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Décision

GE.2003.0069

TA - GE.2003.0069 - 2003-12-08 - Municipalité de Chapelle-sur-Moudon et consorts c/ cheffe du Département de l'économie

8 décembre 2003Français29 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Suite à l'entrée en

vigueur le 1er juillet 1995 du nouveau droit alimentaire fédéral et cantonal -

prévoyant notamment que les animaux ne devaient être abattus que dans des

abattoirs autorisés -, le Service vétérinaire cantonal (ci-après : SVET) a

établi, en mars 1997, un rapport sur les abattoirs vaudois soumis aux

dispositions transitoires (ci-après : le Rapport). Selon ce document, quatre

grands et quarante-six petits établissements, au sens de l'Ordonnance fédérale

sur l'hygiène des viandes du 1er mars 1995 (RS 817.190; ci-après OHyV), avaient

sollicité une autorisation d'exploitation, alors que cinquante-sept lieux d'abattage,

dont ceux propriété des recourantes, n'avaient fait l'objet d'aucune demande

formelle d'autorisation (art. 60 al. 2 OHyV). Pour ces derniers, le Rapport

relevait encore ce qui suit :

"(...)

Lieux d'abattage

(...)

3. Commentaires

Ces 57 locaux sont tous de propriété communale.

Lors de la visite, le SVC a constaté qu'ils n'étaient plus conformes à la

nouvelle législation, ou nécessitaient des investissements disproportionnés par

rapport avec le nombre d'animaux abattus.

Cependant, ces locaux, qui ont rendu de multiples

services à l'agriculture, et qui ne sont plus desservis par des bouchers

professionnels, pourront encore servir pour "tsacaillonner", ou pour

des abattages "domestiques", c'est-à-dire pour consommation

privée seulement de la viande (vente interdite !); selon

la coutume bien vaudoise de la "boucherie de campagne".

(...)."

B. Le 4 mai 1998, le SVET a

adressé une "information générale" aux municipalités des

communes vaudoises précisant en substance :

"(...)

Lieux d'abattages

de bétail de boucherie

Aux termes de

l'article 14 de l'OHyV1, le bétail de boucherie doit être abattu dans des abattoirs

autorisés. Sont exceptés :

1. les abattages pour usage personnel

effectués dans l'exploitation du détenteur,

2. l'abattage

de bétail de boucherie malade ou accidenté lorsque le transport de l'animal

vivant est contre-indiqué;

3. les abattages effectués par l'armée.

Par exploitation

du détenteur, il faut entendre le seul lieu principal d'exploitation

d'élevage ou d'engraissement de bétail (ferme), où seuls les éleveurs ou

engraisseurs de bétail sont autorisés à abattre du bétail pour leur usage

personnel.

Dans notre canton,

un grand nombre de communes est équipé d'installations appelées "lieux

d'abattages", permettant l'abattage ailleurs que sur le pont de grange.

C'est pourquoi nous avons étendu la notion d'exploitation du détenteur à

tout le territoire communal.

Mais cela ne

signifie nullement que des personnes privées, n'étant ni éleveurs, ni

engraisseurs, puissent acheter du bétail sur pied et le faire abattre dans

des abattoirs non autorisés, pour leur usage personnel.

De plus, ces lieux

d'abattages non agréés à disposition dans les communes sont réservés à

l'usage exclusif des éleveurs et engraisseurs habitant le territoire communal.

(...)."

Le 11 janvier 1999, le

SVET a encore rédigé une "information complémentaire" relative

aux possibilités d'abattage de bétail de boucherie dans le canton, laquelle

exposait notamment ce qui suit :

"(...)

C. "Tsacailloner" ou abattre pour un

usage personnel = abattage privé

Tout propriétaire

d'un animal, désirant faire boucherie pour un usage strictement personnel (pas

de commercialisation ni de cession, la consommation de la viande reste limitée

à la famille du détenteur) peut le faire à la ferme de provenance de l'animal

ou dans le lieu d'abattage situé sur le territoire communal du lieu de

provenance de l'animal (installations d'abattage sans agrément officiel, mises

à disposition par une commune pour ses habitants et qui ont été assimilées à

l'exploitation du détenteur dans le canton de Vaud). Exemple : une personne

achetant un animal de consommation chez un éleveur ou un engraisseur doit

l'abattre sur place ou dans le lieu d'abattage existant sur le territoire de la

même commune.

Ce type d'abattage,

qui se déroule en dehors des abattoirs autorisés, se fait sous la

responsabilité du propriétaire de l'animal abattu et sans contrôle des viandes

officiel.

En conséquence, une

personne qui achète un animal, pour l'abattre, dans la commune A ne peut

en aucun cas l'abattre dans la commune B, sauf si la commune B a un

abattoir autorisé.

(...)".

Le 24 septembre 2002,

l'Office vétérinaire fédéral a adressé au SVET un avis de droit concernant les

abattages pour usage personnel. Il en ressort notamment ce qui suit :

"(...)

L'idée qui sous-tend

ces dispositions [art. 2 al. 4

let. a, art. 16 al. 1 et al. 2 let. a LDAI et 14 al. 2 OHyV] est que les abattages dans des abattoirs présentent un risque

particulièrement élevé de transmission d'agents responsables de zoonoses et

d'autres micro-organismes sur plusieurs carcasses. Pour cette raison, la

législation exige que les abattages soient effectués sous surveillance

officielle dans des locaux autorisés qui remplissent les conditions d'hygiène

susceptibles d'éviter les contaminations.

La législation

n'autorise que les abattages domestiques traditionnels qui sont effectués sous

la responsabilité propre du détenteur, lequel n'a pas le droit de remettre la

viande à des tiers, ni gratuitement ni contre paiement. Dans cette situation,

le risque d'une contamination de plusieurs carcasses peut être quasiment exclu,

puisque les abattages ne concernent que des animaux isolés et qu'ils ont lieu à

des intervalles relativement longs.

Par contre, il n'est

pas admis d'effectuer des abattages pour usage personnel dans des locaux non

autorisés utilisés par plusieurs détenteurs d'animaux. Lorsque de tels

abattages sont effectués dans des locaux autorisés, un contrôle des viandes est

obligatoire.

(...)".

C. Par décisions du 27 juin

2003, la cheffe du Département de l'économie (ci-après : la cheffe du

département) a ordonné la fermeture dès le 1er juillet 2003 des trente-deux

lieux d'abattage encore en activité dans le canton de Vaud. Ces décisions

étaient motivées comme suit :

"(...)

Vu

que dans votre commune, un « abattoir » construit avant 1995 est

encore en activité,

attendu

que de nouvelles exigences dans le domaine de l’abattage des animaux de

boucherie sont prévues par la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées

alimentaires et les objets usuels, entrée en vigueur le 1er juillet

1995,

que

cet « abattoir » n’a pas fait l’objet d’une demande d’autorisation

conformément à l’article 60 de l’ordonnance fédérale du 1er mars

1995 sur l’hygiène des viandes, entrée en vigueur le 1er juillet

1995,

qu’il

a donc perdu son titre d’abattoir au sens de la législation fédérale précitée

et est devenu un « lieu d’abattage », soit un lieu où, jusqu’à

aujourd’hui, les exploitants de votre commune ont eu la possibilité d’abattre

du bétail pour leur propre consommation,

qu’en

vertu de l’article 14, alinéa 2 de l’Ordonnance du 1er mars 1995 sur

l’hygiène des viandes et un avis de droit du 24 septembre 2002 de l’Office

vétérinaire fédéral, l’abattage pour usage personnel sans contrôle des viandes

ne peut se pratiquer que sur l’exploitation pour autant que la consommation de

cette viande soit strictement réservée aux personnes vivant sous le toit de

cette exploitation,

(...)

que le maintien de

« lieux d’abattage » comporterait par ailleurs divers risques,

qu’en matière de

police des épizooties, de protection des animaux, de respect des normes

d’hygiène, de contrôle des animaux avant l’abattage et de contrôle des viandes

en général, aucune assurance ne pourrait être donnée aux consommateurs, les

dispositifs légaux de protection des consommateurs ne pouvant être appliqués,

que les produits de

certains abattages réalisés dans ces lieux d’abattage pourraient être

introduits dans le circuit du commerce, soit par la vente directe, soit par la

vente à des établissements de restauration collective,

que l’élimination

des organes à risque (ESB) ne pourrait être ni garantie, ni contrôlée, ni

d’ailleurs l’élimination des déchets de l’abattage,

que ni

l’identification des animaux, ni leur traçabilité ne seraient connues, rendant

ainsi inexistante la protection du consommateur, dont l’art. 66 de la nouvelle

Constitution vaudoise relève l’importance,

qu’on ne peut pas

exclure que des abattages illégaux d’animaux malades, qui devraient normalement

être tués dans un abattoir autorisé et éliminés après une annonce obligatoire

au contrôleur des viandes vétérinaire, puissent avoir lieu,

qu’en cas

d’épizooties, les lieux d’abattage deviendraient des vecteurs de propagation

par le croisement incontrôlé de personnes et d’animaux de différentes

provenances (même extra-cantonales),

(...)".

D. La Municipalité de

Chapelle-sur-Moudon a recouru contre cette décision le 10 juillet 2003 en

concluant implicitement à l'annulation de la décision attaquée. Elle s'est

plainte du délai trop bref imparti par la décision litigieuse et a estimé que

le lieu d'abattage incriminé était plus adapté qu'une cour de ferme. La

Municipalité de Bussy-sur-Moudon a recouru contre la décision précitée le 11

juillet 2003 en concluant également implicitement à l'annulation de la décision

attaquée aux motifs que le lieu d'abattage de la commune était utilisé

uniquement pour des boucheries privées, ainsi que pour maintenir la tradition

des boucheries artisanales de campagne; le retour de la boucherie au domicile

des agriculteurs serait, selon l'intéressée, un retour dans le passé "incompréhensible".

La Municipalité de Bière a quant à elle déposé son pourvoi le 16 juillet 2003

alléguant en substance que le pied du Jura était une région essentiellement

d'élevage, d'où l'obligation de maintenir un lieu d'abattage et que, malgré la

décision de l'autorité cantonale, elle maintiendrait son lieu d'abattage

communal pour usage privé et personnel des détenteurs de bétail, conformément à

la circulaire du SVET du 4 mai 1998. Le 17 juillet 2003, la Municipalité de

Pomy a déposé un recours tendant à l'annulation de la décision la concernant.

Elle a affirmé en substance que les animaux tués dans son local l'étaient par

des personnes connaissant les exigences en matière d'étourdissement et de

saignée, que la viande échauffée n'était que peu appétissante et que, bien que

se trouvant à la campagne, le propriétaire et sa famille voulaient consommer de

la viande de bonne qualité, que la municipalité souhaitait maintenir la

tradition des "boucheries de campagne" dans sa région et qu'il

était de son devoir de participer au maintien du patrimoine, par la

transmission de la connaissance et du savoir-faire en matière de "tsacaillonnage".

Le 18 juillet 2003 enfin, la Municipalité d'Ogens a déposé un pourvoi en

concluant à l'annulation de la décision du 27 juin 2003. Elle a motivé son

recours notamment par le fait qu'elle ne comprenait pas l'urgence qui avait

présidé à la décision litigieuse, puisqu'aucun cas d'épizootie n'avait été

signalé dans sa région, que la viande des bêtes tuées transformée dans son

abattoir était consommée uniquement par le propriétaire de l'animal et sa

famille et que la décision litigieuse signifiait, pour la tradition, la fin

d'une coutume ancestrale que constituait "la boucherie de campagne".

Les recourantes se

sont acquittées en temps utile des avances de frais requises.

E. Par décisions incidentes

des 22 juillet 2003 et 29 juillet 2003, le juge instructeur du Tribunal

administratif a accordé l'effet suspensif aux recours.

F. Le 21 août 2003, le

juge instructeur a joint les recours déposés par les Municipalités de

Bussy-sur-Moudon, de Bière, de Pomy et d'Ogens au recours de la Municipalité de

Chapelle-sur-Moudon pour l'instruction et le jugement.

G. La cheffe du département

et le SVET se sont conjointement déterminés le 20 août 2003. Ils ont conclu au

rejet des recours en précisant en substance ce qui suit :

"(...)

2. Dès 1997, sous la pression de certains milieux

politiques, le Service vétérinaire (SVET) a assimilé la notion de "lieu

d'abattage" à celle d' "exploitation du détenteur".

(...)

Le

SVET, trop tolérant, a été conforté dans son interprétation par des

interventions parlementaires. En particulier, le député Jacques Perrin avait,

par interpellation déposée en 1998 (98/INT/016), fortement réagi aux

limitations posées par le SVET en matière d'usage des lieux d'abattage non

agréés. Il considérait ces restrictions comme "la mort d'une tradition

vaudoise". De même, par une interpellation formulée la même année

(98/INT/067), le député Jean-Pierre Grin s'était élevé contre l'obligation

d'abattre sur le seul territoire communal du lieu de provenance de l'animal,

dans le cadre d'abattages pour usage personnel.

(...)

3. Dès son entrée en fonction le 1er décembre 2001,

le Vétérinaire cantonal a pris connaissance de ces lieux d'abattage. Il a

d'emblée mesuré les conséquences d'un état de fait en infraction avec la

législation fédérale et a élaboré un plan d'action devant mener, dès que

possible, au rétablissement d'une situation en conformité au droit, soit à la

fermeture des lieux d'abattage.

(...)

6. Il convient de mentionner enfin que la

problématique des lieux d'abattage dans le canton a été portée à l'ordre du

jour de la rencontre du Conseil d'Etat avec l'Union des communes vaudoises

(UCV) le 10 avril 2003. La discussion n'a pas été demandée. La cheffe du

Département de l'économie a également organisé une séance d'information le 28

octobre 2002, à laquelle étaient conviés une représentation du Parlement,

l'UCV, un préfet, les responsables des abattoirs autorisés ainsi que des

représentants des milieux de l'élevage, de la boucherie et des associations

professionnelles concernées. (...). Il [le vétérinaire cantonal] a précisé que l'Etat

devait s'engager dans une politique cantonale coordonnée des abattoirs en

favorisant l'émergence de huit pôles d'abattage et a annoncé que les lieux

d'abattage constituaient un problème à résoudre à court terme. Cette dernière

annonce n'a pas non plus suscité de réaction.

(...)."

Le dossier produit par

l'autorité intimée comprend les statistiques d'abattage pour les années 2001 et

2002 des lieux d'abattage de Chapelle-sur-Moudon, Bussy-sur-Moudon, Bière et

Ogens. La Municipalité de Pomy ne tenant en revanche pas de statistiques, elle

a seulement fourni une liste des animaux abattus ayant mené à l'encaissement

d'une location du lieu d'abattage. Le dossier produit comprend également la

proposition du SVET relative à la fermeture des lieux d'abattage adressée le 4

juin 2003 au Conseil d'Etat. Ce document indique notamment que quarante-trois

abattoirs ont été dûment autorisés dans la canton de Vaud, dont ceux de Fey,

Bière et Moudon.

H. Les recourantes ont

renoncé à déposer un mémoire complémentaire dans le délai imparti.

I. Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

J. Les arguments

respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Aux termes de l'art.

29.

al. 1 de la loi vaudoise du 12 décembre 1994 relative à l'exécution de la

loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets

usuels (ci-après LVDAI; RSV 5.1.14 A), les recours dirigés contre les décisions

prises en application de la loi précitée sont régis par les dispositions de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(LJPA).

b) Conformément à

l'art. 3 al. 1 et 2 LVDAI, le Département de l'intérieur et de la santé

publique (aujourd'hui le Département de l'économie auquel est rattaché le

Service vétérinaire depuis le 21 avril 1998, cf. art. 5 de l'arrêté du 11 mars

1998.

sur la composition des départements et les noms des services de

l'administration) veille à l'exécution de la législation fédérale et cantonale

(al. 1) et exerce toutes les tâches de compétence cantonale qui ne sont pas

attribuées à une autre autorité (al. 2). Le contrôle de la détention et de

l'abattage du bétail, de l'entreposage de la viande avant transformation, ainsi

que de la viande destinée à l'exportation incombe au vétérinaire cantonal (art.

5.

al. 2 LVDAI), qui est dès lors l'autorité compétente s'agissant du contrôle

de l'abattage du bétail dans le canton de Vaud. Ainsi, les décisions

litigieuses auraient dû être prises par le SVET et non par le département.

Cette irrégularité est toutefois sans incidence sur la présente procédure,

l'autorité formellement compétente s'étant déterminée sur les décisions

notifiées par la cheffe du département (cf. déterminations conjointes du SVET

et de la cheffe du département du 20 août 2003 concluant au rejet du recours).

L'annulation des décisions litigieuses par le tribunal de céans pour le motif

précité ne conduirait en effet qu'à une nouvelle notification, par le SVET

cette fois, de décisions ordonnant la fermeture des trente-deux lieux d'abattage

encore en activité dans le canton de Vaud, soit à des décisions identiques à

celles prises par la cheffe du département, ce qui serait contraire au principe

de l'économie de procédure. En outre, les décisions rendues tant par le

département que par le SVET en application de la LDAI sont susceptibles,

conformément à l'art. 29 al. 1 LVDAI, d'un recours au Tribunal administratif,

de sorte que les administrés ne sont en l'occurrence pas privés d'une voie de

recours.

Le Tribunal

administratif est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés

contre les décisions litigieuses.

2.

Selon l'art. 31 LJPA,

le recours s'exerce dans les vingt jours à compter de la communication de la

décision attaquée. En l'espèce, les recours ont été interjetés en temps utile

par les municipalités des communes intéressées; ils satisfont par ailleurs aux

conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA de sorte qu'il y a lieu d'entrer

en matière sur le fond.

3.

Selon l'art. 36 LJPA,

le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,

y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la

constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à

l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse

n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son

pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté

d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en

optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut

également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de

l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère

comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.

I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression

est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte

accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs

étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être

comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou

recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes

constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC

1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC

2001/0086 du 15 octobre 2001).

4.

a) Les décisions

attaquées ordonnent la fermeture des lieux d'abattage dont les propriétaires

n'ont pas présenté de demande formelle d'autorisation au sens de l'art. 60 al.

2.

OHyV dans le délai échéant le 31 décembre 1996. Elles sont principalement

fondées sur l'art. 16 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les

objets usuels du 9 octobre 1992 (RS 817.0; ci-après LDAI) qui prescrit ce qui

suit :

"1 Les animaux ne doivent être abattus que dans

des abattoirs autorisés.

2.

Le Conseil

fédéral règle :

a. les

exceptions pour le gibier, le poisson et les abattages occasionnels;

b. l'abattage des animaux malades,

suspects de l'être ou victimes d'accidents."

L'abattage du bétail

de boucherie est quant à lui réglementé à l'art. 14 OHyV :

"1 Le bétail de boucherie doit être abattu dans

des abattoirs autorisés.

2.

Cette

prescription n'est pas applicable :

a. aux

abattages pour usage personnel qui sont effectués dans l'exploitation

du détenteur;

b. aux

abattages de bétail de boucherie malade ou accidenté lorsque

le transport de l'animal vivant est contre-indiqué;

c. aux abattages effectués par

l'armée.".

En l'occurrence, il

n'est pas contesté que les lieux d'abattage objets des décisions litigieuses ne

sont pas des abattoirs autorisés au sens des art. 16 al. 1 LDAI et 14 al. 1

OHyV. Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure ils pourraient bénéficier

du régime d'exception prévu aux art. 16 al. 2 let. a LDAI ou 14 al. 2 OHyV

mentionnés ci-dessus.

b) Suite à l'entrée en

vigueur de la LDAI, les autorités vaudoises ont procédé à une classification

tripartite des 116 abattoirs existants sur leur territoire au 1er juillet 1995,

soit les grands abattoirs et les petits abattoirs au sens de la législation

fédérale, ainsi que les lieux d'abattage où, selon le SVET, on pouvait

effectuer des abattages pour usage personnel et qui n'étaient pas soumis au contrôle

des viandes (cf. Rapport, p. 6). Par une interprétation erronée de la

législation fédérale, le SVET a toléré que ces locaux servent encore pour

"tsacaillonner" ou pour des "abattages domestiques"

selon "la coutume bien vaudoise de la boucherie de campagne"

(cf. Rapport, p. 7). Pour ce faire, il a étendu très largement la notion -

pourtant explicite - d'exploitation du détenteur au sens de l'art. 14 al. 2

let. a OHyV, en admettant que ce terme d'"exploitation" englobe tout

le territoire communal. Il a dès lors permis que les éleveurs et engraisseurs

habitant le territoire communal puissent venir faire boucherie dans le lieu

d'abattage mis à disposition par la commune (cf. information adressée aux

municipalités des communes vaudoises le 4 mai 1998). Le 11 janvier 1999, le

SVET a d'ailleurs confirmé sa position en rédigeant une "information

complémentaire" élargissant encore le cercle d'utilisateurs potentiels

de ces lieux d'abattage. Selon cette information, quiconque achetant un animal

de consommation chez un éleveur ou un engraisseur pouvait l'abattre sur place,

chez ce dernier, ou aller l'abattre dans le lieu d'abattage existant sur le

territoire de la même commune, la seule limite étant que l'animal soit abattu

au lieu (communal) de sa provenance.

Or une telle

interprétation dépasse largement les exceptions exhaustivement énumérées dans

la législation fédérale et, de ce fait, viole à l'évidence le cadre légal. La

pratique ainsi instituée contrevient d'une part au texte explicite de l'art. 14

al. 2 let. a OHyV, qui - on le rappelle - ne prévoit d'exception à l'abattage

du bétail de boucherie dans les abattoirs autorisés que pour autant que

l'abattage soit non seulement effectué dans l'exploitation du détenteur mais

encore que la viande soit destinée à la consommation personnelle de

l'exploitant; elle va d'autre part à l'encontre de la ratio legis du droit

alimentaire fédéral, laquelle vise dans le cas d'espèce tant à assurer une

protection maximale des animaux (conditions de transport, de déchargement,

d'abattage proprement dit) qu'à prévenir les risques de contamination des

carcasses par des agents responsables de diverses maladies potentiellement très

dangereuses (zoonoses, épizooties, ESB, etc.; FF 1989 I p. 875; avis de droit

de l'Office vétérinaire fédéral du 24 septembre 2002).

Par ailleurs, on

constate que les autorités recourantes propriétaires des lieux d'abattage

litigieux - lieux qui, faute d'être soumis à autorisation, échappent à tout

contrôle - ne respectent vraisemblablement même pas les exigences des

"informations" communiquées par le SVET en 1998 et 1999. On ne peut,

par exemple, que s'interroger sur la manière dont la notion d"'usage

personnel" est comprise par le détenteur qui abat 5 "grosses

bêtes" et 2 génisses par année civile (cf. statistique d'abattage de Bière

pour 2001) ou encore par une association telle que l'USL de Saint-George, qui a

abattu 10 porcs en 2002 (cf. statistique d'abattage de Bière pour 2002). Quoi

qu'il en soit, de tels abattages créent un risque réel pour les consommateurs,

que rien ne permet de justifier. Enfin, on remarque que les seuls

renseignements que la Municipalité de Pomy a pu fournir à l'autorité cantonale

sur l'utilisation de son lieu d'abattage est le fait qu'en 2002, "une

location a été encaissée pour l'abattage de 22 porcs, 7 boeufs, 3 veaux et 10

agneaux/moutons" (cf. correspondance du 2 juin 2003 adressée au SVET).

Les noms et adresses des locataires n'étant, semble-t-il, pas connus, on ne

voit pas comment la commune pourrait vérifier la provenance de l'animal abattu

comme le requiert pourtant l'"Information complémentaire" du

SVET du 11 janvier 1999.

En conclusion, les

recourantes violent gravement la législation fédérale en tolérant l'abattage de

bétail de boucherie hors des abattoirs autorisés et hors des exploitations des

détenteurs de bétail au sens des art. 16 LDAI et 14 OHyV .

5.

a) L'illégalité de

l'exploitation des lieux d'abattage en cause ayant toutefois été tolérée par

l'autorité cantonale pendant plusieurs années (du 1er janvier 1997 au 1er

juillet 2003), il convient de déterminer si la fermeture de ces lieux peut être

ordonnée sans violer la garantie constitutionnelle de la bonne foi (art. 9 de

la Constitution fédérale et art. 11 de la Constitution vaudoise du 14 avril

2003). Conformément au principe de la bonne foi ou de la confiance, l'inaction

ou la passivité de l'administration peut, dans certaines circonstances

particulières, engendrer une confiance de l'administré envers l'autorité,

confiance qui méritera le cas échéant protection, notamment lorsque l'autorité

tolère manifestement un comportement ou un état de fait contraire au droit (v.

JAAC 60 (1996) no 17, et les réf. cit.; Auer, Malinverni et Hottelier, Droit constitutionnel suisse,

Staempfli Editions SA Berne 2000, vol. II, p. 543, N° 1121).

b) Selon la

jurisprudence, le droit à la protection de la bonne foi est soumis à la

réalisation de cinq conditions cumulatives (ATF 121 V 65, 117 Ia 285 et réf.

cit.): il faut ainsi que l'autorité ait fait une promesse effective, que la

personne concernée n'ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de

l'inexactitude du renseignement fourni, que le particulier se soit encore fondé

sur le renseignement pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier

sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n'ait pas subi de changement

depuis le moment où la promesse a été faite.

Ainsi, l'autorité doit

tout d'abord avoir fait une promesse effective, c'est à dire être intervenue

dans une situation donnée à l'égard de personnes déterminées. La distribution

de notes d'information générale, donnant une simple orientation sur une législation

ou son application ou encore une pratique ne suffisent pas (B. Knapp, Précis de droit administratif,

Editions Helbing & Lichtenhahn 1991, p. 108, N° 509). En outre, l'abandon

d'une pratique illégale en faveur d'un retour à la solution prévue par la loi

ne lèse pas le principe de la bonne foi, au moins lorsque l'illégalité était

manifeste; le principe du respect de la légalité prévaut donc sur celui de la

bonne foi (B. Knapp op. cit., p. 85, N° 408). Notre Haute Cour a en effet admis

que "Der Grundsatz der Legalität geht insoweit dem Vertrauensschutz des

Einzelnen vor, ansonst die Verwaltung in der Lage wäre, durch dem Gesetzessinn

widersprechende Ausführungsbestimmungen den Willen des Gesetzgebers mit Hilfe

des Vertrauensschutzes zu überspielen" (ATF 101 Ia 116, cons. 2 a). Le

Tribunal fédéral a encore précisé qu'une pratique devait être modifiée si,

après une enquête sérieuse et approfondie, l'autorité arrivait à la conclusion

que la loi n'avait en réalité pas le sens retenu jusqu'alors ou si les

circonstances de fait exigeaient un changement de l'usage (ATF 108 Ia 122).

En l'occurrence,

lorsque le SVET a, en mai 1998 et en janvier 1999, précisé à l'intention de

toutes les communes vaudoises les incidences de la nouvelle législation

fédérale sur les denrées alimentaires relatives à l'abattage de bétail de

boucherie pour usage personnel, il l'a fait respectivement sous forme d'"information

générale" et d'"information complémentaire". A aucun

moment, il n'a pris un engagement quelconque envers les recourantes, se

limitant à renseigner un grand nombre d'intéressés sur un problème de portée

générale. Par ailleurs, les informations énoncées dans ces communications

n'étaient, pour les raisons exposées ci-dessus, pas conformes au droit. Si

cette illégalité n'était peut-être pas reconnaissable pour les municipalités,

elle n'en était pas moins manifeste (cf. avis de droit de l'Office vétérinaire

cantonal op. cit.). La première des conditions qu'implique la garantie

constitutionnelle susmentionnée n'est dans ces circonstances pas réalisée et,

dans la mesure où ces conditions sont cumulatives, le tribunal peut se

dispenser d'examiner ce qu'il en est des autres. Cela étant, le principe de la

protection de la bonne foi ne saurait mettre en échec l'ordre de fermeture

litigieux.

6.

Les municipalités de

Chapelle-sur-Moudon, de Bière et d'Ogens se plaignent encore de la brièveté

excessive du délai fixé pour la fermeture de leur lieu d'abattage vu, selon

elle, l'absence d'urgence.

Le principe de la

proportionnalité limite l'exercice des pouvoirs étatiques de telle manière que

les moyens que ces derniers mettent en oeuvre ne doivent pas résulter d'une

logique ou d'un fonctionnement abstraits, mais de la prise en considération de

l'ensemble des circonstances, y compris des intérêts propres et autonomes des

administrés (Pierre Moor, Droit

administratif, Editions Staempfli SA Berne 1994, vol. I, p. 418). Dans le cas

présent, les décisions attaquées sont datées du vendredi 27 juin 2003 et

ordonnent la fermeture des trente-deux lieux d'abattage communaux encore en

activité dans le canton de Vaud dès le mardi 1er juillet 2003. Si, d'un point

de vue purement abstrait, le délai imparti - qui s'avère quasi immédiat si l'on

tient compte du temps nécessaire à la notification de la décision - est certes

particulièrement court, il convient encore de déterminer s'il est

disproportionné au vu des circonstances concrètes de l'affaire.

Les décisions

attaquées ont été notifiées, on le rappelle, à trente-deux municipalités, parmi

lesquelles seules cinq ont interjeté recours. Sur ces cinq recourantes, trois

seulement se sont plaintes du délai prétendument trop bref pour exécuter

l'ordre de fermeture. On constate toutefois que la commune de

Chapelle-sur-Moudon a procédé à deux abattages au mois de juillet 2001 et deux

au mois de juillet 2002, la commune de Bière à un abattage en juillet 2001 et

aucun en juillet 2002 et la commune d'Ogens à un abattage en juillet 2001 et

aucun en juillet 2002. Statistiquement donc, dans les lieux d'abattage des

trois recourantes précitées, il a été procédé à l'abattage d'une moyenne d'une

seule bête au mois de juillet. Il paraît dans ces conditions difficilement soutenable

de prétendre qu'aucune solution ne pouvait être trouvée à brève échéance pour,

vraisemblablement, l'unique bête qui devait être abattue durant le mois de

juillet 2003, cela d'autant plus que des abattoirs autorisés se trouvent à

Moudon, Bière (!) et Fey, soit dans un rayon de 7 km. Quant aux abattages

prévus à partir du mois d'août 2003, le délai d'un mois est à l'évidence

suffisant pour aviser les personnes concernées de la fermeture des lieux en

question et leur laisser le temps de trouver une autre solution (par exemple en

se rendant dans l'un des quarante-trois abattoirs autorisés dans le canton de

Vaud).

On relèvera encore,

par surabondance, que les recourantes ne pouvaient ignorer, en toute bonne foi,

qu'un ordre de fermeture de leurs lieux d'abattage allait intervenir à brève

échéance. En effet, le Vétérinaire cantonal avait clairement annoncé cette volonté

lors d'une séance d'information organisée par la cheffe du département le 28

octobre 2002, à laquelle avaient notamment été conviés les représentants de

l'Union des communes vaudoises, les responsables des abattoirs autorisés, ainsi

que des représentants des milieux de l'élevage, de la boucherie et des

associations professionnelles concernées. Cette annonce n'aurait pas suscité de

réactions. La même information avait encore été mise à l'ordre du jour de la

rencontre du Conseil d'Etat avec l'Union des communes vaudoises du 10 avril

2003.

sous le titre "Lieux d'abattage dans le canton : point de la

situation" et la discussion n'a pas été demandée (cf. déterminations de

l'autorité intimée du 20 août 2003).

Au vu de ce qui

précède, l'ordre de fermeture immédiate des lieux d'abattage illégaux ne

s'avère nullement disproportionné, surtout face à l'intérêt public au respect

de la législation fédérale en matière d'abattage, dont l'un des buts principaux

est de protéger la santé et l'hygiène publiques.

7.

Enfin, les recourantes

estiment que la fermeture des lieux d'abattage litigieux signerait la fin de la

tradition vaudoise des boucheries de campagne, coutume ancestrale selon elles.

Ce motif tend à faire

examiner l'opportunité de la décision. Or un tel grief sort du pouvoir d'examen

conféré au Tribunal administratif en l'espèce (cf. consid. 3 ci-dessus); il est

donc irrecevable. Le tribunal constate toutefois que l'abattage du bétail de

boucherie peut toujours s'effectuer dans l'exploitation du détenteur pour son

usage personnel et, qu'au surplus, faire abattre une bête dans un lieu où aucun

contrôle n'est effectué, ni sur la traçabilité des animaux ni sur la présence

éventuelle d'épizooties, semble archaïque compte tenu des connaissances

actuelles en matière d'hygiène alimentaire. Enfin, l'abattage d'une bête dans

un abattoir autorisé n'empêche nullement la transformation de la viande en mets

traditionnels vaudois.

8.

En conclusion, les

décisions attaquées sont pleinement conformes à la loi et ne relèvent par

ailleurs ni d'un abus ni d'un excès du pouvoir d'appréciation. Les recours ne

peuvent donc qu'être rejetés et les décisions maintenues. Vu l'issue du

pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge des recourantes qui

succombent et qui, pour les mêmes raisons et faute d'avoir procédé par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, n'ont pas droit à des dépens

(art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours

sont rejetés.

II. Les décisions

de la Cheffe du Département de l'économie du 27 juin 2003 sont maintenues.

III. Un délai

échéant le 19 décembre 2003 est imparti aux municipalités de Chapelle-sur-Moudon,

de Bussy-sur-Moudon, de Bière, de Pomy et d'Ogens pour procéder à la fermeture

des lieux d'abattage non autorisés encore en activité sur leur territoire

communal.

IV. Les frais du

présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge

des recourantes, à concurrence de 500 (cinq cents) francs chacune.

V. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 8 décembre 2003/gz

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).