TA - GE.2004.0014 - 2004-06-24 - c/ Municipalité de Lausanne

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N° affaire:

GE.2004.0014

Autorité:, Date décision:

TA, 24.06.2004

Juge:

DH

Greffier:

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

c/ Municipalité de Lausanne

JUSTE MOTIF

FONCTIONNAIRE

Résumé contenant:

Fonctionnaire communal occupant un poste de cadre, mais ne travaillant plus depuis quatre ans après avoir refusé un déplacement dans un autre service (mesure prise par la municipalité mais annulée par le TA). Renvoi pour justes motifs décidé par la municipalité. Recours rejeté, le cas correspondant à la situation visée par l'article 70 RPAC et ne pouvant pas être considéré comme violant le principe de proportionnalité (le recours à des mesures moins graves a été tenté sans succès). La décision attaquée résiste aux griefs formulés à son endroit, et doit être confirmée.

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 24 juin 2004

sur le recours interjeté par X.________,

représentée par l’avocat Christian Bettex, Case postale 3485, 1002 Lausanne,

contre

la décision de la Municipalité de la Ville

de Lausanne du 23 décembre 2003 prononçant son licenciement immédiat pour

justes motifs de son poste d’adjointe administrative.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition

de la section: M. Jean-Claude

de Haller , président; M. Wahl et M. Langone, assesseurs.

Faits

Vu les faits suivants:

A.

La recourante X.________ est

fonctionnaire au Service de l’administration communale lausannoise depuis le 1er

mars 1986, à l’époque à laquelle elle a été engagée comme adjointe

administrative au Service administratif de la direction des travaux. Des problèmes

de collaboration ont surgi dès 1989 entre elle, son chef de service et les

adjoints, circonstances qui se sont agravées au point qu’une plainte pénale a

été déposée par la recourante contre l’adjoint administratif du service (cette

procédure a finalement été classée à la suite d’excuses). Le 1er

juin 1996, la recourante a été transférée au Service de la circulation, dirigé

alors par A.________. Puis, à la suite de la naissance de son enfant en

septembre 1997, elle a bénéficié à ce titre du congé statutaire prévu par le

règlement pour le personnel de l’administration communale lausannoise (ci-après

RPAC).

B.

Dès 1998, les relations de la

recourante avec son chef de service notamment ont donné lieu à des problèmes,

des remarques et des admonestations lui étant faites à certaines occasions

quant à la manière dont elle s’acquittait de son travail. La tension s’est

installée, ce qui a amené le conseiller municipal chargé de la sécurité

publique et des affaires sportives à tenter une conciliation le 25 août 1999.

La recourante a alors dénoncé des dysfonctionnements au sein du service et

accusé son chef de mobbing. Par l’intermédiaire d’un avocat, elle a exigé que

des mesures soient prises pour mettre fin à cette situation. Entendue le 24

septembre 1999 par le directeur de la sécurité, la recourante a persisté dans

ses accusations, qu’elle a confirmées par écrit le 22 septembre 1999. Peu

après, soit le 8 octobre 1999, elle a refusé une proposition de déplacement

dans un autre service.

C.

A la suite des révélations de la

recourante, des enquêtes ont été ouvertes contre A.________, tant sur le plan

disciplinaire que sur le plan pénal. Ces procédures, portant sur des faits ne

concernant pas les rapports de service entre les intéressés, ont débouché sur

des sanctions (décision du 27 janvier 2000 de la municipalité ; ordonnance

de condamnation du 4 février 2003 du Juge d’instruction du canton de Vaud).

D.

En même temps qu’elle sanctionnait le

chef de service, comme relevé ci-dessus, la Municipalité de Lausanne a décidé

l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre de la recourante pour

manquement à diverses dispositions du RPAC (en particulier violation du devoir

de fidélité) et a chargé de cette enquête le suppléant du directeur de la

sécurité publique. Un recours a été interjeté au Tribunal administratif le

11 février 2000 par l’intéressée, procédure qui a été classée le 3 avril

2000 comme étant sans objet. Peu auparavant, la municipalité avait d’elle-même

mis un terme à la procédure disciplinaire tout en admettant le principe d’un

déplacement de la recourante dans un autre service, à titre de mesure de

réorganisation (art. 18 RPAC) destinée à éviter que la situation au Service de

la circulation routière ne s’aggrave, avec les dysfonctionnements pouvant en

résulter. Aucune suspension n’était alors prévue dans l’attente de ce

déplacement. Mais la recourante a refusé celui-ci. Puis, elle a fait état dans

la presse au cours d’une interview des accusations qu’elle portait et des

disfonctionnements de son service. La municipalité a alors suspendu

l’intéressée avec effet immédiat, le 27 mars 2000. La recourante n’a plus

repris son travail depuis cette date.

E.

Toujours le 27 mars 2000, Jacques

Burnand, adjoint au Service de la circulation, a informé le personnel de ce

service en lisant une déclaration du directeur de la sécurité publique. Il a

également envisagé d’interdire à l’intéressée l’accès aux locaux du service et

a rédigé (sur son PC) à cet effet des documents qui n’ont finalement pas été

diffusés, mais que la recourante a pu se procurer. Elle a alors déposé plainte

pénale le 16 mai 2000 contre Jacques Burnand.

F.

Le 29 juin 2000, après avoir

vainement tenté d’obtenir de la recourante qu’elle donne son accord à un

déplacement dans un autre service, la municipalité a décidé de transférer

l’intéressée au service de la sécurité sociale et de l’environnement. Invitée à

se présenter le 10 juillet 2000 pour y commencer son activité, la recourante a

refusé, ce qui a entrainé une mesure de suspension de son salaire dès le 11

juillet 2000.

G.

Le 14 juillet 2000, la recourante a

déposé un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision de

déplacement prise à son encontre. Par voie de mesures provisionnelles, elle a

obtenu que le déplacement soit suspendu, et que son salaire lui soit versé

pendant la procédure de recours. Cette dernière s’est terminée par un arrêt du

24 novembre 2000 au terme duquel le Tribunal administratif a annulé les

mesures prises par l’autorité municipale tant en ce qui concerne le déplacement

que le salaire.

H.

L’arrêt du Tribunal administratif

impliquant le maintien de l’intéressée dans son service, avec les complications

et la tension que cela ne pouvait pas manquer d’entraîner, la municipalité de

Lausanne a décidé le 14 décembre 2000 d’ouvrir une procédure de licenciement

pour justes motifs, qui lui paraissait désormais la seule issue possible à un

conflit ne permettant plus un fonctionnement normal du service. Elle a

toutefois suspendu la procédure en raison des plaintes pénales pendantes. La

recourante a été informée le 21 décembre 2000 de ces décisions, et priée de ne

pas regagner son poste de travail, son salaire continuant en revanche à lui

être versé. Elle a recouru le 10 janvier 2001 contre cette décision

auprès du Tribunal administratif en concluant à sa réintégration immédiate au

sein du Service de la circulation. Par arrêt du 22 mai 2001, le Tribunal

administratif a admis le recours et annulé l’ordre donné à la recourante de ne

pas réintégrer son poste de travail. Un recours de droit public a toutefois

aboutit, le Tribunal fédéral annulant à son tour l’arrêt du Tribunal

administratif sur ce point.

I.

En automne 2000, la recourante a

déposé une plainte pénale pour atteinte à l’honneur contre le conseiller

municipal directeur de la sécurité publique, lequel a à son tour déposé une

plainte pour dénonciation calomnieuse. Les procédures se sont terminées par des

non-lieux, le 1er mars 2002 et le 29 septembre 2003.

J.

Reprenant alors la procédure de

renvoi pour justes motifs, la municipalité a décidé de prononcer cette mesure

le 23 octobre 2003 et a attendu que le préavis de la commission paritaire

(requis par la recourante) soit donné pour confirmer cette décision de

licenciement immédiat et la notifier le 23 décembre 2003 à l’intéressée. C’est

contre cette décision qu’est dirigé le présent recours déposé le 23 janvier

2004 et qui conclut à son annulation. Les mesures provisionnelles requises par

la recourante ont été écartées (décision du Juge instructeur du 16 février

2004). La municipalité a déposé deux écritures, soit le 12 février 2004 pour

s’opposer à l’octroi de l’effet suspensif, et le 20 février 2004 pour conclure

au rejet du recours. Elle a en outre produit le dossier complet de la cause,

ainsi que sur réquisition du Juge instructeur deux documents (prononcé

disciplinaire du 27 janvier 2000 et ordonnance de condamnation du 4 février

2003), qui ont par la suite été retranchés du dossier à la requête de

l’autorité intimée. Les parties ont encore échangé des arguments le 7 mai 2004

(pour la recourante) et le 4 juin 2004 (pour la municipalité).

Le tribunal a ensuite

statué sans débat, comme il en avait informé les parties.

Considérants

1.

Déposé en temps utiles et selon les

formes légales par le destinataire de la décision de renvoi attaquée, le

recours est recevable à la forme. En substance, l’objet du litige est de

déterminer si le renvoi de la recourante est, indépendamment des torts

imputables éventuellement aux uns ou aux autres, la seule mesure désormais

susceptible de permettre un fonctionnement normal d’un service de

l’administration communale (position de la municipalité) ou si cette situation

est imputable entièrement au comportement du chef du service dont dépendait

l’intéressée, coupable de mobbing, et ne peut donc justifier une mesure de

licenciement (position de la recourante, à laquelle le Tribunal administratif

paraît avoir adhéré sans autre dans son arrêt du 24 novembre 2000).

2.

Conformément à l’article 70 RPAC, la

municipalité peut licencier un fonctionnaire pour de justes motifs, avec un

préavis de trois mois, sauf si la nature des motifs exige un départ immédiat.

Constituent de justes motifs, notamment « …toutes circonstances qui

rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la

réputation de l’administration… ».

Définis ainsi en

termes généraux, les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de

l'Etat peuvent - contrairement à la procédure révocatoire fondée sur une faute

de service dont la gravité objective doit justifier la sanction - procéder de

toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la

poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute; de toute

nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne

pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations

qui lui sont imputables (P. Hänni, La fin des rapports de service en droit

public, RDAF 1995, p. 407 ss., spéc. 421 ss.; Moor, Droit administratif, vol. 3

ad chiffres 5425 et 5426; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition,

ad chiffres 3155 ss., spéc. 3177 ss.; T. Poledna, Diziplinarische und

administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer

Unterscheidung, ZBl 1995 p. 49 ss.).

3.

En l'espèce, il ne fait

pas de doute pour le tribunal que l'on se trouve dans une situation tombant

sous le coup de la clause générale contenue à l'al. 2 de l'art. 70 RPAC. Le

tribunal ne peut en effet que constater que la recourante ne fournit plus ses

prestations de travail à l'administration communale lausannoise depuis plus de

quatre ans, même si elle a reçu son salaire jusqu'à la fin de 2003, ce qui

n'est évidemment pas une situation normale ni acceptable. Indépendamment de la

question des torts respectifs des uns et des autres quant à un tel état de

fait, on doit aussi constater qu'une reprise du travail de l'intéressée dans

son service est exclue, en raison des rapports qu'elle entretient avec la

hiérarchie, qui paraît d’ailleurs soutenue dans ce conflit par une partie

importante du personnel (voir la lettre de lecteur envoyée par 23

collaborateurs du Service de la circulation au quotidien 24 Heures, publiée le

14.

décembre 2000). De par sa fonction d'adjointe, la recourante doit

nécessairement collaborer étroitement avec le chef de service de même qu'avec

le conseiller municipal responsable du dicastère, voire également la

municipalité. Or les conditions d'une telle collaboration ne sont manifestement

plus réalisées. Comme le Tribunal fédéral lui-même a eu l'occasion de le

constater dans son arrêt du 9 juillet 2002, lorsque dans une administration les

relations personnelles entre les cadres sont à ce point mauvaises que des

plaintes pénales sont déposées de part et d'autre, le fonctionnement du service

ne peut qu'en être gravement et irrémédiablement perturbé. Même si la

recourante n'est pas l'unique responsable de cet état de fait, il reste certain

qu'elle y a contribué, notamment en prenant l'initiative de saisir le juge

pénal pour obtenir la condamnation de ses supérieurs (cela s'était d'ailleurs

déjà produit au début des années 1990, avant même qu'elle ne soit transférée au

Service de la circulation). Il est vrai que la tension était apparemment à son

comble à la suite de la dénonciation effectuée par la recourante et qui a

effectivement abouti à la prise de sanctions, pénales et administratives. Mais,

s'il est normal qu'une personne occupant des responsabilités de cadre dans une

administration signale à l'autorité politique des comportements irréguliers

voire illégaux des responsables de son service, et si on doit attendre dans un

tel cas de l'autorité municipale qu'elle ne permette pas que l'intéressée soit

victime de représailles de la part des dénoncés, cette même municipalité ne

pouvait pas non plus assister sans réagir à une véritable guerre interne se

traduisant par des plaintes pénales entre des collaborateurs qui doivent par la

force des choses travailler étroitement ensemble.

Dans de telles

circonstances, la seule solution raisonnable était de séparer les intéressés.

C'est ce que la municipalité a tenté de faire en 2000 en recourant à une mesure

expressément prévue par le RPAC, soit le déplacement de la recourante. Mais

celui-ci a été - et est toujours - obstinément refusé par l'intéressée

elle-même, et il est aujourd'hui exclu parce qu'il a été considéré comme

illégal par le Tribunal administratif, dans un arrêt aujourd'hui en force. Même

s'il n'est pas convaincu par l'appréciation portée alors par le tribunal, selon

laquelle la responsabilité exclusive de la situation incombe au chef de service

A.________, le tribunal ne peut pas aujourd'hui remettre en cause un arrêt

bénéficiant de l'autorité de la chose jugée (mais il faut rappeler que cette

autorité ne s'attache qu'au dispositif de l'arrêt [ATF 123 III 16], et non aux

considérants, sauf s'il s'agit d'un arrêt de renvoi dont les considérants

contiennent des instructions à l'autorité chargée de rejuger).

Face à une situation

ainsi irrémédiablement bloquée, dans l'impossibilité de recourir conformément

au principe de la proportionnalité à la mesure moins grave du déplacement, on

ne voit pas quelle autre issue que le licenciement l'autorité municipale a

aujourd’hui à sa disposition, sauf à laisser perdurer une situation

inacceptable (soit celle d'un employé recevant son salaire sans travailler).

Même si on croit comprendre qu'il s'agit de la solution souhaitée par la

recourante et envisagée par le Tribunal administratif en 2000, ni le

déplacement ni le renvoi des autres personnes impliquées, notamment de

A.________, n’entrent en ligne de compte. D’une part, la municipalité n'a pas

pris de telles mesures, qui ne font par conséquent pas partie de l'objet du

litige dans la présente procédure. D’autre part, il est très peu vraisemblable

qu’elles permettraient de rétablir une situation normale, parce que les successeurs

des intéressés se trouveraient confrontés aux même difficultés relationnelles

dans leur collaboration avec la recourante, maintenue à son poste et d'autant

plus portée à l'intransigeance par le succès de sa démarche. Enfin, le respect

de l’autonomie communale ne permet pas à l’autorité judiciaire un tel

empiétement sur les prérogatives de l’exécutif communal en matière de gestion.

Conformément à la

jurisprudence constante du Tribunal fédéral et du Tribunal administratif (voir

en dernier lieu GE 01/0126 du 09/04/02), une autorité communale doit disposer

de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son

administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service

nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très

largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal

administratif. Celui-ci doit alors observer une très grande retenue dans

l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives et se

borner à contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du

pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme

soutenables au regard des comportements des employés ainsi que des

circonstances personnelles et des exigences du service. Si des mesures

objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal

ne peut en aucun cas préconiser – et encore moins imposer – des mesures

relevant de l’organisation d’un service, et par la même de l’autonomie communale

(voir par exemple ATF 2P.311/1996 du 29/12/97 qui annule un arrêt cantonal

ordonnant un déplacement de fonction en lieu et place d’un licenciement, jugé

disproportionné).

Restant ainsi dans les

limites raisonnables de l’appréciation de la municipalité, correspondant à la

situation visée par l’article 70 RPAC, enfin ne pouvant être considéré comme

violant le principe de proportionnalité, le recours à des mesures moins graves

ayant été tenté sans succès, la décision attaquée résiste aux griefs formulés à

son endroit, et doit être confirmée.

4.

Les considérants qui

précèdent conduisent ainsi au rejet du recours. Conformément à la jurisprudence

(v. par exemple RDAF 1998 I 58 consid. 3), et s'agissant d'un contentieux

concernant la fonction publique communale, les frais de procédure seront

laissés à la charge de l'Etat. La recourante qui succombe n'a pas droit à des

dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. Il n'est pas

perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

gz/san/np/Lausanne, le 24 juin 2004

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint