GE.2003.0041

TA - GE.2003.0041 - 2005-12-28 - X._______/Département de la santé et de l'action sociale

28 décembre 2005Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.X._______ est titulaire d’une autorisation d’exploiter

l’entreprise de Pompes funèbres C._______ SA depuis le 3 mars 1983.

Il a été condamné par le Tribunal de police du

district de 4._______ le 7 novembre 1988 pour vols, dommages à la propriété,

falsifications de marchandises, mise en circulation de marchandises falsifiées,

détournement d’objets mis sous main de justice, diffamation, injures, mauvais

traitements envers les animaux et conduite d’un véhicule automobile sans

assurance de responsabilité civile. Cette condamnation a été confirmée par la

Cour de cassation du Tribunal cantonal le 3 avril 1989.

A.X._______ a également été condamné par le Tribunal

de police du district de 3._______ le 28 mars 1994 pour opposition aux actes de

l’autorité.

La Municipalité de 2._______ a refusé le 16 avril

1996 de délivrer un acte de bonne vie et mœurs le concernant.

Depuis 1983, A.X._______ a fait l’objet de multiples

plaintes de la part d'entreprises de pompes funèbres du canton.

Son épouse, B.X._______, a porté plainte pénale

contre lui le 13 décembre 2001 pour violences répétées et menaces de mort. A la

suite d’une nouvelle plainte de son épouse, A.X._______ a été placé en

détention préventive du 2 novembre 2002 au 18 février 2003 à la prison de la

Croisée à Orbe. Une expertise psychiatrique a été ordonnée.

Le Service de la santé publique a été averti de

l’incarcération du prénommé. Il s’est entretenu à plusieurs reprises avec le

juge d’instruction chargé de l'enquête pénale qui l’a informé de la mise en

œuvre d'une expertise psychiatrique et, le 18 février 2003, de la libération de

A.X._______.

Le 24 février 2003, le Chef du Département de la

santé et de l’action sociale a rendu la décision suivante :

« J’ai appris l’ouverture d’une enquête pénale vous

concernant pour menaces de mort et violences conjugales ainsi que votre

incarcération dans le cadre de cette procédure.

En application des art. 73 a et 73 b LSP, j’ouvre à votre

sujet l’enquête administrative prévue à l’art. 7 du règlement de procédure

ci-joint.

La composition de la délégation du Conseil de santé chargée

de l’enquête vous sera communiquée ultérieurement.

En application de l’art. 15 du règlement ci-joint (procédure

d’urgence), je retire provisoirement votre autorisation d’exploiter une

entreprise de pompes funèbres."

Cette décision a été notifiée le 1er

avril 2003 à A.X._______.

Par acte du 16 avril 2003, A.X._______, assisté d'un

mandataire professionnel, a recouru contre cette décision, concluant, avec

suite de frais et dépens, à son annulation, en ce sens, principalement qu’il ne

fait pas l’objet d’une enquête administrative tendant au retrait de son

autorisation d’exploiter, et subsidiairement, que l’autorisation d’exploiter

lui est restituée jusqu’à droit connu sur les conclusions de l’enquête

administrative en cours.

L’effet suspensif a été provisoirement accordé au

recours lors de son enregistrement.

Dans sa réponse du 11 juin 2003, l’autorité intimée

conclut au rejet du recours. Elle fait valoir notamment que le rapport final de

l’expertise psychiatrique n’est pas encore établi mais que les premiers

entretiens font apparaître une structure psychotique avec penchant

mégalomaniaque. Le recourant étant compulsif et violent dans son expression, il

doit faire l’objet d’un encadrement social très strict.

Le 1er octobre 2003, le conseil du

recourant a requis la suspension de la cause jusqu’à droit connu sur l'issue de

la procédure pénale.

Le 17 octobre 2003, l’autorité intimée s’y est

opposée, requérant au surplus que si elle était accordée, dite suspension

devait être assortie de la levée de l'effet suspensif. Elle a versé au dossier

l’expertise psychiatrique du 26 septembre 2003 qui pose le diagnostic de dépression

sévère avec délire de persécution qui, surajoutée à des traits de la

personnalité paranoïaques, a conduit à un comportement du recourrant inadéquat,

asocial et dangereux pour autrui.

Le 6 août 2004, l’autorité intimée a adressée au

Tribunal administratif l’ordonnance rendue par le Juge d’instruction de

l’arrondissement du Nord Vaudois le 20 juillet 2004 prononçant un non-lieu en

faveur de A.X._______. Il ressort de cette ordonnance que l’instruction a

permis d’établir que celui-ci avait frappé, injurié et menacé à de multiples

reprises son épouse entre le 7 novembre 2001 et le 1er novembre

2002. B.X._______ a retiré ses plaintes, de sorte qu'un non-lieu a été prononcé

à son égard, une partie des frais de la cause étant laissée à sa charge.

Le 10 septembre 2004, le conseil du recourant a

informé le tribunal de la fin de son mandat.

Interpellée le 28 octobre 2005 par la présidente de

la présente section qui a repris l’instruction de la cause à la suite d’une

répartition des dossiers au sein du Tribunal administratif, l’autorité intimée

a maintenu sa décision et informé le tribunal qu’au vu de la procédure pendante

devant celui-ci, l’enquête disciplinaire n’avait pas encore débuté.

Le recourant n’a pas donné suite à l’avis du 28

novembre 2005 lui impartissant un délai pour se déterminer.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérants

1.

Aux termes de l’art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989

sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal

administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre

les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu’aucune autre

autorité n’est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi

compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du

Département de la santé et de l’action sociale.

2.

Selon l’art. 36 LJPA, le pouvoir d’examen du Tribunal

administratif s’étend à la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du

pouvoir d’appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de

faits pertinents (let. b), ainsi qu’à l’opportunité si la loi spéciale le

prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n’est toutefois pas réalisée en

l’espèce.

Commet un excès de son pouvoir d’appréciation

l’autorité qui sort du cadre de sa liberté d’appréciation en usant d’une

faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution

différente de celle qui s’offre à elle ; on peut également ajouter

l’hypothèse d’un excès de pouvoir négatif visant le cas de l’autorité qui, au

lieu d’utiliser sa liberté d’appréciation, se considère comme liée (voir

notamment A. Grisel, traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333).

L’abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l’expression est tout

d’abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l’acte accomplit

par l’autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs

étrangers à ceux dont elle doit s’inspirer) ; mais elle peut également

être comprise plus largement, soit dans le sens d’un comportement arbitraire ou

recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes

constitutionnels (voir notamment arrêt TA AC.2001.0086 du 15 octobre 2001,

AC.1999.0172 du 16 novembre 2000).

3.

L’exploitation d’une entreprise de pompes funèbres est

soumise à autorisation du département conformément à l’art. 73 a de la loi du

29.

mai 1985 sur la santé publique (LSP), dans sa teneur de février 2003.

L’alinéa 2 let. b de cette disposition prévoit que le responsable de

l’entreprise doit ne pas avoir été condamné en raison d’infractions

intentionnelles contraires à la probité ou à l’honneur dans les 5 ans précédant

la demande d’autorisation.

Les articles 58 et suivants du Règlement du 5

décembre 1986 sur les inhumations, les incinérations et les interventions

médicales pratiquées sur des cadavres traitent également des entreprises de

pompes funèbres. En particulier, l'article 59 al. 3 ch. 1er de ce

règlement dispose que l'autorisation d'exploiter peut être refusée si le

requérant a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit.

En outre, l’art. 79 LSP précise que l’autorisation

peut être retirée en tout temps pour l’un des motifs mentionnés aux art. 78 et

81.

LSP soit notamment lorsque le requérant à une autorisation se trouve dans un

état physique ou psychique qui ne lui permet pas d’exercer sa profession (78

let. d LSP)

Le Conseil d’Etat soumet les entreprises de pompes

funèbres à des règles et usages professionnels (art. 73 b al. 1 LSP).

L’inobservation de ceux-ci peut faire l’objet de sanctions disciplinaires

prononcées par le département et comprenant la réprimande, l’amende de 100 à

20'000 francs ou le retrait temporaire ou définitif de l’autorisation

d’exploiter. Les art. 191 et 192 sont applicables par analogie (art. 73 b al. 3

LSP).

Le Règlement du 26 août 1987 du Conseil d’Etat sur

la procédure en matière de retrait d’autorisation de pratiquer et de mesures

disciplinaires prévues par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique est

applicable au présent litige. Il a été abrogé le 1er avril 2004 et

remplacé par le règlement sur le médiateur, sur l’organisation des commissions

d’examens des plaintes de patients, sur le fonctionnement du conseil de santé

et sur la procédure en matière de sanction et de retrait d’autorisation du 17

mars 2004.

Selon l’art. 15 du règlement de 1987, en cas

d’urgence et lorsque l’existence d’un motif de retrait d’autorisation à titre

disciplinaire ou selon l’art. 79 LSP paraît vraisemblable, le chef du

département peut, préalablement à toutes mesures d’instruction ou à toutes

auditions de l’intéressé, retirer provisoirement l’autorisation de pratiquer.

Sa décision doit être motivée. Elle est communiquée par écrit à l’intéressé

(al. 1). Une procédure régulière est dans ce cas immédiatement introduite et doit

être poursuivie sans discontinuité jusqu’à une décision au fond (al. 2).

4.

Le recourant conclut à ce qu’aucune enquête disciplinaire

ne soit ouverte à son encontre.

Conformément à l’art. 29 al. 3 LJPA, une décision

incidente ne peut faire l’objet d’un recours immédiat que si elle porte sur la

compétence ou la récusation de l’autorité saisie ou qu’elle soit de nature à

causer un préjudice irréparable. Cette disposition a concrétisé la

jurisprudence du Tribunal administratif (cf. notamment CR.1996.0324 du 12 mai

1997, RDAF 1998 I 88 ; PS.1999.0052 du 28 septembre 1999). Dès lors que

l’ouverture d’une enquête administrative ne cause aucun préjudice irréparable

au recourant, le recours sur ce point est irrecevable.

5.

L'autorité intimée soutient qu'en février 2003 sa décision

était pleinement justifiée.

L'application de l'article 15 du Règlement sur la

procédure en matière de retrait d'autorisation de pratiquer et de mesures

disciplinaires prévues par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique suppose

la réalisation de deux conditions, soit un degré d'urgence et l'existence d'un

motif vraisemblable de retrait de l'autorisation de pratiquer ou d'exploiter.

La jurisprudence a ajouté à ces deux conditions une troisième, qui est le

respect du principe de la proportionnalité (arrêt du TA GE.1991.0044 du 4 juin

1992).

En l'espèce, même si la motivation de la décision

entreprise apparaît particulièrement sommaire, il est indéniable que les trois

conditions posées par la jurisprudence étaient en février 2003 réunies.

L'ouverture d'une enquête pénale pour violences

conjugales et menaces de mort, suivie d'une détention préventive de près de

trois mois et demi pendant laquelle une expertise psychiatrique a été ordonnée,

les antécédents pénaux du recourant et les plaintes multiples de ses

concurrents pendant de nombreuses années rendaient vraisemblable que le

recourant ne pouvait pas à sa sortie de prison reprendre son activité. Certes,

en février 2003, l'autorité intimée ne connaissait pas encore les conclusions

de l'expertise psychiatrique; toutefois les éléments en sa possession étaient

alors suffisants pour rendre vraisemblable l'existence d'un motif de retrait.

La condition de l'urgence est remplie lorsque

l'intérêt public à la protection des personnes contre d'éventuels agissements

d'un prestataire de services apparaît supérieur à l'intérêt privé de ce dernier

à continuer son activité jusqu'à ce qu'une enquête administrative soit achevée

(cf. GE.2005.0110 du 31 octobre 2005).

Le responsable de pompes funèbres doit observer une

conduite conforme à la décence et au respect dû aux morts et faire preuve de la

discrétion et des égards exigés par les circonstances dans leurs contacts avec

les familles (art. 1er et 2 du Règlement du 12 mars 1986 sur les

règles et usages professionnels pour les entreprises de pompes funèbres du

Canton de Vaud). De par son activité il est confronté à des situations

dramatiques et à des personnes fragilisées. Au vu des motifs qui ont conduit à

la détention préventive du recourant et à la durée de celle-ci ainsi qu' à la

mise en œuvre d'une expertise psychiatrique, il était vraisemblable qu'il

risquait de causer un préjudice aux particuliers endeuillés et à la paix des

morts du fait de la reprise de son activité lors de sa libération. La condition

de l'urgence était donc également réalisée.

Le principe de la proportionnalité impose à

l'autorité de ne se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public

visés et elle doit ménager le plus possible la liberté du citoyen en

intervenant que dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le

résultat prévu et la mesure envisagée (cf. notamment RDAF 1984 p. 39). La

protection du public ne pouvait en l'espèce être assurée que par une

interdiction provisoire d'exploiter, de sorte que le principe de proportionnalité

est respecté.

6.

Toutefois, le fait que la décision du Chef du département

était pleinement justifiée en février 2003 n'entraîne pas de facto qu'elle le

soit aujourd'hui encore.

En effet, la décision provisionnelle du 24 février

est une décision urgente, prise afin d’empêcher le recourant d’exercer son

activité lors de sa mise en liberté le 18 février 2003. S’agissant d’une

décision provisoire, dont le fondement réside dans l’ouverture d’une enquête

pénale et l'incarcération du recourant, force est de constater que près de 3

ans après avoir été rendue, elle a, au vu des circonstances particulières de la

présente cause, perdu son objet. On ne saurait en effet prononcer aujourd’hui

un retrait provisoire d’une autorisation d’exercer sur des faits certes graves,

mais pour l'essentiel liés à l'état psychique du recourant et survenus il y a 3

ans, sans tenir compte des événements survenus depuis lors. En particulier, on

ignore si les conclusions de l’expertise psychiatrique sont encore d'actualité

et si un traitement a été suivi. On ignore ainsi si les craintes liées à l'état

psychique du recourant lors de sa détention sont encore réalisées. De plus, le

recourant a continué d’exercer son activité depuis février 2003 et l'on ignore

également s'il a fait l'objet de plaintes liées à celle-ci. Dans ces

circonstances, et du fait de l’écoulement du temps, les conditions permettant

de prononcer un retrait provisoire ne sont plus réunies.

Le cas échéant, l'autorité intimée pourra continuer

l'enquête disciplinaire qu'elle a ouverte à l'encontre du recourant, et

prononcer, si les circonstances actuelles le justifient un retrait urgent de

son autorisation d'exploiter, fondé soit sur l’art. 79 LSP, soit sur les art.

191.

et 192 LSP.

7.

Compte tenu de ce qui précède, les frais de procédure

doivent être mis à la charge du recourant débouté auquel il ne sera pas alloué

de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours, dans la mesure où il est recevable, est

rejeté.

II.

La décision entreprise est, en ce qu'elle concerne le

retrait provisoire de l’autorisation d'exploiter une entreprise de pompes

funèbres, sans objet. Elle est maintenue pour le surplus.

III.

Les frais de la cause, par 1'500 fr. (mille cinq cents

francs), sont mis à la charge du recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 décembre 2005

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint