Lexipedia

Décision

GE.2003.0056

TA - GE.2003.0056 - 2005-11-11 - SELECTA AG/Service de l'économie et du tourisme

11 novembre 2005Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La recourante est une société anonyme

ayant son siège à Muntelier (FR) et diverses succursale à Bolligen (BE) et à

Lonay (VD) notamment. Son but social est la fourniture de services de

restauration d'appoint et l'exercice du commerce par des automates à boissons

et à marchandises. C'est ainsi que la recourante déclare exploiter plus de

10'000 distributeurs automatiques de marchandises dans toute la Suisse. Ces

distributeurs contiennent principalement des produits alimentaires. Ils se

trouvent généralement, selon les indications de son conseil, sur des terrains

privés. Ce même conseil souligne, dans son écriture du 28 août 2003, que les

appareils en question sont pendant des années exploités à la même place et

n'ont donc aucun caractère temporaire.

B.

Par lettre du 19 décembre 2002, la

recourante a interpellé la Préfecture de Lausanne en exposant qu'à l'entrée en

vigueur de la loi fédérale sur le commerce itinérant, le 1er janvier

2003, les exploitants de distributeurs de marchandises n'auraient plus à

demander une autorisation fédérale et que selon le Secrétariat d'Etat à

l'économie, les cantons et les communes qui demandaient une patente pour cette

activité ne pourraient plus le faire.

La préfecture ayant répondu que les appareils

automatiques à but lucratif restaient soumis à la loi sur la police du commerce

(LPC), la recourante lui a communiqué la liste de ses appareils.

C.

Par lettre du 28 mars 2003, la Préfecture

du district de Lausanne à envoyé à la recourante une facture s'élevant à 34'037

francs selon un décompte qui se présente comme suit:

Distributeurs de marchandises 50 casiers

(totaux des monnayeurs Fr. 60.--)

163 appareils à

Fr. 206.-

Fr.

33578.-

Automate à café (monnayeurs Fr. 1.50)

13 appareils à Fr.

31.-

Fr.

403.-

Automate à boissons 4 colonnes

(monnayeurs Fr. 2.50)

1 appareil à 56.-

Fr.

56.-

Total

Fr.

34037.-

L'avocat de la recourante est

intervenu par lettre du 1er avril 2003 pour faire valoir que les

dispositions cantonales prévoyant un régime d'autorisation étaient caduques et qu'il

n'y avait plus de base légale pour la perception d'impôts et de taxes. Il est

encore intervenu par lettre du 25 avril 2003 en demandant qu'une décision

sujette à recours lui soit notifiée.

D.

Par décision du 8 mai 2003, la Police

cantonale du commerce a décidé que la LPC était applicable, que la taxe

cantonale serait perçue sur les distributeurs automatiques de marchandises de

la recourante, et que le montant de 34'037 francs était dû pour 2003. Elle a

mis à la charge de la recourante un émolument de 100 francs.

Selon les considérants de cette

décision, la LPC distingue les patentes de déballage, d'étalage et de colportage

des patentes de distributeurs automatiques. L'art. 89 LPC fait partie du

chapitre IV qui traite des dispositions spéciales concernant le déballage et

l'étalage en ce qui concerne la perception de la taxe cantonale et communale,

mais d'après la systématique de la LPC, l'exploitation d'appareils automatiques

ne doit pas être considérée comme du déballage et en conséquence, les appareils

automatiques ne peuvent pas être assimilés à du commerce itinérant au sens de

la LCI. Les considérants concluent que la taxe cantonale et communale peut être

perçue pour l'exploitation de distributeurs automatiques.

E.

Par acte du 30 mai 2003, la

recourante s'est pourvue contre cette décision en demandant son annulation.

Elle demande aussi qu'il soit constaté que l'exploitation de distributeurs

automatiques n'est pas soumise à patente au sens de la LCP et qu'aucune taxe ne

peut être prélevée pour l'octroi d'une telle patente. Elle fait valoir qu'en vertu

de la loi fédérale sur le commerce itinérant (LCI), les cantons ne peuvent plus

exiger une autorisation pour les distributeurs automatiques si la loi cantonale

considère ceux-ci comme du commerce itinérant. La restriction à la liberté

économique serait dépourvue de base légale car les dispositions sur le

déballage et l'étalage seraient caduques.

La Police du commerce a conclu au

rejet du recours en date du 9 juillet 2003. Elle fait valoir que selon le

Message du Conseil fédéral, la loi fédérale sur le commerce itinérant ne

s'applique pas aux distributeurs automatiques. L'art. 89 LPC, toujours en

vigueur, constitue selon cette autorité une base légale suffisante pour exiger

une autorisation pour les distributeurs automatiques et percevoir une taxe et

un émolument y relatifs.

La recourante s'est encore déterminée

par lettre du 28 août 2003.

Le Tribunal a informé les parties

qu'il avait versé au dossier l'exposé des motifs et projets de lois sur

l’exercice des activités économiques, modifiant diverses lois, et rapport correspondant

du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur divers objets (références du Grand

Conseil : janvier 2005, 228, R.68-72, PL 43-45).

Un second échange d'écritures a été

ordonné afin que les parties se déterminent sur l'éventuelle application de la

loi sur le marché intérieur ainsi que sur la question de savoir si l'on se

trouve en présence d'un impôt spécial. La recourante a procédé le 14 mars 2005

en précisant ses conclusions. L'autorité intimée a procédé le 18 avril 2005 en

exposant notamment ce qui suit:

"2. Par rapport à la légalité de la

contribution facturée

Comme le dit la recourante à la page 5 de son

mémoire, la LPC n'indique pas la nature de la contribution du destinataire de

l'autorisation à savoir un émolument ou un impôt. Dans cette mesure et quel que

soit le terme utilisé par la PCC dans sa réponse, il apparaît que la LPC est en

tout cas une base légale suffisante pour percevoir un émolument de chancellerie

dû pour la délivrance d'une autorisation. Dans la mesure où le tarif fixé dans

le règlement d'exécution de la LPC n'est pas applicable en l'état, il est fait

référence au règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière

administrative qui prévoit à son article 11 "qu'il peut être perçu pour

toute autre décision, autorisation (...) un émolument de frs 20.- à frs

1860.-".

L'autorisation globale que la préfecture a

délivré en 2003 résulte d'une simplification administrative basée sur l'envoi

de la liste des appareils SELECTA placés dans le canton à l'autorité compétente,

avec l'accord de SELECTA Lonay. Il n'en résulte pas moins que ladite liste doit

être transmise à la commune du lieu d'installation de l'appareil pour

surveillance et le cas échéant, délivrance d'une autorisation pour usage accru

du domaine public.

Considérant ainsi que la recourante est

redevable d'un émolument au canton de Vaud, il convient de relever que le

montant de cette redevance est fixé dans la marge du règlement sur les

émoluments en matière administrative, soit d'un montant de frs 56.- à frs 206.-.

Tenant compte du fait que l'entreprise SELECTA est soumise à autorisation pour

appareil automatique depuis plus de 30 ans sans jamais contester les montants

et que le tarif des taxes du règlement d'exécution de la LPC date de 1967, on

peut aisément considérer que le montant exigé par la préfecture pour les

appareils SELECTA sur le territoire vaudois respecte le principe de la

couverture des frais et de l'équivalence.

Pour étayer le principe de la couverture des

frais et de l'équivalence par une comparaison intercantonale, nous nous

référons aux échanges de courriers entre le canton du Valais et la recourante.

On peut constater que la recourante paie sans autre les taxes et redevances

dues au canton du Valais pour l'exploitation des appareils automatiques

SELECTA, d'un montant proportionnellement équivalent à celui perçu dans le

canton de Vaud."

F.

Le Tribunal administratif a tenu

audience le 20 juin 2005. La recourante était représentée par son conseil et

l'autorité intimée par Sandra Bucher, juriste à la police du commerce.

Ont été versés au dossier deux

photocopies de "patente pour appareil automatique" concernant des

appareils de la recourante pour les années 1994 et 1997. Le montant réclamé

comporte un émolument de 6 francs qui s'ajoute à la taxe. L'un des appareils

concernés est un automate à marchandise de 50 casier avec "total du

monnayeur Fr. 60.--" pour lequel est perçu un émolument de 6 francs et une

taxe de 200 francs, ce qui montre qu'il s'agit probablement de l'un des 163

appareils portés pour 206 francs dans la facture établie par le préfecture le

28 mars 2003.

Le Tribunal a délibéré à huis clos et

adopté la rédaction du présent arrêt par voie de circulation.

Considérants

I. Base légale des patentes de distributeurs et

d'appareils automatiques

1.

La loi cantonale sur la police

du commerce du 18 novembre 1935 (LPC) a remplacé une précédente loi de 1920. D'après

l'exposé des motifs du Conseil d'Etat, on s'était rendu compte des abus que

comportait le régime de la liberté du commerce et de l'industrie, et de la

nécessité de limiter cette liberté dans l'intérêt même du commerce honnête et

des consommateurs. Le remplacement de la précédente loi de 1920 tendait à protéger

le commerce local contre la concurrence des grands magasins et à tenir compte

du fait qu'au colporteur traditionnel tendaient à se substituer des camions

servant de magasins ambulants (BGC printemps 1935 p. 488). Evoquant les

compétences de la Confédération en matière de concurrence déloyale et de

liquidations, les membres de la commission parlementaire se déclaraient

"une fois de plus menacés de ce régime détestable des ordonnances

fédérales, conçues généralement dans un esprit et sous une forme contraires à

notre génie" (BGC précité, p. 497).

2.

La loi cantonale sur la police

du commerce du 18 novembre 1935 (LPC) régit le commerce permanent, les

liquidations et opérations analogues, le commerce temporaire ou ambulant, les

professions temporaires ou ambulantes, le commerce sous forme de vente par

acomptes avec réserve de propriété, ainsi que les foires et marchés (art. 1 LPC).

S'agissant du commerce temporaire et ambulant, l'art.

59.

LPC prévoit que toute personne qui veut exercer, à titre temporaire ou

ambulant, un commerce ou une industrie dans le canton, doit se pourvoir

préalablement d'une patente. Les art. 7 à 14 LPC distinguent le déballage,

l'étalage et le colportage. Les catégories de patentes sont énumérées à l'art.

63.

LPC qui prévoit ce qui suit:

Art. 63

1.

Il y a cinq sortes de patentes:

1.

patentes de déballage et d'étalage (art. 7, 8 et 10);

2.

patentes de colportage (art. 11 et 13);

3.

patentes d'artisans ambulants (art. 16);

4.

patentes de professions artistiques et d'expositions temporaires

ou ambulantes (art. 17 et 18);

5.

patentes de distributeurs et d'appareils automatiques (art. 89).

2.

Le permis de liquidation ou

d'opération analogue, ainsi que l'autorisation prévue à l'article 116, tiennent

lieu de patentes.

C'est parmi les dispositions spéciales concernant le

déballage et l'étalage (Chapitre IV, art. 85 à 93) que figure l'art. 89 LPC qui

prévoit ce qui suit:

Art. 89

Doivent se pourvoir d'une patente les

propriétaires de distributeurs et d'appareils automatiques, mis à la

disposition du public contre finance, sur la voie publique ou à l'intérieur

d'établissements publics et d'établissements analogues au sens de la loi du 11

décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons, ou d'autres

établissements tels que théâtres, cinémas, gares, bateaux, maisons de bains,

etc.

La même règle s'applique à ces appareils placés

sur une propriété privée, lorsque le public peut les utiliser depuis un lieu ou

un établissement publics.

A la rigueur du texte légal, l'exploitation de

distributeurs automatiques ne correspond pas à la définition du déballage (mise

en vente, à titre temporaire, de marchandises dans un hôtel, dans un

établissement public quelconque ou dans une propriété particulière, art. 8 LPC)

ni à celle de l'étalage (ouverture temporaire d'un débit de marchandises sur la

voie publique, art. 10 LPC). Il manque en effet, dans le cas des appareils

distributeurs, la caractéristique que constitue le caractère temporaire du

déballage ou de l'étalage. L'Exposé des motifs de la loi s'en explique de la

manière suivante (BGC précité, p. 505):

"Enfin, l'exploitation d'appareils automatiques,

à l'intérieur des établissements publics ou sur la voie publique, comme aussi à

l'intérieur d'établissements privés, mais accessibles depuis l'extérieur, est

assimilée à l'étalage, disposition d'autant plus judicieuse que ces

distributeurs automatiques ont tendance à se multiplier en bordure du domaine

public. Le développement de ce machinisme commercial prend, parait-il, une

grande extension en Amérique, où l'on peut se procurer ainsi jusqu'à des

souliers et des parapluies".

Suite à un amendement apporté par la commission

parlementaire, la patente "de distributeurs et d'appareils

automatiques", non prévue dans le projet de loi du Conseil d'Etat, est

devenue la cinquième des catégories de patente énumérées à l'art. 63 LPC (voir

le texte du projet et celui de la commission, BGC précité p. 546-547).

3.

La recourante, dans son écriture du 28 août 2003 où elle

insiste sur le caractère fixe et permanent de ses distributeurs, fait valoir que

puisque la loi sur la police du commerce exige une patente pour l'exercice

"à titre temporaire ou ambulant" d'un commerce ou d'une industrie,

elle ne saurait servir de base légale pour soumettre l'exploitation d'appareils

automatiques à une autorisation. Elle aurait probablement raison si

l'assujettissement des distributeurs automatiques n'était fondée que sur une

disposition réglementaire. En effet, une loi formelle visant l'activité

temporaire ou ambulante ne peut pas être interprétée extensivement, par voie

réglementaire, pour soumettre à des restrictions l'exploitation de

distributeurs fixes et permanents. Mais comme c'est la loi elle-même, à l'art.

89.

LPC, qui soumet expressément les distributeurs automatiques à l'exigence

d'une patente, il est audacieux de prétendre qu'une base légale ferait défaut.

II. Portée de la loi fédérale sur le commerce

itinérant (LCI)

4.

Fondée sur la compétence fédérale pour légiférer sur

l’exercice des activités économiques lucratives privées (art. 98 al. 1 Cst), la

loi fédérale du 23 mars 2001 sur le commerce

itinérant (LCI) prévoit notamment ce qui suit:

Art. 1

1.

La présente loi régit l’exercice du commerce

itinérant, qui consiste à offrir aux consommateurs des marchandises ou des

services.

2.

La présente loi:

a. garantit

aux personnes qui pratiquent le commerce itinérant la possibilité d’exercer

leur activité sur l’ensemble du territoire national;

b. fixe, en

vue de protéger le public, les exigences minimales requises pour l’exercice du

commerce itinérant.

3.

Les collectes à des fins d’utilité publique ou de bienfaisance et les ventes

aux enchères publiques volontaires sont soumises au droit cantonal.

Art. 2 Régime de l’autorisation

1.

Doit être titulaire d’une

autorisation délivrée par l’autorité cantonale compétente toute personne qui, à

titre lucratif:

a. prend

commande de marchandises auprès des consommateurs ou leur en vend, que ce soit

par une activité itinérante, par la sollicitation spontanée de particuliers à

domicile ou par un déballage de durée limitée en plein air, dans un local ou à

partir d’un véhicule;

b. offre aux

consommateurs des services en tous genres, que ce soit par une activité

itinérante ou par la sollicitation spontanée de particuliers à domicile;

c. exerce

une activité foraine ou exploite un cirque.

2.

Le canton désigne l’autorité

compétente.

Comme la recourante le souligne elle-même, les

distributeurs qu'elle exploite sont fixes et ne présentent aucun caractère

temporaire. Dans ces conditions, on ne peut pas considérer que des

distributeurs de marchandises puissent constituer une activité itinérante, ni réaliser

l'état de fait d'une "sollicitation à domicile", ni d'un déballage de

durée limitée. Aucune des hypothèses de l'art. 2 al. 1 lit. a LCI n'est ainsi

réalisée. Quant aux lettres b et c citées ci-dessus, elles n'entrent pas en

considération.

L'exploitation de distributeurs automatiques ne

tombe donc pas sous le coup de la loi fédérale du 23 mars

2001.

sur le commerce itinérant. C'est d'ailleurs exactement ce qu'exposait le

Message du Conseil fédéral relatif à cette loi (FF 2000 III 3870).

5.

L'argumentation de la recourante est en vérité ambiguë. D’une

part, elle se réfère elle-même aux passages du Message du Conseil fédéral cités

ci-dessus pour faire valoir que l’exploitation de distributeurs automatiques de

marchandises n’est pas soumise au régime de l’autorisation de la loi fédérale

sur le commerce intérieur. D’autre part, elle soutient que la loi fédérale sur

le commerce intérieur ne laisse plus aucune place au droit cantonal pour

réglementer certaines activités à titre de commerce itinérant, même si ces

activités ne sont pas englobées par la loi fédérale sur le commerce intérieur. Elle

invoque pour cela un message électronique adressé par le Secrétariat d’Etat à

l’économie (SECO) à la Police cantonale du commerce où un collaborateur du SECO

expose, apparemment en date du 13 janvier 2003, que les distributeurs

automatiques de marchandises ne sont pas soumis à la LCI et qu’en conséquence,

« les exploitants de ces distributeurs ne doivent plus demander une

autorisation fédérale relative à l’exercice du commerce itinérant. Les cantons

et les communes qui exigeaient une patente pour cette activité ne pourront plus

le faire à partir du 1er janvier 2003 ».

a) Comme on l’a vu, la loi fédérale sur le

commerce itinérant est fondée sur la compétence que l’art. 95 Cst accorde

à la Confédération pour légiférer sur l’exercice des activités économiques

lucratives privées. Il est exact que lorsque le législateur fédéral fait usage

de sa compétence, les réglementations cantonales sont supplantées par celles de

la Confédération (Tercier, Commentaire romand Droit de la concurrence,

introduction à la LMI, p. 1245 et les références citées ; sur ce

point, la LCI a les mêmes effets que la LMI). Il s’agit là du principe de la

primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst), qui est implicitement invoqué

par la recourante. Toutefois, l’édiction de règles de droit fédéral ne peut

avoir pour effet de rendre inopérant le droit cantonal qui lui est contraire qu’à

l’intérieur du champ d’application des règles fédérales en question.

b) Après l’entrée en vigueur, le 1er

janvier 2003, de la loi fédérale sur le commerce itinérant, le Conseil d’Etat

du canton de Vaud a promulgué un arrêté d’exécution de cette loi en date du 8

janvier 2003 (RSV 943.31 ; ci-dessous : AVLCI). Cet arrêté confère

aux préfectures la compétence d’octroyer et de renouveler les autorisations

prévues par la LCI (art. 2 AVLCI) et au Service de l’économie et du

tourisme, Police cantonale du commerce, la compétence de refuser et retirer ces

autorisations. Ce sont les communes qui sont chargées de surveiller sur le

terrain l’exécution de la LCI (art. 4 AVLCI). Elles peuvent obtenir, si

elles apportent la preuve qu’elles exercent cette surveillance, la rétrocession

partielle de l’émolument perçu par les préfectures en application de la LCI (art. 5

AVLCI). On observera au passage que l’octroi de la carte de légitimation

personnelle (art. 7 al. 1 LCI) ne peut entraîner la perception que

d’un émolument fixé par le Conseil fédéral (art. 12 al. 2 LCI) à

200.

fr. pour l’examen de la demande et à 50 fr. pour la délivrance de

la carte de légitimation (art. 28 al. 1 de l’Ordonnance du 4

septembre 2002 sur le commerce itinérant, RS 943.11).

c) Pour le surplus, l’entrée en vigueur de la

loi fédérale sur le commerce itinérant, le 1er janvier 2003, n’a été

suivie d’aucune adaptation immédiate du droit cantonal, en particulier dans le

cadre de la loi sur la Police du commerce du 18 novembre 1935. Il apparaît

toutefois clairement que depuis lors, une partie au moins des dispositions de la

loi sur la Police du commerce sont devenues contraires au droit fédéral durant

la période, litigieuse en l'espèce pour l'année 2003, qui s'étend jusqu'au 1er

janvier 2006, date de l'entrée en vigueur de la loi sur les activités

économiques du 31 mai 2005, qui abroge la loi sur la police du commerce et

diverses autres lois cantonales.

Durant cette période, on peut probablement désormais

tenir pour inopérantes les dispositions de la loi cantonale sur la Police du

commerce concernant plusieurs des cinq sortes de patentes prévues par

l’art. 63 LCP, en particulier pour ce qui concerne les patentes de

déballage et d’étalage. La recourante voudrait déduire l’invalidité de

l’exigence cantonale d’une patente pour les distributeurs automatiques du fait

que l’art. 89 LPC qui l’instaure fait partie du chapitre IV intitulé

« Dispositions spéciales concernant le déballage et l’étalage ». On a

toutefois vu plus haut que l’exploitation de distributeurs automatiques ne

correspond ni à la définition du déballage ni à celle de l’étalage au sens de la

loi cantonale sur la police du commerce. L’art. 89 LPC constitue donc en

quelque sorte un corps étranger dans la systématique de la loi cantonale dans

la mesure où il crée une catégorie indépendante de patente, comme le marque

d’ailleurs clairement l’adjonction faite par la Commission parlementaire qui a

amendé le projet du Conseil d’Etat en insérant à l'art. 63 LPC une cinquième

catégorie de patentes spécifiques à ces appareils. Cette catégorie de patente

peut donc subsister indépendamment du sort des patentes de déballage et

d’étalage. Pour déterminer si le principe de la primauté du droit fédéral de

l’art. 49 Cst rend caduque l’exigence cantonale d’une patente pour

distributeurs automatiques, il suffit de se fonder non pas sur la diversité des

solutions cantonales décrites dans le message du Conseil fédéral, mais sur le

champ d’application de la notion désormais uniformisée de commerce itinérant

selon le droit fédéral. Or on a vu plus haut que l’exploitation de

distributeurs automatiques des marchandises n’entre pas dans le champ

d’application de la loi fédérale sur le commerce itinérant. Il en résulte que

la patente cantonale de distributeurs automatiques peut subsister dans son

principe. L’opinion contraire exprimé par un collaborateur du SECO dans un courrier

électronique adressé à l’autorité intimée n’est pas fondée. Au reste, ce

collaborateur réservait les législations cantonales et communales et dans un

nouveau message électronique du 13 janvier 2003, il exposait clairement que

« les cantons peuvent demander une autorisation cantonale pour

l’exploitation de ces distributeurs sur la base d’une loi cantonale, à

condition que cette loi cantonale ne considère pas le distributeur automatique

comme du commerce itinérant, qui relève du seul droit fédéral ». On ne

peut d’ailleurs pas souscrire à l’opinion qui tient pour déterminante la

question de savoir si le droit cantonal considère – ou non – le distributeur

automatique comme du commerce itinérant : le principe de la primauté du

droit fédéral s’applique à l’intérieur du champ d’application de la loi

fédérale et il ne peut pas connaître d’extension au-delà de ce champ

d’application pour des motifs qui tiendraient à la manière dont le droit

cantonal aurait – ou non – rangé les règles relatives aux distributeurs

automatiques à l’intérieur, en dehors ou parallèlement aux anciennes règles

cantonales supplantées par la loi fédérale sur le commerce itinérant.

6.

Pour les activités qui relèvent de la

loi fédérale sur le commerce intérieur, les cantons, comme on l'a vu, ne

peuvent plus prélever, pour l’octroi de la carte de légitimation

personnelle (art. 7 al. 1 LCI) qu’un émolument fixé par le Conseil

fédéral (art. 12 al. 2 LCI) à 200 fr. pour l’examen de la

demande et à 50 fr. pour la délivrance de la carte de légitimation

(art. 28 al. 1 de l’Ordonnance du 4 septembre 2002 sur le commerce

itinérant, RS 943.11). La perception de la taxe de patente de déballage ou

d'étalage prévue par l'art. 67 LPC serait désormais contraire au droit fédéral.

Comme toutefois l'exploitation de distributeurs automatiques ne tombe pas sous

le coup de la loi fédérale du 23 mars 2001 sur le commerce

itinérant, la taxe de patente prévue par l'art. 67 LPC peut subsister pour ces

appareils-là.

Sur ce point-là, l'argumentation de la

recourante est donc mal fondée.

III. Base légale de la taxe de patente pour

distributeurs et appareils automatiques

7.

L'art. 67 LPC prévoit ce qui suit:

Art. 67

1.

Le règlement d'exécution, détermine

pour chaque sorte de patente:

a. la

division en diverses classes, pour les patentes qui comportent cette division;

b. le prix

de la patente;

c. la durée

de la patente.

2.

Le prix des patentes accordées aux personnes qui

font usage d'un véhicule à moteur pour l'exercice de leur activité ou pour

leurs déplacements professionnels est majoré selon un barème établi par le

règlement d'exécution en fonction du genre du véhicule utilisé.

La réduction de moitié accordée aux personnes

domiciliées dans le canton (art. 73 LPC) n'entre apparemment pas en

considération en vertu de l'art. 64 al. 1 RLPC qui l'exclut pour les appareils

et distributeurs automatiques, et du fait aussi, semble-t-il, que la recourante

n'est précisément pas domiciliée dans le canton. La recourante ne revendique

pas non plus les "conditions spéciales" (art. 64 al. 1 in fine RLPC)

qui peuvent être accordées aux appareils fabriqués dans la canton. Il n'y a

donc pas lieu d'examiner ces aménagements, qui paraissent refléter les

tendances protectionnistes de l'époque de leur adoption, ni leur justification.

C'est le règlement d'exécution

de la loi du 18 novembre 1935 sur la police du commerce (RLPC) qui fixe les

tarifs. On en extrait les dispositions suivantes:

Art. 59

1.

Pour toutes les patentes et autorisations

délivrées en application de la loi et du présent règlement, il est perçu une

somme de 6 francs (timbre et émolument).

(…)

Art. 64 - Appareils et distributeurs automatiques et jeux

d'adresse (art. 89 de la loi)

1.

Les titulaires de ces patentes ne peuvent

bénéficier de la réduction prévue à l'article 73 de la loi. Toutefois, le

département peut accorder des conditions spéciales pour l'exploitation

d'appareils fabriqués dans le canton; ces appareils devront porter la marque de

fabrique et le lieu de fabrication.

2.

La taxe d'un distributeur de marchandises placé

dans un établissement public soumis à patente est réduite des deux tiers si le

distributeur n'est pas accessible depuis la voie publique et s'il ne contient

que des marchandises vendues habituellement dans les établissements publics

(denrées alimentaires et tabac). Le minimum de la taxe réduite ne peut

toutefois être inférieur à 10 francs.

3.

Les distributeurs de timbres-poste, de billets

de chemin de fer et de bateau, les distributeurs et les appareils automatiques

divers, mis gratuitement à la disposition du public, sont exempts de tout

droit.

1.

Appareils de jeux et juke-box.

(…)

2.

Distributeurs de services.

(…)

3.

Distributeurs de marchandises.

a. Appareils avec recharge automatique.

Patente annuelle.

Taxe calculée en fonction du montant total des prix unitaires de vente des

diverses espèces de marchandises pouvant être placées dans l'appareil.

Total des prix unitaires Taxe

de vente Fr.

jusqu'à 20 ct 10.- maximum

jusqu'à 50 ct 15.- maximum

jusqu'à 1 fr 20.- maximum

jusqu'à 6 fr 25.- maximum

jusqu'à 12 fr 50.- maximum

jusqu'à 18 fr 75.- maximum

jusqu'à 24 fr 100.- maximum

jusqu'à 30 fr 125.- maximum

jusqu'à 36 fr 150.- maximum

jusqu'à 42 fr 175.- maximum

jusqu'à 48 fr 200.- maximum

b. Appareil sans recharge automatique.

Patente annuelle.

Taxe calculée en fonction du montant total des prix de vente des marchandises

pouvant être placées dans l'appareil.

Total des prix unitaires Taxe

de vente Fr.

jusqu'à 5 fr. 5.- maximum

jusqu'à 10 fr. 10.- maximum

jusqu'à 25 fr. 30.- maximum

jusqu'à 50 fr. 40.- maximum

jusqu'à 75 fr. 50.- maximum

jusqu'à 100 fr. 60.- maximum

jusqu'à 125 fr. 70.- maximum

et ainsi de suite jusqu'à Fr. 200.- au maximum

4.

Toute fraction de prix supplémentaire

doit être comptée au tarif immédiatement supérieur.

5.

Pour les appareils comprenant à la fois

un dispositif avec recharge automatique et un dispositif sans recharge

automatique, la taxe de la patente est calculée en fonction du barème

applicable à chaque genre de dispositif, l'addition des deux taxes ne pouvant

toutefois pas dépasser Fr. 200.-.

8.

La recourante fait valoir que la LPC ne constitue

pas une base légale suffisante pour la perception de la contribution

litigieuse. Elle invoque la jurisprudence relative au principe de la légalité

selon laquelle la perception de contribution publique – sous réserve des

émoluments de chancellerie – doit être prévue dans une loi au sens formel. Elle

invoque aussi les règles correspondantes des art. 167 al. 1 et 103 al. 1 de la

Constitution vaudoise (anciennement art. 19 al. 2 et 33 al. 1 de la

Constitution vaudoise de 1885). Pour elle, la somme de 34'037 francs qui lui

est réclamé sur une simple lettre de la Préfecture renouvelant les patentes ne

peut pas être considérée comme un émolument respectant le principe de la

couverture des frais.

Le Tribunal fédéral rappelle régulièrement (v. en

dernier lieu ATF 128 II 112) qu'en matière de contributions publiques, le

principe de la légalité est concrétisé par l'art. 127 al. 1 Cst. qui prévoit

que la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul sont

définis par la loi. Cette disposition reprend la jurisprudence rendue sous

l'empire de l'ancienne Constitution fédérale et vaut aussi bien pour les impôts

fédéraux que cantonaux (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996

relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1 ss, p. 351 s.).

Le principe de la légalité, qui vise notamment à

protéger l'administré contre tout comportement arbitraire de l'Etat, s'applique

de façon générale à toutes les contributions publiques, mais avec des nuances

visant à tenir compte de la nature spécifique de certaines contributions.

Ainsi, il peut notamment être assoupli lorsque d'autres principes remplissent

également une fonction protectrice, tels ceux de la couverture des frais et de

l'équivalence qui permettent, dans une certaine mesure, de contrôler le montant

de la contribution (cf. ATF 126 I 180 consid. 3a p. 188). Ces principes ne

sauraient toutefois remplacer complètement et entièrement l'exigence d'une base

légale formelle (cf. ATF 125 I 173 consid. 9c p. 180).

En l’espèce, ni la lettre de la Préfecture du 28

mars 2003 ni la décision de la Police cantonale du commerce du 8 mai 2003 ne

fournissent de détails sur le calcul du montant de 34'037 francs réclamé à la

recourante. L’instruction a toutefois permis d’établir sur la base de

photocopies d’anciennes patentes que le montant facturé pour chaque appareil

est composé d’un émolument de 6 francs ainsi que du montant de la taxe de

patente. Il semble toutefois qu’il ne soit plus établi de patente séparée pour

chaque appareil. Dans tous les cas, la totalité du montant est facturé en une

seule lettre établie par mesure de simplification à la Préfecture de Lausanne.

Il en résulte que la lettre de la Préfecture du 28 mars 2003 réclame à la

recourante, à titre d’émolument, la somme de 6 francs pour chacun des 177

appareils traités en une seule fois, ce qui représente au total 1'062 francs

d’émoluments. Le solde du montant réclamé, à savoir 32'975 francs, est

constitué par la taxe de patente, qui atteint le maximum réglementaire de 200

francs pour la plupart des 177 appareils de la recourante.

Vu leur nature différente, il s'agit d'examiner

séparément le fondement de l'émolument de 1062 francs et celui de la taxe de

patente de 32'975 francs.

9.

Pour ce qui concerne l'émolument de 1'062 francs, l'art.

59.

du règlement d'exécution de la loi du 18

novembre 1935 sur la police du commerce (RLPC) prévoit que "pour toutes

les patentes et autorisations délivrées en application de la loi et du présent

règlement, il est perçu une somme de 6 francs (timbre et émolument)". L'exigence de base légale matérielle est ainsi respectée s'agissant

d'un simple émolument.

La question qui se pose est de

savoir s'il respecte le principe de l’équivalence et celui de la couverture des

frais. L’autorité intimée explique dans ses déterminations du 18 avril 2005 que

la liste de la Préfecture doit encore être transmise à la commune du lieu

d’installation de l’appareil pour surveillance et le cas échéant délivrance

d’une autorisation pour usage accru du domaine public. Toutefois, on ne saurait

prendre en compte l’éventuelle activité déployée par l’autorité communale pour

justifier l’émolument cantonal. Au reste, on ignore si l’autorité communale ne

prélève pas à son tour un émolument. Elle prélève en tout cas une taxe de

patente qui est d’ailleurs évoquée expressément dans la décision attaquée et

qui se fonde apparemment sur l’application par analogie, en matière de

distributeur automatique, de l’art. 85 LPC qui prévoit un « droit de

déballage ou d’étalage » communal ne dépassant pas celui perçu par l’Etat.

On observera au passage qu’il n’apparaît pas certain qu’un contrôle soit

réellement effectué par les autorités communales si l’on en juge par la

réglementation adoptée par le Conseil d’Etat pour appliquer la loi fédérale sur

le commerce itinérant : l’arrêté cantonal du 8 janvier 2003 cité au

considérant 3 b) ci-dessus subordonne la participation des communes à

l’émolument perçu par le canton à la preuve qu’elles exercent effectivement une

surveillance.

Il n'en reste pas moins que dès lors que le principe

de la patente n'est pas remis en cause (en l'état actuel du droit cantonal), on

ne peut pas contester qu'un émolument soit prélevé pour le renouvellement de la

patente. Le montant de 1062 francs paraît certes assurer assez généreusement la

couverture des frais de l'opération consistant à renouveler globalement toutes les

patentes de la recourante. Cependant, même si l'autorité cantonale a décidé de

rationaliser son travail en centralisant le renouvellement à la Préfecture de

Lausanne, on ne peut pas exclure que périodiquement, certains des appareils

nécessitent des contrôles ou des vérifications. Finalement, le montant de 1062 francs

n'est pas disproportionné par rapport à l'activité que l'autorité peut avoir à

déployer. Pour le surplus, un montant de 6 francs par appareil respecte à coup

sûr le principe de l'équivalence car la prestation ne peut guère être estimée

moins cher.

La décision attaquée doit donc être maintenue en

tant qu'elle porte sur un émolument de 1'062 francs.

10.

Pour ce qui concerne en revanche la taxe de patente

elle-même, c'est l'insuffisance de la base légale qui est invoquée par la

recourante. En effet, la seule base légale formelle (issue d'une loi adoptée

par le parlement) qui entre ici en considération est l'art. 67 al. 1 lit. b qui

prévoit que le prix de la patente est fixé par le règlement d'exécution.

Dans ses déterminations complémentaires du 18 avril

2005, l’autorité intimée semble renoncer à invoquer le règlement d’exécution de

la LPC et se réfère au règlement cantonal du 8 janvier 2001 fixant les

émoluments en matière administrative qui prévoit un émolument de 20 à 1'860

francs pour « toute autre décision, autorisation, déclaration ou

attestation non spécialement prévue dans le présent règlement ». Cependant,

cette clause subsidiaire ne saurait être invoquée en présence d’un règlement

spécifique tel que le règlement du 31 mars 1967 d’exécution de la loi cantonale

sur la police du commerce. En définitive, le fait que le règlement prévoie

expressément un émolument de 6 francs par appareil montre bien qu’on ne saurait

considérer la taxe de patente comme un simple émolument de chancellerie. Cette

taxe de patente doit au contraire être considérée comme un impôt spécial, ne

serait-ce parce que son produit dépasse manifestement le coût de la prestation.

Comme le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion

de le rappeler au sujet de la taxe de patente pour les auberges et débits de

boissons, les contributions causales, même celles qui sont indépendantes des

coûts, doivent satisfaire aux exigences du principe de la légalité en ce sens

qu’une loi formelle doit fixer le montant maximal de la contribution à une

limite supérieure (FI 1998.0056 du 11 avril 2001, consid. 8 b) in fine). Il est

vrai cependant que dans des arrêts déjà anciens, le Tribunal fédéral a jugé

qu’on admet en Suisse une plus grande souplesse dans l’application des

principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité de l’impôt lorsqu’on

a affaire à des taxes spéciales frappant notamment le commerce et l’industrie,

comme les droits de patente: l’indication dans la loi du minimum et du maximum,

ainsi que des principes gouvernant la perception, est suffisante (FI 1998.0056,

consid. 8 e et les arrêts cités). En l’espèce, le législateur de 1935, qui

n’avait probablement pas en vue les exigences du principe de la légalité à

l’égard de la taxe de patente considérée comme un impôt spécial, n’a pas fixé

de maximum pour cette taxe. Or, le montant réclamé à la recourante, de l’ordre

de 33'000 francs, est important. On ne doit pas se laisser tromper à cet égard

par le montant relativement modeste de la taxe afférente à chaque appareil

envisagée isolément (200 francs par appareil pour la plupart de ceux de la

recourante) car il faut prendre en considération l’importance de la

contribution par rapport à l’activité de la recourante. Ainsi envisagé de

manière globale, le prélèvement d’un impôt spécial ou d’une contribution

causale quelconque atteignant plusieurs dizaine de milliers de francs ne peut

pas être admis sans qu’une loi formelle, adoptée par le parlement, n’en fixe

les principales modalités de perception, en particulier en arrêtant le maximum

que peut atteindre la taxe. On rappellera par comparaison que la taxe de

patente prévue par la loi sur les auberge et débit de boisson (dans sa version

du 11 décembre 1984) prévoyait expressément un montant maximum à l'art. 43 LADB

(20'000 francs par an pour les cafés restaurants) si bien que dans la cause

relative à cette taxe (FI.1998.0056 du 11 avril 2001, consid.8), les contribuables

recourants en était réduits à faire valoir "que la loi ne

fixe que le maximum et le minimum sans donner d'indications sur la gradation de

la taxe (ces indications ne ressortent que du règlement du Conseil

d'Etat)". Il n'en est rien en l'espèce où même le montant maximum de la

patente n'est pas fixé dans la loi.

Dans ces conditions, la recourant

invoque à juste titre l'insuffisance de la base légale afférente au montant de 32'975

francs qui lui est réclamé à titre de taxe de patente. Sur ce point-là, la

décision attaquée doit être annulée purement et simplement.

11.

L'émolument de décision de 100 francs prévu par la

décision attaquée est suffisamment modeste pour échapper à la critique. Il peut

être maintenu en regard du montant de 1'062 francs que le présent arrêt laisse

à la charge de la recourante à titre d'émolument pour le renouvellement des

patentes.

12.

Le recours étant ainsi admis pour l'essentiel, l'arrêt

sera rendu sans frais et la recourante, qui a contesté une décision qui ne

révélait même pas qu'elle recelait à la fois un émolument et une taxe, a droit

à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision de la Police du commerce

du canton de Vaud du 8 mai 2003 est annulée purement et simplement en tant

qu'elle concerne la taxe de patente cantonale pour distributeurs automatiques

de marchandise.

III.

La décision de la Police du commerce

du canton de Vaud du 8 mai 2003 est maintenue pour le surplus.

IV.

La somme de 2'000 (deux mille) francs

est accordée à Selecta AG à titre de dépens à la charge de l'Etat de Vaud,

Police cantonale du commerce.

Lausanne, le 11 novembre 2005

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint