est annulé.

3.

L’affaire doit être reprise en l’état où elle se trouvait

avant l’arrêt annulé.

4.

Le présent arrêt est communiqué au Tribunal cantonal et au

Tribunal administratif qui en informeront les parties.

Lausanne, le 6

septembre 2004

Suzette Sandoz, Présidente Imogen

Billotte, Secrétaire et membre

Christian Bettex,

membre Catherine Jaccottet Tissot, membre

André Jomini, membre Jean-Claude

Perroud, membre

Baptiste Rusconi, membre

La présente décision, dont la

rédaction a été approuvée à huis-clos, est notifiée ce 27 septembre 2004.

La secrétaire du Tribunal neutre :