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Décision

GE.2003.0048

TA - GE.2003.0048 - 2006-05-17 - CORNU c/Laboratoire cantonal, Contrôle des denrées alimentaires

17 mai 2006Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Michel Cornu est maraîcher à Yens, domaine des Loveresses,

et producteur d’endives commercialisées sous le label «Suisse qualité».

Cette marque de garantie a été déposée par Schweizer

Milchproduzenten SMP auprès de l’Institut fédéral de la propriété

intellectuelle le 11 décembre 2002 sous le No 505762 pour des denrées

alimentaires et végétales. Elle a ensuite été reprise par AMS Agro-Marketing

Suisse à Berne, association regroupant les principales organisations agricoles de

Suisse.

Selon le règlement d'Agro-Marketing Suisse AMS

relatif à la marque de garantie «Suisse

qualité» (règlement général AMS) adopté le 26 novembre 2002, les

exigences générales sont les suivantes :

« - origine suisse (Principauté du Liechtenstein) ;

- transformation en Suisse (Principauté du Liechtenstein

incluse) ;

- respect des dispositions de la législation suisse ;

- respect des exigences générales suivantes :

·

Les produits doivent provenir de producteurs qui fournissent

les prestations écologiques requises (PER) en vertu de l’Ordonnance du Conseil

fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs. Le Groupe de travail

« Marque de garantie » d’AMS peut autoriser des exceptions assorties

d’exigences d’un niveau comparable.

·

Les produits végétaux sont obtenus uniquement par

la culture de plantes n’ayant subi aucune modification génétique.

·

(…)

- surveillance et contrôle de la provenance, de la

fabrication et de la qualité par le biais d’un système ad hoc d’assurance

qualité.

Les exigences supplémentaires dépassant le niveau des

exigences légales doivent être définies dans les règlements sectoriels. »

AMS a transféré la licence d’utilisation de «Suisse qualité» pour la branche des

légumes à l’Union maraîchère suisse (UMS) qui a établi une réglementation

label national pour la branche maraîchère le 18 septembre 2002 et un catalogue

des exigences pour la production de légumes labellisés « PI » et «Suisse qualité» valable dès le 1er

janvier 2003. Selon ce catalogue les réglementations suivantes doivent être

respectées :

-

le règlement général

de l’AMS relatif à la marque Suisse

qualité

-

le règlement label

pour la branche maraîchère (UMS)

-

le règlement

d’application du label PI (UMS), respectivement le manuel de présentation

graphique de la marque de garantie Suisse

qualité

-

les Prestations

écologiques requises (PER) selon l’ordonnance sur les paiements directs du

7 décembre 1998 (OPD).

B.

Sur demande du chimiste cantonal bernois, son homologue

vaudois a délégué l’inspecteur cantonal des denrées alimentaires auprès de

l’entreprise de M. Cornu afin de connaître les conditions de production de ses

endives et les critères d’utilisation de la marque litigieuse. Du rapport d’entretien

du 14 mars 2003, contresigné par M. Cornu, ressortent les points

suivants :

-

toutes les endives

suisses, de même qu’un grand nombre de légumes suisses sont vendus sous le

label de «Suisse qualité» qui doit remplacer celui de PI (production

intégrée);

-

la différence entre

les endives «Suisse qualité» et les autres endives est que les premières sont

produites en Suisse conformément au cahier des charges de la production

intégrée ;

-

le label «Suisse qualité» a été octroyé par l’Union maraîchère suisse à

Berne ;

-

le cahier des

charges conforme à celui de la PI émane de l’UMS ;

-

l’organe de contrôle

est l’UMS ;

-

actuellement 98% des

endives suisses sont produites par env. 7 producteurs et sont commercialisées

sous ce nouveau label ;

-

la situation

actuelle est transitoire entre la PI et le nouveau label «Suisse qualité».

C.

Par décision du 4 avril 2003, le chimiste cantonal a

ordonné à M. Cornu de supprimer la mention «Suisse

qualité» sur les emballages des endives qu’il produit, de modifier les

documents publicitaires relatifs à ces endives en supprimant la mention «Suisse qualité» et de lui soumettre pour

approbation le nouveau projet d’emballage. Il a considéré qu’il y avait

tromperie au sens de l’art. 19 de l’ordonnance du 1er mars 1995 sur

les denrées alimentaires (ODAl) dès lors que la marque suggère que les endives

sur lesquelles elle est apposée possèdent des propriétés particulières, alors

qu’en fait toutes les endives sont produites de la même manière, en production

intégrée.

M. Cornu a formé opposition le 15 avril 2003 pour

les motifs suivants : l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle a considéré

la marque comme conforme au droit en vigueur, et le laboratoire cantonal n’a

pas la qualité pour réexaminer la conformité de cette marque ; le

règlement de la marque garantit un contrôle irréprochable du respect des

dispositions réglementaires ; il n’y a aucune raison de soumettre un

emballage à l’approbation du chimiste cantonal.

D.

Le chimiste cantonal a rejeté cette opposition par

décision du 25 avril 2003 et confirmé la décision du 4 avril 2003, à

l’exception de l’obligation de soumettre pour approbation le nouveau projet

d’emballage, qui a été annulée.

Par acte du 8 mai 2003, M. Cornu a recouru contre

cette décision.

Le juge instructeur a accordé provisoirement l’effet

suspensif le 9 mai 2003.

Le chimiste cantonal s’est déterminé par mémoire déposé

le 4 juin 2003.

M. Cornu a déposé une réplique le 15 août 2003 et le

chimiste cantonal a présenté ses observations le 10 octobre 2003.

E.

En septembre 2004 AMS a lancé la marque « Suisse Garantie », qui certifie

que le produit provient de Suisse et a été transformé en Suisse, qu'il est

exempt de plantes et d'animaux génétiquement modifiés, provient d'exploitations

respectueuses de l'environnement et est soumis à un contrôle strict tout au

long de la filière. Les parties ont été invitées à se prononcer sur le maintien

d'un intérêt actuel au jugement de la cause. Le chimiste cantonal a indiqué le

10 octobre 2005 que le jugement ne présentait plus d’intérêt pratique pour lui,

la nouvelle marque ne posant pas de problème particulier ; le recourant a

indiqué avoir un intérêt à obtenir un jugement, la marque «Suisse qualité» n’étant pas destinée à être abandonnée, ce qu'AMS a confirmé

au juge instructeur le 30 janvier 2006.

L’argumentation des parties sera reprise ci-après

dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l’art. 55 al.

2.

de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les

objets usuels (LDAI - RS 817.0), le recours a été interjeté en temps utile. Il

est en outre recevable en la forme.

2.

Le recourant conteste la compétence du chimiste cantonal

d’interdire l’usage d’une marque de garantie, cette compétence appartenant

selon lui à l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle, sur la base de la

loi sur la protection des marques (LPM).

a) L’institut fédéral de la propriété intellectuelle

est compétent pour enregistrer une marque qui satisfait aux conditions posées

par la loi sur la protection des marques (LPM). La procédure d’enregistrement

comprend un examen formel et matériel consistant à vérifier l’existence de

motifs absolus d’exclusion (art. 2 LPM) et le respect des exigences en matière

de marque de garantie (art. 21 LPM), celle-ci devant faire l’objet d’un

règlement d’usage (art. 23 LPM) qui doit être approuvé par l’institut (art. 24

LPM). Ce règlement doit contenir des dispositions sur les caractéristiques

communes que la marque doit garantir, la mise en place d’un contrôle efficace concernant

l’usage de la marque et les sanctions en cas de non respect du règlement. Le Conseil

fédéral a précisé dans son message du 21 novembre 1990 : « L’OFPI n’examine toutefois que succinctement la conformité du

règlement avec le droit en vigueur, car une vérification détaillée serait une

gageure. Ainsi l’OFPI ne sera guère en mesure de déceler une violation des

règles de la concurrence prévues par la législation sur les cartels. Il

incombera donc aux tribunaux de trancher ces difficiles questions (…) »

(FF1991 I p. 29; dans le même sens : J.-D. Pasche, La nouvelle loi

fédérale sur la protection des marques, CEDIDAC, 1994, p. 75). Le Tribunal

Fédéral a également jugé, dans l’ATF 84 IV 80, que « l’enregistrement de la marque « CHÂTEAU-VIEUX » ne

prouve nullement qu’elle soit conforme aux prescriptions touchant les denrées

alimentaires. Sans doute le Bureau fédéral de la propriété intellectuelle

doit-il refuser l’inscription des marques contraires à la législation fédérale

et de celles qui contiennent «une indication de provenance évidemment fausse».

Mais il n’est pas tenu à une vérification approfondie (…) De plus,

l’enregistrement n’a qu’un effet déclaratif ; il ne crée pas le droit à la

marque (…) C’est pourquoi l’art. 15 al. 2 ODAL interdit expressément toutes les

indications trompeuses, fussent-elles enregistrées comme marques». Il

est donc admis que l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle n’a pas

une compétence exclusive lorsqu’une marque touche d’autres lois fédérales, une

décision relative à l’enregistrement d’une marque ne devant pas empêcher

l’application ou le respect d’autres lois fédérales telles la LDAI.

b) La LDAI a notamment pour but de protéger les

consommateurs contre les tromperies relatives aux denrées alimentaires (art. 1

let. c LDAI). Elle est applicable à la fabrication, au traitement, à

l’entreposage au transport et à la distribution des denrées alimentaires (art.

2.

al. 1 let. a), à la désignation des denrées alimentaires ainsi qu’à leur

publicité (art. 2 al. 1 let. b) et à la production agricole dans la

mesure où celle-ci est destinée à la fabrication de denrées alimentaires (art.

2.

al. 2). Le Conseil fédéral a précisé qu’il fallait entendre par

« distribution » tout le domaine de la vente des produits finis dans

les magasins et établissements publics et par « désignation »

toutes les inscriptions faites sur les emballages (désignation du produit par

le fabricant ou le vendeur, dénomination spécifique, déclaration des

ingrédients et additifs) (FF1989 I p. 874).

Selon l’art. 40 de la LDAI, les cantons exécutent la

loi et pourvoient au contrôle des denrées alimentaires par le biais d’un chimiste

cantonal. Pour le Conseil fédéral, « le contrôle

des denrées alimentaires comprend comme tâche principale, dans le cadre de

l’exécution, le contrôle par sondage de la conformité des denrées alimentaires

ainsi que la mise en œuvre et, éventuellement, l’exécution de mesures visant à

rétablir l’état conforme aux prescriptions légales » (FF 1989 p.

910).

A teneur de l’art. 3 al. 1 de la loi du 12 décembre

1994.

relative à l’exécution de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et

les objets usuels (LVLDAI - RSV 817.01), le Département de l'intérieur et de la

santé publique (actuellement le Département de la sécurité et de

l’environnement) veille à l'exécution de la législation fédérale et cantonale.

L’art. 5 précise que le contrôle des denrées alimentaires et des objets usuels

mis dans le commerce, ainsi que de leur production, leur entreposage, leur

transport, leur fabrication, leur traitement, leur utilisation et leur

distribution, de même que le contrôle de la transformation et de la distribution

de la viande, incombent au chimiste cantonal. Celui-ci était donc compétent

pour rendre la décision attaquée.

3.

L'art. 18 LDAI qui dispose ce qui suit :

« 1

La qualité prônée ainsi que toutes les autres indications sur une denrée

alimentaire doivent être conforme à la réalité.

2La

publicité pour les denrées alimentaires ainsi que leur présentation et leur

emballage ne doivent pas tromper le consommateur.

3Sont

réputées trompeuses notamment les indications et les présentation propres à

susciter chez le consommateur de fausses idées sur la fabrication (…), la

qualité, le mode de production (…) »

Lorsque la décision attaquée a été prise, cette

disposition était complétée par l'art. 19 de l'ordonnance du 1er

mars 1995 sur les denrées alimentaires (ODAl), dont on extrait le passage

suivant :

"1Les dénominations, les indications et les

illustrations concernant les denrées alimentaires, les emballages et les

inscriptions qui y figurent, ainsi que la présentation doivent correspondre à

la réalité et exclure toute possibilité de tromperie quant à la nature, à la

provenance, à la fabrication, à la composition, au mode de production, au

contenu, à la durabilité, etc., de la denrée alimentaire en question. Sont

notamment interdites :

a. (...)

b. Les indications suggérant qu'une denrée alimentaire

possède des propriétés particulières alors que toutes les denrées alimentaires

semblables possèdent ces propriétés;

(...)"

L'ODAl est aujourd'hui abrogée et remplacée par l'ordonnance

du 23 novembre 2005 sur les denrées alimentaires et objets usuels (ODAIOUs),

entrée en vigueur le 1er janvier 2006, dont l'art. 10, qui correspond

à l'art. 19 ODAl, a désormais la teneur suivante :

« 1 Les dénominations, les

indications, les illustrations, les conditionnements, les emballages et les

inscriptions qui figurent sur les conditionnements et sur les emballages, ainsi

que la présentation et la publicité des denrées alimentaires doivent

correspondre à la réalité et exclure toute possibilité de tromperie quant à la

nature, à la provenance, à la fabrication, au mode de production, à la

composition, au contenu et à la durée de conservation de la denrée alimentaire

en question.

Sont notamment interdites:

a. (…)

b. les indications suggérant qu’une denrée alimentaire

possède des propriétés particulières, alors que toutes les denrées alimentaires

semblables possèdent ces propriétés; sont admises les mentions relatives:

1.

aux prescriptions s’appliquant à une catégorie de

denrées alimentaires (production respectueuse de l’environnement, élevage

conforme à l’espèce, sécurité des denrées alimentaires par exemple),

(…)»

A titre transitoire, l'art. 80 al. 7 ODAlOUs dispose

que, nonobstant les dispositions de la nouvelle ordonnance et des ordonnances

qui lui sont afférentes, "les denrées alimentaires et les objets usuels

peuvent encore être importés, fabriqués et étiquetés selon l'ancien droit

jusqu'au 31 décembre 2007. Ils peuvent être mis aux consommateurs jusqu'à

épuisement des stocks." Demeure réservé l'alinéa 8, sans incidence en

l'espèce.

Dans la mesure où l'utilisation de la marque

contestée est susceptible de se prolonger au-delà du 31 décembre 2007, il

convient d'en examiner la légalité au regard de la réglementation actuellement

en vigueur (ODAlOUs). On observera au demeurant que, en ce qui concerne la

question litigieuse, cette réglementation ne diffère pas significativement de

l'ancienne.

4.

Selon le message du Conseil fédéral : « La tromperie implique le fait d’induire sciemment en

erreur. On veut ainsi, par une fausse information, influencer les idées et les

actes d’une autre personne (le consommateur) dans un but précis (la décision

d’acheter). C’est pourquoi la loi fixe comme principe que les denrées

alimentaires doivent répondre à ce que le consommateur est en droit d’attendre.

Il faut cependant relever que toute attente subjective ou peu commune ne peut

entrer en considération. Seule est protégée l’attente justifiée ou, en d’autres

termes, celle que l’on peut admettre raisonnablement en considérant les

circonstances et les motifs compréhensibles entrant en ligne de compte »

(FF, 1989 I p. 889).

En l’occurrence, le Chimiste cantonal a considéré

d’une part que les endives labellisées «Suisse

qualité» n’étaient pas différentes des autres endives (a), d’autre part

que la marque «Suisse qualité» suggérait

que ces endives avaient des qualités particulières (b) ce qui constituait une

tromperie à l’égard du consommateur.

a) Les produits «Suisse

qualité» dont les endives – pour lesquelles il n’y a pas de cahier des

charges spécifique – doivent, selon le règlement AMS et le catalogue UMS, être produites

ou transformées en Suisse dans le respect de la législation suisse en

particulier de l’ordonnance sur les paiements directs (OPD) qui pose des

exigences en matière écologique sous la dénomination PER « Prestations

écologiques requises », qui impose une production intégrée. Elles sont en

outre garanties sans organisme génétiquement modifié (OGM). Ce mode de culture

n’est pas applicable à toute culture maraîchère, dès lors que les producteurs

se soumettent volontairement à l’OPD afin d’obtenir des paiements directs. Dans

ce cas, ils doivent fournir la preuve qu’ils exploitent l’ensemble de leur

exploitation conformément aux exigences du PER, notamment par la production

d’une attestation d’un organisme d’inspection accrédité (art. 16 OPD). Le Chimiste

cantonal a considéré que les endives «Suisse

qualité», dont le mode de production ne faisait que respecter la

législation fédérale applicable à toute exploitation suisse ne possédaient pas

de qualité particulière et en a tiré la conclusion suivante : «Il est interdit de mettre en évidence le simple

respect de la réglementation helvétique, à laquelle sont soumis tous les

producteurs d’endives et non pas seulement ceux bénéficiant de la marque «Suisse qualité» ». On relève que le Chimiste cantonal,

et avec lui les associations de consommateurs (SFK-ACSI-FRC) et la Commission

fédérale de la consommation, considèrent qu’une marque de garantie doit

proposer une plus-value par rapport aux autres produits de même nature. Or, à

teneur de l’art. 21 LPM, la marque de garantie a pour seul but de garantir la

qualité, la provenance géographique, le mode de fabrication ou d’autres

caractéristiques communes des produits. Elle n’a pas nécessairement pour

objectif de promouvoir des produits à valeur ajoutée. Cela étant, la question

de savoir si les endives litigieuses ont des qualités particulières peut

demeurer ouverte. Le Tribunal fédéral a en effet admis, dans une affaire

similaire, l’utilité d’une mention qui, en soi, ne faisait que confirmer le

respect de la législation suisse. Il a notamment jugé que la mention

« sans sucre » apposée sur l’emballage d’une bouteille de jus

d’orange au côté des mentions « 100% naturel » ou

« premium », qui interdisent déjà l’ajout de sucre selon l’art. 232

LDAI, n’était ni vaine ni trompeuse au sens de l’art. 19 al. 1 lit. b ODAI car

son objectif n’était pas de laisser penser que le produit avait des qualités

particulières supérieures à d’autres produits, mais de renseigner le

consommateur sur une question importante pour l’achat du produit. Il a ainsi

cassé la décision du laboratoire cantonal lucernois qui avait ordonné le

retrait de la mention « sans sucre » (ATF 130 II 83).

En l’occurrence il n’y a pas lieu de traiter

différemment la marque «Suisse qualité»,

qui a pour objectif de mettre en évidence une certaine qualité issue de la

provenance des produits, démarche justifiée dans un marché mondial.

b) La marque «Suisse

qualité» suggère-t-elle le contraire dans l’esprit du consommateur moyen?

Dans l’ATF 84 IV 80, le Tribunal fédéral avait considéré que la marque

« Chateauvieux » apposée sur un vin, suggérant qu’il s’agissait du

produit de vignes sises à Châteauvieux, soit d’un cru spécial, ce qui n’était

pas le cas, était propre à tromper le consommateur quant à la provenance et à

la qualité du vin et contrevenait ainsi à l’ODA. Dans un arrêt portant sur les

marques de fabrique, il avait également jugé que la marque « Hummel »

(bourdon en français), associée à un insecte pouvant être pris pour une abeille,

ne pouvait pas être admise pour la commercialisation de bougies qui n’étaient

pas fabriquées avec de la cire d’abeille comme pouvait s’y attendre le

consommateur moyen (ATF 93 I 573).

En l’espèce, le consommateur moyen peut attendre

d’un produit labellisé «Suisse qualité»

qu’il soit suisse et possède les qualités d’un produit suisse, soit un produit

cultivé ou fabriqué et contrôlé en Suisse, selon les normes en vigueur dans ce

pays. Cette signification est conforme au règlement AMS et au catalogue UMS qui

garantissent implicitement la provenance suisse des produits, puisque ceux-ci

doivent respecter les PER qui ne sont applicables qu’aux exploitations sises en

Suisse et en zone limitrophe (art. 4 OPD). On ne peut raisonnablement inférer

d’une telle désignation que le produit offre davantage que des produits

concurrents. On comprend en outre mal en quoi la marque «Suisse qualité» serait plus trompeuse

que celle de « SUISSE GARANTIE » admise par l’intimé.

Dès lors, si l’on peut effectivement déplorer la

surabondance de marques de garantie qui constitue une véritable jungle pour le

consommateur, cela ne suffit pas, en l’absence de numerus clausus des marques

de garanties, à interdire une marque qui ne contient pas d’information fausse

ou ambiguë destinée à tromper le consommateur. Il en résulte que la marque «Suisse qualité» apposée sur les

emballages d’endives du recourant ne contrevient pas à la LDAI.

5.

Le Chimiste cantonal prétend que la marque ne pouvait pas

être apposée sur les endives du recourant, en l’absence de certificat établi

par un organisme de certification accrédité auprès de la Confédération, comme

le prévoient les règlements AMS et UMS. Il ne prétend toutefois pas que cette lacune

contribuerait à tromper le consommateur quant à la provenance et au respect des

normes suisses de production. Preuve en est que cet argument n’est pas invoqué

pour la marque « SUISSE GARANTIE » qui au demeurant ne pose aucun

problème particulier au Chimiste cantonal. En outre, la LDAI ne pose pas

d’exigence particulière en matière de contrôle des denrées alimentaires. En

réalité, et bien qu’il s’en défende, le Chimiste cantonal conteste la marque

comme telle et non pas son utilisation pour un produit spécifique. Il sort donc

du cadre de ses compétences données par la LDAI.

6.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être

admis. Conformément à l'art. 55 LPJA, les frais seront laissé à la charge de

l'Etat, qui supportera également les dépens auxquels peut prétendre le

recourant, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de

cause.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Chimiste cantonal du 25 avril 2003 est réformée

en ce sens que l’opposition est admise et la décision du 4 avril 2003, portant

sur l’utilisation de la marque «Suisse

qualité», est annulée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.

L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de son Laboratoire

cantonal, versera à Michel Cornu une indemnité de 1'500 (mille cinq cents)

francs à titre de dépens.

san/Lausanne, le 17 mai 2006

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente décision peut

faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit

administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux

articles 24 al. 2 et 6 LCR (RS 741.01) et 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110).