GE.2003.0045

TA - GE.2003.0045 - 2003-12-10 - c/ Municipalité d'Echallens et Etat-major du SDIS d'Echallens

10 décembre 2003Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. X.________ fait

partie du Service de défense contre l'incendie et de secours de la commune

d'Echallens (ci-après : SDIS) depuis dix ans. En 1996, il a été nommé caporal.

En octobre de la même année, le centre de renfort (ci-après : CR) a été créé:

il s'agit d'une subdivision du corps des sapeurs-pompiers du Service du feu

(ci-après : le corps des sapeurs-pompiers) dont la particularité est

d'intervenir plus fréquemment sur les sinistres que le corps des

sapeurs-pompiers de base des compagnies, ces dernières ne participant qu'à

quatre exercices par année. Les membres du CR, qui ont suivi des cours de

protection respiratoire, participent obligatoirement à un certain nombre de cours

spéciaux, à concurrence de neuf par année. Ils participent encore à trois

parcours de piste ECA. Les interventions du CR s'élèvent à une moyenne de

quarante par année, sans compter une dizaine de "piquets" par année.

Membre de ce CR, X.________ faisait encore partie de l'encadrement des

jeunes sapeurs-pompiers et s'occupait du planning des "piquets".

B. Le

22 août 2002, le CR est intervenu pour un feu de chaume à Fey. Le

lendemain, une lampe "Maglite" a été retrouvée sur les lieux du

sinistre. Le propriétaire de cette lampe n'a pu être identifié de manière

formelle. Toutefois, le major Schiffmann, commandant du SDIS (ci-après : le

commandant), a affirmé que cette lampe appartenait à X.________, qui

l'aurait perdue en omettant d'annoncer une perte de matériel. Suite à cet

incident, le commandant a, en date du 5 septembre 2002, suspendu le recourant

jusqu'à "éclaircissement du cas". Il lui a en outre demandé de rendre

la clé d'accès aux locaux, ainsi que la caisse des jeunes sapeurs-pompiers et a

confié la gestion des "piquets" à un autre sapeur-pompier. Le

4 novembre 2002, l'Etat-major du SDIS (ci-après : l'Etat-major)

a établi un rapport à l'intention de la Municipalité d'Echallens (ci-après : la

municipalité) en lui proposant d'exclure X.________ du service précité.

Dans ce rapport, l'Etat-major faisait état de nombreuses décisions (voire de

sanctions), qui auraient dû être prises à l'égard de l'intéressé, dont le

comportement se serait détérioré au fil des années. Il énumérait en outre

divers faits reprochés au recourant, lesquels s'étaient produits entre décembre

1996 et septembre 2002.

C. Par décision du

10 décembre 2002, la municipalité a infligé au caporal X.________

une amende de 100 fr., considérant que les faits retenus à sa charge n'étaient

pas suffisamment importants pour justifier une exclusion. Dans sa décision, la

municipalité a notamment relevé que, sous réserve des faits relatifs à la perte

de la lampe "Maglite", les autres faits reprochés étaient trop

anciens pour fonder, même cumulés, une décision d'exclusion. Ni X.________

ni l'Etat-major n'ont contesté cette décision.

D. Dans une lettre du

20 décembre 2002, l'Etat-major, sous les signatures de son

quartier-maître et de son commandant, a informé l'intéressé qu'après avoir pris

connaissance de la sanction susmentionnée, il avait décidé à l'unanimité de le

réintégrer au sein du bataillon d'Echallens. Estimant que la confiance avait

été rompue, il a toutefois prononcé son exclusion de l'encadrement des jeunes

sapeurs-pompiers, du groupe de protection respiratoire et du CR, ainsi que son

incorporation dans la compagnie II tout en lui maintenant son grade de caporal.

E. Par correspondance

adressée à l'Etat-major le 6 janvier 2003, le recourant a contesté la

validité de la décision susmentionnée. Estimant qu'il s'agissait en réalité

d'une nouvelle mesure pour des faits ayant déjà été sanctionnés par la

municipalité le 10 décembre 2002, il a invité l'Etat-major à renoncer

à sa décision en le maintenant dans les mêmes fonctions que précédemment. Ce

courrier est resté sans suite. Le 6 mars 2003, X.________ a à

nouveau interpellé l'Etat-major en l'invitant à lui répondre avant la fin du

mois en cours. N'ayant reçu aucune réponse, l'intéressé a écrit à la

municipalité le 1er avril 2003 en ces termes :

"(...)

Je dois malheureusement à nouveau m'adresser à

votre Autorité pour lui demander de prendre position dans cette affaire.

(...)

J'ai, quant à moi, écrit le 6 janvier 2003 à

l'Etat-major le courrier que vous trouverez en copie par lequel je demandais à

ce dernier de revenir sur cette décision que j'estime infondée puisque les

faits reprochés à Monsieur X.________ ont donné lieu à une amende, ils

ne peuvent avoir une deuxième sanction consistant à le changer d'incorporation.

Malheureusement, le major Schiffmann ne m'a pas

répondu, malgré nos entretiens téléphoniques et ma lettre du

6 mars 2003 par laquelle je lui ai donné un délai au 31 mars

pour revenir sur sa décision ou la confirmer. Je me dois donc de saisir votre

Autorité.

Si vous estimiez que, contrairement à mon avis,

la lettre du 20 décembre 2002 ne consiste pas en une nouvelle

sanction, je vous invite à prendre une décision formelle avec indication des

voies de recours.

(...)."

F. Le

9 avril 2003, la municipalité a répondu au recourant ce qui suit :

"(...)

Le fait que le commandant du corps et son

Etat-Major aient décidé d'incorporer le caporal X.________ dans une

autre compagnie et de l'habiliter à d'autres fonctions reste de leur ressort

exclusif. L'Autorité municipale ne saurait, en aucun cas, intervenir à ce

sujet, considérant qu'ils ont fait état de leurs prérogatives pour assurer la

bonne marche du corps du feu.

C'est pourquoi, au vu de ce qui précède, la

Municipalité a décidé d'appuyer le Major Schiffmann et son Etat Major dans leur

décision concernant le caporal X.________ et n'entend donc pas

intervenir plus en avant.

Dans ce contexte, l'Autorité municipale voit

mal quelle voie de recours il s'agit d'ouvrir. C'est pourquoi nous partons du

principe que le Tribunal administratif est habilité à agir. Le cas échéant, il

vous communiquera les coordonnées de l'instance compétente en la matière.

(...)".

G. X.________ a

recouru auprès du Tribunal administratif le 5 mai 2003 en concluant à

l'annulation de la décision entreprise et au maintien de son incorporation au

sein du SDIS telle qu'elle l'était au mois d'août 2002. Il allègue en substance

que son changement d'incorporation - prononcé par l'Etat-major et approuvé par

la municipalité le 9 avril 2003 - revient pratiquement à l'exclure du corps des

sapeurs-pompiers dans la mesure où il implique un nombre d'heures de service

fortement réduit et un intérêt des tâches et fonctions nettement diminué. Il

affirme en outre que cette nouvelle incorporation doit être considérée comme

une nouvelle sanction, totalement disproportionnée et au surplus prononcée pour

des faits ayant déjà donné lieu à une sanction (amende).

Le recourant s'est

acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.

H. L'autorité intimée s'est

déterminée le 27 juin 2003, en son nom et en celui du SDIS, invité à participer

à la procédure en qualité d'autorité concernée. Elle a conclu au rejet du

recours.

I. Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

J. Les arguments

respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Le Tribunal

administratif examine librement et d'office les conditions de recevabilité des

pourvois dont il est saisi (cf. parmi d'autres arrêts TA GE 00/0056 du 9

octobre 2000 et GE 99/0136 du 30 octobre 2000), en particulier le point de

savoir si l'autorité inférieure a refusé à juste titre d'entrer en matière sur

une demande (devant le Tribunal fédéral, cf. par ex. ATF 125 V 345, c. 1a). En

l'occurrence, du point de vue de la recevabilité du présent recours, une

question préalable se pose. Il s'agit d'examiner si le courrier de l'Etat-major

du 20 décembre 2002 constituait déjà une décision susceptible de recours contre

laquelle X.________ aurait, le cas échéant, dû recourir en temps utile

s'il voulait sauvegarder ses droits.

2.

a) En procédure

administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision

conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition

contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA pour la procédure

administrative fédérale - correspond à l'institution générale de la décision

administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12 mai 1997, RDAF 1998 I 88, c. 1a). La

décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un

particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre

formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit

administratif (ATF 121 II 473, c. 2a et les réf. citées, JT 1997 I 370). En

d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation

juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer

quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports

juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173, c. 2a; cf. ég. JAAC 64.66, c. 2a). La

décision a ainsi pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de

déterminer des droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P.

Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle,

Berne 1991, p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le

comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et

obligations de personne, par exemple de simples communications, renseignements,

recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon

contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II

473.

précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1998, n° 502 s. p. 181; cf.

également B. Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 253 ss et 339 ss).

Si unilatérale qu'elle

soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son

interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de

la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne

s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la

confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi

lui donner, d'après le texte de la décision, sa motivation et plus largement

l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de

la réception de l'acte (cf. ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt

cité; Moor, ibidem; cf. ég. T. Merkli/A. Aeschlimann/ R. Herzog, Kommentar zum

Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 4 ad

art. 49 p. 325). Ainsi, la correspondance échangée préalablement entre les

parties peut parfois jouer un rôle déterminant (cf. ATF 107 Ib 140).

b) En l'espèce, il y a

lieu d'examiner dans quelle mesure la lettre de l'Etat-major du 20 décembre

2002.

peut s'interpréter matériellement comme une décision statuant de manière

contraignante sur la prétention du recourant à conserver son incorporation

antérieure au sein du SDIS. Dans cette lettre, au moyen de termes tout à fait

clairs et précis, l'Etat-major décidait, mis à part une réintégration au sein

du bataillon d'Echallens, d'exclure l'intéressé de l'encadrement des jeunes

sapeurs-pompiers, du groupe de protection respiratoire, ainsi que du CR et de

l'intégrer dans la compagnie II tout en lui conservant le grade de caporal.

L'emploi des termes "décision" et de la locution "à l'unanimité"

n'autorisent aucun doute sur la volonté de l'autorité de modifier

l'incorporation de X.________, et ceci d'autant plus que cette volonté

était justifiée, aux yeux de l'Etat-major, par une rupture des rapports de

confiance. Reste à savoir cependant si, indépendamment des termes utilisés,

l'on est bien en présence d'une décision au sens décrit ci-dessus. Le recourant

le soutient implicitement puisque, selon lui, les mesures prises à son égard

par l'Etat-major le 20 décembre 2002 aboutissent en fait à une exclusion du

SDIS, dans la mesure où sa nouvelle affectation implique un nombre d'heures de

service fortement réduit et un intérêt des tâches et fonctions nettement

diminué. Il affirme qu'il s'agit d'une nouvelle sanction, qui résulte de faits

ayant déjà entraîné une sanction disciplinaire de la part de la municipalité en

décembre 2002 (amende).

3.

a) La loi vaudoise du

17.

novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours

(ci-après LSDIS; RSV 6.5 A) attribue aux communes la compétence d'organiser de

manière autonome leurs services de défense contre l'incendie et de secours sur

leurs territoires et de constituer à cet effet un corps de sapeurs-pompiers

(art. 9 al. 1 LSDIS). De même, chaque commune peut être chargée de créer et de

desservir un centre de renfort (CR), c'est-à-dire un détachement particulier

d'un corps de sapeurs-pompiers dont il constitue en principe l'élément de

première intervention (art. 13 al. 1 et 2 LSDIS). Le règlement du 19 mai 1999

sur le SDIS (ci-après RSDIS; RSV 6.5 B) contient des dispositions relatives

notamment à l'organisation et au fonctionnement des corps de sapeurs-pompiers

(art. 15 ss RSDIS). C'est ainsi qu'il stipule que l'Etat-major d'un corps de

sapeurs-pompiers est composé notamment du commandant de corps, de son

remplaçant, du responsable de l'instruction, du quartier-maître ou fourrier et

du responsable du matériel (art. 15 al. 2 RSDIS). Le corps des sapeurs-pompiers

est organisé hiérarchiquement. Les cadres sont le commandant, les officiers, les

sous-officiers supérieurs et les sous-officiers (art. 16 RSDIS). Le commandant

répond de l'aptitude à l'engagement et de l'état de préparation de l'état-major

et du corps des sapeurs-pompiers. Il conduit le corps des sapeurs-pompiers, en

dirige l'instruction ainsi que l'organisation (art. 17 al. 1 RSDIS).

b) En application de

la LSDIS, la commune d'Echallens a adopté le 14 décembre 1995 un règlement

communal sur le service de défense contre l'incendie et de secours, lequel a

été approuvé par le Conseil d'Etat le 15 mars 1996 (ci-après : Règlement).

Selon ce règlement, le corps des sapeurs-pompiers comprend un bataillon formé

d'un Etat-major, de compagnies, d'un groupe de premier secours (PPS) et d'un

détachement de centre de renfort (CR; art. 15 Règlement).

c) Contrairement à ce

que soutient le recourant, l'incorporation dans la compagnie II en lieu et

place d'une incorporation dans le groupe de protection respiratoire et le CR ne

représente pas un déplacement strictement punitif mais une réorganisation du

SDIS, vraisemblablement liée, il est vrai, aux événements ayant amené

l'autorité municipale à intervenir. L'Etat-major ne le nie d'ailleurs pas

puisqu'il a clairement expliqué la nécessité de ces mesures par la perte de

confiance unanime de ses membres envers l'intéressé consécutive aux faits

survenus en automne 2002. Dans ces circonstances, on se trouve en présence de

mesures d'organisation, soit d'actes internes qui n'ont pas pour objet de

régler la situation juridique d'un administré mais organisent le bon

fonctionnement de l'administration, en l'occurrence le SDIS (cf. dans le même

sens arrêt TA GE 1994/025 du 7 octobre 1994; ATF 190 Ib 253; P. Moor, Droit

administratif, vol. II, p. 164 + réf. cit.). Ces mesures, qui ont été prises

par l'Etat-major dans le cadre de ses compétences générales d'organisation (cf.

art. 17 al. 1 RSDIS), ne sont dès lors nullement assimilables à une peine

disciplinaire, plus précisément à une exclusion. Peu importe la manière dont le

recourant les ressent. Cela étant, elles ne constituent pas une décision et,

partant, n'étaient pas susceptibles de recours auprès de la municipalité. C'est

dès lors à bon droit que l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière sur la

demande de X.________ du 1er avril 2003.

A cela s'ajoute le

fait que, selon le Règlement, seules les décisions d'incorporation au sein du

SDIS peuvent faire l'objet d'un recours à la municipalité dans les dix jours

dès leur communication (art. 6 Règlement). De par sa situation dans le

Règlement, soit parmi les dispositions consacrées à l'"obligation de

service" (art. 2 à 6 Règlement), il est évident que cette voie de recours

n'est prévue que contre le principe même d'une incorporation au sein du SDIS et

non pas contre le type d'incorporation (au sein de l'une ou l'autre des

subdivisions du corps des sapeurs-pompiers). Par ailleurs, comme l'a déjà jugé

à plusieurs reprises le Tribunal administratif, le législateur n'a pas instauré

un droit à l'incorporation en qualité de sapeur-pompier, les communes n'étant

pas obligées d'accepter les candidats ou les candidates sapeurs-pompiers (cf.

notamment arrêts TA FI 1996/0081 du 23 janvier 1997 et FI 1997/0053 du 19 mars

1998.

+ réf. cit.; ATF 102 Ia 7, JT 1978 I 369). Dans ces circonstances, on voit

mal comment, alors qu'un candidat sapeur-pompier n'est pas habilité à recourir

contre un refus d'incorporation au sein du SDIS, un sapeur-pompier serait en

droit de recourir contre un refus d'incorporation dans tel ou tel corps des

sapeurs-pompiers, quels qu'en soient les motifs.

De plus, même dans

l'hypothèse où le changement d'incorporation du recourant aurait pu être

assimilé à une sanction, il n'aurait de toute façon pas été susceptible d'être

contesté par un recours adressé à la municipalité. En effet, le chapitre du

Règlement consacré aux recours (art. 43 et 44) ne mentionne une voie de recours

à cette autorité que contre les peines prononcées par le commandant ou son

remplaçant, soit uniquement contre les décisions infligeant une suppression

totale ou partielle de la solde (art. 42 let. b Règlement), ce dont il est

nullement question en l'occurrence, le déplacement de l'intéressé relevant,

comme exposé ci-dessus, des mesures d'organisation interne du SDIS.

d) Enfin, on cherche

en vain dans la lettre de la municipalité objet du présent recours le moindre

élément permettant de considérer, comme semble pourtant le vouloir X.________,

que l'autorité intimée aurait elle-même prononcé l'exclusion de l'intéressé du

SDIS en approuvant la position de l'Etat-major. Au contraire, les termes

utilisés dans ce courrier, selon lesquels "(...) le fait que le

commandant du corps et son Etat-Major aient décidé d'incorporer le caporal

X.________ dans une autre compagnie et de l'habiliter à d'autres fonctions

reste de leur ressort exclusif. L'Autorité municipale ne saurait, en aucun cas,

intervenir à ce sujet, considérant qu'ils ont fait état de leurs prérogatives

pour assurer la bonne marche du corps du feu...", sont parfaitement

clairs et ne laissent planer aucune doute sur la position de l'autorité

intimée.

On relèvera encore,

par surabondance, que l'intéressé paraît avoir été pleinement conscient de ce

qui précède puisqu'il ne s'est pas d'emblée adressé à la municipalité lorsqu'il

a reçu la lettre de l'Etat-major du 20 décembre 2002, mais a tenté en revanche

- et à deux reprises - de faire revenir ce dernier sur sa position (cf. lettres

du 6 janvier 2003 et du 6 mars 2003). Ce n'est qu'à défaut de réponse qu'il a

"saisi" la municipalité, sous la forme d'une simple

correspondance, dans laquelle il lui demandait de "prendre position

dans cette affaire" (cf. lettre du 1er avril 2003). Or, s'il avait

vraiment estimé, même à tort, que sa nouvelle incorporation équivalait à un

exclusion du SDIS et était infondée, d'une part parce que son comportement

avait déjà fait l'objet d'une sanction et, d'autre part, parce qu'elle avait

été rendue par une autorité incompétente - la municipalité étant seule

compétente pour prononcer une telle sanction en application de l'art. 42 let. d

Règlement -, il aurait dû agir directement auprès de cette dernière dans

le délai de dix jours fixé par le Règlement (art. 43 Règlement par analogie).

En interpellant d'abord, et à deux reprises successives l'Etat-major, X.________

prenait ainsi le risque que son éventuel recours ultérieur auprès de l'autorité

municipale soit déclaré irrecevable pour tardiveté. Ce comportement est

d'autant moins compréhensible que l'intéressé était alors déjà assisté d'un

mandataire professionnel, en mesure d'en apprécier toutes les conséquences juridiques

éventuelles.

4.

Au vu des considérants

qui précèdent, la correspondance de l'Etat-major du 20 décembre 2002 n'est pas

une décision susceptible de recours auprès de la municipalité. De même, la

prise de position de cette dernière telle qu'elle ressort de sa correspondance

du 9 avril 2003, se limitant à constater - à juste titre - que l'Etat-major

avait agi dans le cadre de ses compétences, n'est pas une décision au sens de

l'art. 29 al. 1 LJPA; elle n'est au surplus nullement assimilable à une exclusion

au sens de l'art. 42 let. d Règlement. Dans ces conditions, le recours devant

le tribunal de céans est irrecevable.

Vu l'issue du pourvoi,

les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant. Obtenant gain

de cause mais n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire

professionnel, la municipalité n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. Les frais du

présent arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 10 décembre 2003/gz

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.