GE.2004.0011

TA - GE.2004.0011 - 2004-02-20 - c/ Conseillère municipale de Lausanne

20 février 2004Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Par lettre du 11

novembre 1991, la Direction de police et des sports de la Ville de Lausanne a

accordé à X.________ une autorisation pour l'usage d'un emplacement de

marché sis à la A.________ (à l'époque, place No 26, de 4 mètres). Cette lettre

insistait sur les conditions liées à cette autorisation, notamment sur le fait

que celle-ci était personnelle et intransmissible, de surcroît accordée à bien

plaire et susceptible d'être résiliée en tout temps.

X.________ a

ainsi bénéficié d'un emplacement à la A.________ de manière permanente, jusqu'à

la période récente, dont il sera question plus loin. Une seconde autorisation

lui a été délivrée encore en vue de l'exploitation d'un banc au marché

dominical de C.________, à B.________.

Les documents de

renouvellement des autorisations (voir par exemple décisions des 11 avril 1997,

pour la A.________, et 19 février 1996, pour le marché de C.________) insistent

à nouveau sur le caractère personnel et intransmissible de l'autorisation, en ajoutant

cependant ce qui suit :

"Seule la Direction de police et des

sports peut exceptionnellement autoriser son transfert, aux conditions fixées à

l'art. 9 des prescriptions municipales concernant la police des marchés et

des foires et des ventes sur la voie publique du 9 janvier 1976 (ci-après :

PPMVP); l'intéressé est ainsi invité à informer la Direction de police de tout

changement de situation."

En outre ces documents

précisent que l'autorisation accordée à un titulaire est indépendante de son

commerce; la remise de ce dernier n'implique aucun droit à l'emplacement de

marché pour le successeur (chiffre 1.2). Par ailleurs, le chiffre 4 de ces

documents prescrit au titulaire de faire un usage régulier de l'autorisation

dont il dispose; à défaut, celui-ci peut se voir retirer l'autorisation au

profit d'un autre candidat (chiffre 7.2).

Par la suite, la

Direction de police a rappelé à plusieurs reprises à l'intéressé les

obligations qui lui incombent dans le cadre de l'usage des autorisations

précitées. Cependant, notamment dans une lettre du 27 février 1998, l'autorité

précitée indique comprendre que le titulaire d'une autorisation ne puisse pas

se tenir en permanence derrière son stand, tout en insistant sur le fait que

les aides ou employés ne peuvent pas remplacer le titulaire de l'autorisation

de manière systématique et continue; dans des correspondances ultérieures, elle

a cependant demandé à l'intéressé de lui indiquer le nom et les coordonnées du

remplaçant choisi (lettres du 17 février 1999, 15 février 2000 et 2001,

concernant le marché de C.________, par exemple).

B. X.________ et

D.________ ont constitué la société à responsabilité limitée ******** Sàrl,

avec siège à ********, le 1er mai 2003, dite société étant inscrite au registre

du commerce le 7 mai suivant; chacun des associés gérants précités détient une

part de 10'000 fr. du capital social de 20'000 fr. au total. Cette

société a pour but l'exploitation d'un commerce de fruits et légumes; elle a

repris les actifs et passifs de la raison individuelle précédemment exploitée

par X.________.

C. Le 11 décembre 2003,

l'inspecteur Yvan Pisler de la Police du commerce de Lausanne a établi un

rapport, dans le but de dénoncer à la Commission de police diverses infractions

commises par D.________ et X.________ aux PPMVP; selon le rapport, en

effet, X.________ n'exploite plus personnellement la place de marché

pour laquelle il bénéficie d'une autorisation d'usage et il a négocié une

remise de ses places de marché en faveur d'D.________; ce dernier, pour sa part,

utilise les places en question sans être au bénéfice de l'autorisation. Ce

rapport se fonde sur divers éléments, notamment sur un procès-verbal d'audition

d'D.________, du 26 novembre 2003. Ce dernier déclare avoir repris les

activités de X.________ sur les marchés (concrètement il lui a racheté

une balance pour le prix de 2'000 fr.; il lui a également versé une somme

de 5'000 fr. pour stocker ses produits frais dans une chambre froide dont

il est locataire). D.________ admet par ailleurs que X.________ ne

travaille plus avec lui, de sorte qu'il est seul à exploiter les marchés de la

A.________ et de C.________, les bénéfices réalisés lui revenant entièrement

(pièce 16 de la municipalité). A ce rapport est également joint un tableau de

contrôle de la présence de X.________ sur les marchés; lors des

contrôles effectués, l'intéressé était absent des stands en question.

D. Par décision du 11

décembre 2003, la Direction de la sécurité publique de la Ville de Lausanne a

retiré à X.________ les autorisations dont il bénéficiait pour les

emplacements de la A.________ et de B.________ à F.________, avec effet au 1er

janvier 2004 pour une durée de deux ans.

E. Agissant par

l'intermédiaire de l'avocat Marc-Etienne Favre, X.________ a recouru

contre la décision précitée, en concluant à son annulation. En substance, le

recourant conteste les faits retenus dans la décision attaquée, déclarant

notamment que D.________ l'épaulait dans son commerce de fruits et légumes,

mais que lui-même poursuivait l'exploitation à titre personnel. Simultanément,

l'intéressé demande à ce que son pourvoi soit assorti de l'effet suspensif.

F. Par décision du 12

janvier 2004, la Conseillère municipale chargée de l'instruction du recours a

refusé l'effet suspensif au recours; en conséquence, l'intéressé et ses

ayants-droit ne sont pas autorisés à installer des bancs de marché à la

A.________ ou à B.________, cette interdiction étant assortie des sanctions de

l'art. 292 CPS. Cette décision se fonde notamment sur le procès-verbal

d'audition d'D.________, lequel admet avoir repris l'exploitation de ces bancs

de marché de X.________; celui-ci n'exploitant plus à titre personnel

les emplacements précités, la Conseillère municipale chargée de l'instruction

du recours estime qu'elle ne saurait maintenir une situation manifestement

contraire aux dispositions légales applicables, ce par le biais de l'effet

suspensif ou de mesures provisionnelles.

C'est contre cette

décision que X.________ s'est pourvu au Tribunal administratif par acte

du 15 janvier 2004 par l'intermédiaire de l'avocat Marc-Etienne Favre; il

conclut avec dépens à l'annulation de la décision attaquée.

Dans le cadre de

l'instruction du recours, le juge instructeur a interpellé les parties sur la

question de la compétence du tribunal pour connaître de la décision attaquée

(se posait notamment la question de savoir si le recours n'était pas ouvert au

préalable auprès de la Municipalité de Lausanne; cette solution avait été

retenue en effet dans un arrêt récent du Tribunal administratif du 5 décembre

2003, GE 2003/0105). Les parties ont néanmoins conclu sur ce point par la

négative, au vu de l'abrogation récente de l'art. 18 des prescriptions

municipales du 9 décembre 1980 concernant la procédure relative aux recours à

la municipalité (ci-après : PPRM).

La municipalité a par

ailleurs déposé sa réponse au recours le 9 février 2004, concluant au rejet de

celui-ci; le dossier de la cause a été remis au tribunal le 11 février suivant.

Considérants

1.

Le Tribunal

administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre

des décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre

autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al. 1

de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives [LJPA]).

a) L'objet du présent

recours est une décision incidente prise par la conseillère municipale chargée

d'instruire le recours de X.________ contre une décision de la Direction

de la sécurité publique de la Commune de Lausanne. Selon l'art. 17

al. 1 du règlement général de police de la Commune de Lausanne (RGP) du 27

novembre 2001, toute décision administrative d'une direction est susceptible de

recours à la municipalité. Les PPRM, dans leur teneur antérieure, adoptées par

cette dernière en application de l'art. 18 al. 6 du RGP du 3 avril

1962.

(correspondant à l'art. 17 al. 2 de l'actuel RGP), précisaient à

leur article 18 que les décisions sur mesures provisionnelles du magistrat

chargé de l'instruction du recours peuvent faire l'objet d'un recours à la

municipalité.

L'art. 18 PPRM a

toutefois été abrogé par la municipalité, cette modification réglementaire

entrant en vigueur avec son approbation par le Conseil d'Etat le 4 décembre

2003.

b) C'est sur cette

base notamment que la municipalité intimée conclut à la compétence du Tribunal

administratif pour connaître de la présente contestation. Sur un plan

intertemporel, il apparaît clairement que cette nouvelle disposition a bien

évidemment vocation à s'appliquer à une décision procédurale rendue le 12

janvier 2004, soit après son entrée en vigueur.

On peut hésiter

toutefois, dans la mesure où la suppression de l'art. 18 PPRM pourrait ne

pas être conforme à l'art. 17 al. 1 RGP, soit à une disposition de rang

supérieur (v. dans ce sens la question évoquée par l'arrêt du 5 décembre 2003

précité, consid. 3). La municipalité fait toutefois valoir à cet égard

qu'il y a lieu de distinguer entre les compétences attribuées à chaque

direction de la Commune de Lausanne (selon un critère matériel) et celles que

la municipalité délègue à l'un ou l'autre de ses membres dans le cadre de

l'instruction d'un recours, cela en application des art. 14 ss PPRM (il s'agit

essentiellement de décisions incidentes).

En définitive, le

tribunal estime ne pas devoir s'écarter sans motif de l'interprétation donnée

par la municipalité aux dispositions du droit communal, de sorte qu'il admet

que la suppression de l'art. 18 PPRM ne débouche pas sur une violation de

l'art. 17 RGP, même si elle a pour conséquence un transfert de compétence

à une autorité judiciaire cantonale.

c) En définitive, le

recours apparaît bien comme recevable.

2.

L'art. 17 PPRM prévoit

que, d'office ou à la demande du recourant, le magistrat instructeur ordonne

des mesures provisionnelles, notamment l'effet suspensif, si elles sont

nécessaires au maintien de l'état de fait, ou à la sauvegarde des preuves ou

des intérêts litigieux. Cette disposition correspond dans une large mesure à la

réglementation des art. 45 et 46 LJPA; le régime communal ne fait donc pas

de distinction entre mesures provisionnelles et effet suspensif et prévoit

l'octroi de telles mesures si cela est nécessaire pour la sauvegarde des

intérêts litigieux. Cela étant, on rappellera tout d'abord la jurisprudence prévalant

dans l'interprétation des règles cantonales précitées, très largement

transposables ici, avant d'examiner le cas d'espèce.

aa) Comme la section

des recours du Tribunal administratif le rappelle régulièrement (v. p. ex.

RE01/026 du 28 septembre 2001, RE2002/0011, du 12 mars 2002), l'effet suspensif

a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le

recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision

attaquée (arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, cons. 1); il rend la décision

contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond (v. Pierre Moor, Droit

administratif, II, Berne 1991, n° 5.7.3.3; André Grisel, Traité de droit

administratif, Neuchâtel 1984, vol. 1, p. 922). Selon le régime institué par la

LJPA, la dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée,

sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête par le magistrat

instructeur (art. 45). C'est dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à

prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet

suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (v. arrêts RE 93/043

du 24 août 1993, in RDAF 1994, p. 321; 98/030 du 20 octobre 1998); sa décision

sur ce point doit résulter d'une balance des intérêts entre l'exécution

immédiate de la décision attaquée et le maintien du régime antérieur jusqu'à

droit connu (Moor, ibid.; Grisel, p. 924).

bb) La Section des

recours a par ailleurs indiqué à réitérées reprises que son pouvoir d'examen

est limité à la légalité (art. 36 lit. a et c LJPA, cette dernière lettre a

contrario), y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Elle

s'abstient de tenir compte de l'issue probable de la procédure, sauf si elle

est manifeste; au surplus, elle examine pour l'essentiel si le juge instructeur

a commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation et n'annule sa

décision que s'il a omis de tenir compte d'éléments importants ou les a

appréciés de manière erronée (Tribunal administratif, Section des recours, RE

99/0014, du 14 juillet 1999; pour un exemple récent RE 01/005 du 29 mars 2001;

v. dans le même sens ATF M., du 11 novembre 1998, non publié,2A.452/1998).

cc) L'effet suspensif

peut être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé

(arrêt RE 01/027 du 12 octobre 2001; RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2);

la même solution doit valoir à plus forte raison s'agissant d'un pourvoi

irrecevable. Dans ce dernier cas, le magistrat instructeur ne doit toutefois

refuser l'effet suspensif que si le caractère mal fondé du recours est

précisément "manifeste". En revanche, il ne doit pas préjuger

de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la section

du tribunal qu'il sera amenée à présider (arrêts RE 91/009 du 11 octobre 1991

et RE 92/040 du 9 novembre 1992). La même retenue ne s'impose en revanche pas

lorsque le recours soulève des questions de nature essentiellement juridique,

dans l'examen desquelles l'appréciation ne joue pas de rôle. Ainsi, l'effet

suspensif pourra être refusé lorsqu'une règle légale claire ou une

jurisprudence constante s'oppose à l'admission du recours (arrêts RE 91/009 et

RE 92/040 précités; v. également arrêt du 22 novembre 1999, RE 99/0033).

Le constat du

caractère manifestement mal fondé d'un recours doit pouvoir être établi sur la

base d'un état de fait non contesté et résulter de l'application de règles de

droit qui ne laissent pas un pouvoir d'appréciation à la section devant statuer

sur le fond du recours ou encore découler d'une jurisprudence constante. La

solution juridique au recours doit s'imposer d'elle-même de manière évidente

(arrêts TA RE 91/009 du 11 octobre 1991, RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2

et RE 92/040 du 9 novembre 1992; pour un exemple récent RE 01/026 du 28

septembre 2001). Par exemple, l'effet suspensif peut être refusé, si la durée

du retrait d'un permis de conduire correspond au minimum légal et si les faits

à la base de la décision attaquée sont admis (ATF 115 Ib 157, v. aussi arrêts

TA RE 93/044 du 14 septembre 1993 consid. 1; RE 92/017 du 27 mai 1992 consid.

1).

dd) Lorsque le recours

concerne une autorisation d'exercer une activité commerciale, la section des

recours du Tribunal administratif a généralement fait prévaloir l'intérêt privé

de l'intéressé à pouvoir poursuivre l'exercice de celle-ci, sous réserve de

motifs relevant de l'ordre public ou de situations manifestes sur le plan des

faits et de solutions claires sur le plan du droit (voir à titre d'exemple RE

2002/0033, du 28 octobre 2002; voir également, encore que la solution retenue

soit moins nette, RE 2002/0001 du 26 mars 2002).

b) La décision

querellée du 12 janvier 2004 retient en substance que le recours formé le 19

décembre 2003 est manifestement mal fondé, compte tenu des faits admis par

l'associé du recourant au sein de la Sàrl; cela découlerait également d'autres

éléments du dossier.

Il reste que le

recourant conteste les faits retenus par la décision attaquée; il critique les

conditions dans lesquelles le rapport du 11 décembre 2003 aurait été établi,

l'associé du recourant, de langue turque, ne maîtrisant guère la langue

française. On note que ce rapport n'a pas été transmis au recourant pour

détermination avant que la décision du 11 décembre 2003 ne soit rendue; il

n'est pas exclu qu'il y ait là une violation de son droit d'être entendu. Dès

lors, même si certains indices parlent en défaveur de ce dernier, l'autorité de

céans ne saurait, au stade provisionnel, tenir les faits évoqués dans le

rapport du 11 décembre 2003 pour pleinement établis. Dans ces conditions, le

tribunal ne peut se rallier à l'appréciation de l'autorité intimée, selon

laquelle le recours au fond serait manifestement mal fondé ou dépourvu de

chance de succès. Aussi, afin de sauvegarder les intérêts litigieux (en

l'occurrence, les intérêts privés du recourant paraissent peser plus lourd que

l'intérêt public), il convient d'accorder l'effet suspensif au recours formé le

19.

décembre 2003.

On observe ici de

toute manière que, dans la mesure où les faits apparaissent suffisamment

clairement, la municipalité devrait être en mesure d'instruire rapidement le

recours dont elle est saisie, pour lever les doutes qui pourraient subsister

encore et en définitive rendre une décision sur le fond.

3.

Le présent recours au

Tribunal administratif doit dès lors être accueilli et la décision de

l'autorité intimée sera réformée en ce sens que l'effet suspensif est accordé

au recours du 19 décembre 2003. Les frais de la cause, ainsi que des dépens

seront dès lors mis à la charge de la Commune de Lausanne qui succombe

(art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

rendue le 12 janvier 2004 par la Conseillère municipale chargée de

l'instruction du recours est réformée en ce sens que l'effet suspensif est

accordé au recours adressé le 19 décembre 2003 à la Municipalité de Lausanne.

III. L'émolument

d'arrêt, par 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de

Lausanne.

IV. Celle-ci doit

également un montant de 500 (cinq cents) francs à X.________, à titre de

dépens.

Lausanne, le 20 février 2004/gz

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.