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Décision

GE.2002.0118

TA - GE.2002.0118 - 2003-08-21 - PLAKANDA AWI AG c/ Municipalité de Payerne

21 août 2003Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Plakanda Awi AG est une

entreprise spécialisée dans l'affichage publicitaire. Par courrier du 1er

octobre 2002, elle a sollicité auprès de la Municipalité de Payerne

l'autorisation d'aménager deux panneaux d'affichage publicitaire de format R12

(130 X 271,5 cm) sur la parcelle 777 du cadastre communal. Ce bien-fonds est

régi par le plan de quartier "Général Guisan", légalisé le 14 octobre

1999. Il est la propriété de COOP Immobilien AG (ci-après COOP), qui y a fait

construire un centre commercial. Les panneaux d'affichage projetés seraient

érigés dans la zone 2B du plan de quartier, constituée d'aménagements

extérieurs et située au nord-est du centre commercial. Le périmètre 2B est

délimité au sud par les voies CFF, au nord par la RC 518 et à l'est par le

bâtiment du centre commercial proprement-dit. Il comprend un giratoire

permettant l'accès au parking depuis la RC 518, ainsi que des aménagements

extérieurs (pelouse, arborisation diverse). L'un des panneaux serait érigé le

long du mur du bâtiment, l'autre au centre du périmètre, en bordure de la voie

d'accès. La COOP a autorisé leur présence sur sa parcelle.

B. La Commune de Payerne a

fait effectuer une étude sur l'aménagement des espaces publics de son

territoire, dans le soucis notamment d'améliorer la gestion des procédés de

réclame en ville et aux abords de celle-ci. Cette étude a abouti le 8 octobre

1999 à un concept directeur, sur la base duquel la commune a entrepris la

refonte de son règlement sur les procédés de réclame, toujours en voie d'adoption.

Lors de la construction de son centre commercial, la municipalité a exigé que

COOP lui soumette pour approbation "un concept global (plan d'ensemble)

des procédés de réclame (totem, enseignes, affichages)", destinés à

être aménagés sur la parcelle 777. Un tel plan a été élaboré par COOP et, après

quelques modifications, il a été entériné par décision municipale du 30 janvier

2002. Il comporte des détails précis sur le genre, le format et le texte des

procédés, lesquels sont visualisés sur des plans annexés à la décision.

C. Par décision du 25

novembre 2002, la municipalité a refusé d'accorder l'autorisation sollicitée au

motif que les panneaux porteraient atteinte à l'esthétique d'un axe routier

menant au centre-ville. Dans sa décision, la municipalité précisait qu'elle avait

demandé des concessions architecturales à la COOP afin de préserver l'aspect de

l'entrée de la ville, direction Corcelles, notamment par la mise en place d'un

écran végétal sur la façade du bâtiment sur laquelle devrait être implanté un

des panneaux litigieux.

D. Plakanda Awi AG recourt

au Tribunal administratif en concluant à la réforme de la décision municipale,

en ce sens que l'autorisation est accordée. La municipalité conclut au rejet du

recours. Lors d'une audience tenue le 19 juin 2003, le tribunal a entendu les

parties et procédé à une visite des lieux. La recourante a produit treize

photographies illustrant des exemples d'affichage dans la ville de Payerne.

Ernest Bucher, ingénieur au service de la commune entré en fonction en 1997, a

déclaré qu'aucune demande d'affichage n'avait été sollicitée depuis cette date,

excepté une autorisation accordée à un concurrent de la recourante pour des

panneaux destinés à recevoir des affiches culturelles.

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 17

de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les

affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports

spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par

l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs

emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est

chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout

le territoire communal (art. 23). Pour déterminer les emplacements admissibles,

l'autorité doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui

sont, aux termes des art. 1 et 4 LPR, d'assurer la protection des sites, le

repos public, ainsi que la sécurité routière, des piétons et des véhicules.

L'art. 18 LPR prévoit que les communes peuvent édicter, en matière de procédés

de réclame, un règlement communal d'application destiné à poursuivre ces

objectifs.

La Commune de Payerne

a fait usage de cette compétence en édictant son règlement sur les procédés de

réclame légalisé le 11 mai 1973 (ci-après RC).

2.

L'application de ces

règles relevant avant tout des circonstances locales, l'autorité chargée d'en

assurer le respect se trouve dotée d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115

Ia 367; RDAF 1987, p. 155). A défaut de base légale l'autorisant à examiner

l'opportunité de ce genre de décision, le Tribunal administratif ne dispose dès

lors que d'un pouvoir d'examen limité à la conformité au droit, au déni de

justice ou à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents,

respectivement à la sanction d'un abus ou d'un excès de ce pouvoir

d'appréciation (art. 36 LJPA). L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne

signifie pas en effet que l'autorité soit libre d'agir comme bon lui semble.

Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des

principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels ceux de la

légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou de la

prohibition de l'arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème

édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est

notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la

réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF

107.

Ia 204; 104 Ia 212 et les références).

3.

La recourante soutient

que les emplacements choisis pour l'implantation des panneaux litigieux ne

méritent pas de protection particulière sur le plan esthétique. Elle soutient

en outre que la municipalité a autorisé divers emplacements d'affichage, dont

plusieurs groupes de panneaux R12, le long des voies d'accès à la ville et à

l'intérieur de la ville. Elle invoque par conséquent une inégalité de

traitement.

a) Le Tribunal

administratif a déjà eu l'occasion de trancher la question de savoir si une

autorité municipale pouvait refuser d'autoriser la pose de nouveaux panneaux

d'affichage afin d'éviter leur prolifération sur le territoire communal (arrêts

GE 98/049 du 2 mai 2002; GE 97/185 du 16 avril 1998; GE 98/025 du 19 mai 1998

et GE 98/126 du 5 juillet 1999). Il a relevé à cet égard que la règle de l'art.

17.

al. 2 LPR, selon laquelle les communes doivent autoriser un ou plusieurs

emplacements si la demande leur en est faite, n'impose qu'une obligation

limitée (créer un ou quelques emplacements), et qu'une fois cette obligation

remplie, elle peut refuser "discrétionnairement" tout autre

emplacement (arrêt GE 92/011 du 7 juin 1993 et les références citées, notamment

le rappel des travaux préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss,

spécialement 477 et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que

cette disposition ne conférait pas à l'administré un droit à l'obtention d'une

autorisation, en tout cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne

prévoit un tel droit, et a conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de

refuser une autorisation lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà

suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles

autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou

d'un secteur. Ainsi, une municipalité peut, dans une vision à plus longue

échéance, souhaiter préserver une localité d'une prolifération excessive de

panneaux publicitaires (ibidem). Comme rappelé ci-avant, ce pouvoir

d'appréciation doit cependant s'exercer dans les limites des principes

constitutionnels régissant le droit administratif.

b) Dans un arrêt

récent, le Tribunal fédéral a précisé qu'une commune, autonome dans le domaine

de l'appréciation esthétique des constructions, installations, réclames et

enseignes, peut, sans sortir du cadre de sa liberté de décision, s'opposer à

l'implantation d'une réclame supplémentaire dans le but d'"éviter qu'un

quartier déjà pas très beau ne devienne franchement laid", pour autant

toutefois qu'une politique stricte et cohérente soit, à l'avenir, appliquée

dans le quartier en question, sans quoi l'annonceur débouté aurait le droit de

renouveler sa demande en invoquant le droit à l'égalité de traitement (ATF non

publié du 7 décembre 1999 dans la cause 1P.402/1999c, commune de La

Chaux-de-Fonds contre P. AG, cité in Territoire & Environnement,

publication de l'ASPAN, mai 2001, p. 21). Pour examiner le grief relatif à

l'égalité de traitement, il convient par conséquent d'examiner si la décision

litigieuse s'inscrit dans une politique cohérente de la gestion des procédés de

réclame dans le secteur litigieux et, plus généralement, dans la commune de

Payerne.

b) aa) L'instruction a

révélé que la municipalité a entrepris depuis quelques années une réflexion sur

la gestion des procédés de réclame sur le territoire communal, notamment dans

le soucis de préserver son centre historique et de rendre la cité plus attrayante,

pour le tourisme notamment. Il en est résulté la conception directrice des

espaces publics d'octobre 1999. Le souci de la municipalité de gérer les

procédés de réclame dans le secteur litigieux s'est notamment concrétisé dans

le règlement du plan de quartier "Général Guisan" qui a été adopté en

relation avec la construction du centre COOP. L'art. 2.1 du règlement prévoit

ainsi que "les façades seront traitées avec un soin particulier en

rapport avec l'avant plan qu'elles forment vis-à-vis de la Vieille Ville"

(al. 1er) et que "le choix de matériaux et des couleurs sera soumis

préalablement pour accord à la municipalité, de même que les moyens d'éclairage

et les procédés de réclame choisis (enseignes, signalisation, etc. )"(al.

2). Enfin, la municipalité a exigé de la COOP qu'elle lui fournisse,

préalablement à la mise à l'enquête publique de son centre commercial, un plan

d'ensemble des procédés de réclame (totem, enseignes, affichage) liés à ce

centre. On précisera que le plan d'ensemble tend non seulement à la sauvegarde

esthétique de la zone en tant que telle, mais aussi à celle de la vue sur la

cité et son abbatiale, plus généralement, à celle de l'accès accueillant le

visiteur au centre de l'agglomération.

b) bb)L'aménagement

des principaux axes menant au centre-ville semble être l'objet d'une attention

particulière de la part de l'autorité communale. La RC 518, depuis laquelle les

panneaux litigieux seraient clairement visibles, compte parmi ces axes. Lors de

la vision des lieux, le tribunal a constaté, qu'au passage du pont enjambant

les voies CFF, l'usager en provenance de Corcelles jouit d'un point de vue sur

la vieille ville et l'abbatiale de Payerne. Au premier plan de son champ de

vision se tient le centre commercial, en particulier le côté où la recourante

souhaiterait ériger ses panneaux publicitaires. On ne saurait dès lors suivre

la recourante lorsque celle-ci affirme que les panneaux litigieux n'auraient

aucun impact visuel lorsqu'on entre dans Payerne depuis cet axe. Le fait que le

périmètre du plan de quartier constitue une zone à caractère essentiellement

commercial bordée par une voie ferrée n'exclut pas, au surplus, toute mesure de

protection. Lors de l'audience, la municipalité a ainsi expliqué qu'elle avait

exigé la réduction de drapeaux à l'enseigne COOP à cet endroit dans le but de

ne pas masquer la vue sur la vieille ville en arrière-plan. Elle a indiqué

également que la façade nord-est du bâtiment, actuellement en béton brut,

serait prochainement recouverte d'éternit afin d'éviter qu'elle ne jure avec

son arrière-plan. L'on peut ainsi considérer que l'esthétique de ce lieu, qui

offre la première vision sur la ville, a fait l'objet d'une réflexion

approfondie.

b)cc) Il résulte de ce

qui précède que les décisions querellées ont été prises conformément à une

politique communale en matière de procédés de réclame qui apparaît avoir été

mise en place depuis plusieurs années par la municipalité. Cette politique s'avère

cohérente dès lors qu'elle vise à maîtriser la prolifération des procédés de

réclame ainsi que leur effet indésirables en matière d'esthétique, ceci

notamment en exigeant dans certains cas des mesures de planification. On

constate également que, contrairement à d'autres affaires jugées par le

tribunal, la recourante n'a pas démontré que des autorisations auraient été

délivrées en violation des principes mis en place depuis quelques années dans

le cadre de cette politique. Certes, la recourante a produit des pièces qui

montrent que des emplacements pour l'affichage ont été autorisés dans le passé

dans des secteurs qui pourraient également être sensibles sur le plan paysager.

Ainsi que cela résulte des explications fournies par le responsable communal

lors de l'audience, ces autorisations sont toutefois toutes antérieures à 1997,

correspondant à l'année où il a pris ses fonctions. Interpellée au sujet de

photographies produites par la recourante, la municipalité a admis que cinq

panneaux d'affichage ont été autorisés postérieurement à 1997 sur le parking

situé à l'ouest du centre commercial. La municipalité a expliqué qu'elle avait

délivré ces autorisations parce qu'il s'agissait d'affichage à caractère

culturel, qu'elle entend distinguer de l'affichage publicitaire proprement dit.

On notera que cette décision s'écarte des recommandations contenues dans le concept

directeur du 8 octobre 1999, qui préconise de réserver les emplacements tels

que les parkings à l'affichage publicitaire. Elle ne permet pas cependant à

elle seule de conclure à l'existence de contradictions et d'inégalités dans la

mise en oeuvre de la politique municipale. Elle est en effet fondée sur une

distinction qui n'est pas arbitraire et qui est opérée par le concept directeur

lui-même. On relèvera en outre que le parking sur lequel les emplacements

d'affichage ont été autorisés n'est pas compris dans le périmètre du plan de

quartier "Général-Guisan" et qu'il n'était par conséquent pas

concerné par le plan d'ensemble exigé de COOP. Quoi qu'il en soit, force est

d'admettre que, de par son emplacement au centre d'un parking, cet affichage

n'a pas le même impact esthétique que les panneaux litigieux sur le site. On ne

peut ainsi déduire du comportement de la municipalité une violation du principe

de l'égalité de traitement.

4.

Il résulte de ce qui

précède que la municipalité était en droit, dans le cadre du large pouvoir

d'appréciation qui lui est conféré en la matière, de refuser les autorisations

demandées par la recourante en invoquant des motifs d'esthétique et de protection

des sites, ceci sans violer le principe d'égalité de traitement. Il n'est dès

lors pas nécessaire d'examiner si, comme la municipalité l'a soutenu dans sa

réponse, cette décision peut se fonder au surplus directement sur la violation

de certaines dispositions du règlement communal et du plan de quartier

"Général-Guisan".

5.

Il résulte des

considérants que le recours doit être rejet. Vu le sort du recours, il convient

de mettre les frais de la cause à la charge de la recourante. La Municipalité

de Payerne, qui a consulté un avocat, a droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision de

la Municipalité de Payerne du 25 novembre 2002 est confirmée.

III. Un émolument

de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Plakanda Awi AG

versera la somme 1'500 (mille cinq cents) francs à la Municipalité de Payerne à

titre de dépens.

Lausanne, le 21 août 2003

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.