GE.2004.0017

TA - GE.2004.0017 - 2004-06-09 - Société Coopérative Migros Vaud, COOP et MANOR AG c/décision de la Municipalité de Morges

9 juin 2004Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A teneur de l’article 106 du règlement de police de

la Commune de Morges approuvé par le Conseil d’Etat le 17 juin 1983

(ci-après : le règlement de police) la Municipalité de Morges est

notamment compétente pour fixer les heures d’ouverture et de fermeture des

magasins et autres commerces. L’horaire usuel fixé par la municipalité sur

cette base est de 8 h à 18 h 45 du lundi au vendredi et de 8 h à 17 h le

samedi.

Par

décision du 15 octobre 1996, la municipalité a offert la possibilité aux

commerces de la commune d’ouvrir jusqu’à 21 h le vendredi. Les commerçants

intéressés devaient remplir à cet effet un formulaire intitulé

« autorisation d’ouverture prolongée des magasins dans la Commune de

Morges» par lequel ils s’engageaient notamment à respecter un certain nombre

d’obligation vis-à-vis de leurs employés (contrat de travail écrit, salaires

minimums, compensation pour le travail effectué après 20 heures, etc). L’autorisation

d’ouverture prolongée, qui s’appliquait dès le 15 novembre 1996, était valable

jusqu’au 31 décembre 1997. Elle pouvait ensuite être renouvelée tacitement

d’année en année, sauf dénonciation 6 mois à l’avance pour la fin d’une

année. Une telle autorisation a été notamment accordée aux sociétés Coop Vaud

Chablais Valaisan et Placette, Grand Magasin et a été renouvelée tacitement

d’année en année à partir du 31 décembre 1997.

Par

courrier du 26 mai 2003, la Direction de police et des transports de la Commune

de Morges a informé les commerçants de la commune que ceux-ci pouvaient

requérir une autorisation leur permettant d’ouvrir le vendredi jusqu’à 20 h et

le samedi jusqu’à 18 h, ceci à partir du 1er juillet 2003, cette

autorisation se substituant à celle du 15 octobre 1996 pour les commerces

concernés. Ce courrier indiquait, pour mémoire, que l’horaire officiel était

maintenu du lundi au vendredi de 8 h à 18 h 45 et le samedi de 8 h à 17 h. Il

précisait au surplus que les commerçants intéressés devaient remplir un

formulaire d’autorisation d’ouverture prolongée des magasins et l’adresser à la

Direction de police après l’avoir signé. Le nouveau formulaire d’autorisation

reprenait les obligations relatives aux employés figurant dans le précédent. Il

contenait les dispositions finales suivantes :

«5.1 La

présente autorisation entre en vigueur dès le moment où la Municipalité de

Morges autorise les nouvelles conditions d’ouverture prolongée, soit le 1er

juillet 2003. Elle dure pour la première fois jusqu’au 31 décembre 2004. A

partir de cette échéance, elle est tacitement renouvelée d’année en année, sauf

dénonciation 6 mois à l’avance pour la fin d’une année.

5.2 La

présente autorisation est affichée au tableau des communications du personnel.

Elle sera distribuée à chacun.

5.3 La

municipalité peut prendre toutes dispositions utiles pour contrôler le respect

de la présente autorisation.

5.4 La

présente autorisation annule et remplace celle du 15 octobre 1996 et son

avenant du 18 avril 2000.»

Les

sociétés Coop, Société Coopérative Migros Vaud (ci après: Migros) et Manor AG

ont rempli les formulaires d’autorisation et les ont retournés dans le délai

imparti. A partir du 1er juillet 2003, leurs magasins ont par

conséquent été ouvert le vendredi jusqu’à 20 h et samedi jusqu’à 18 h.

A la suite d’une interpellation d’un conseiller

communal, le Conseil communal de Morges a, lors de sa séance du 2 juillet 2003,

invité la municipalité à renoncer à autoriser l’ouverture des magasins le

samedi jusqu’à 18 h. En outre, différents syndicats ont lancé une pétition

contre l’extension de l’horaire d’ouverture le samedi. Cette pétition, qui a

réuni plus de 750 signatures, a été adressée à la municipalité les 24 et 25

juillet 2003. Au mois d’octobre 2003, la municipalité a adressé un

questionnaire aux commerçants de la commune relatif aux heures d’ouverture. 36

commerces ont indiqué utiliser le nouvel horaire de fermeture (vendredi 20 h et

samedi 18 h), alors que 127 ne l’utilisent pas. En outre, 65 commerces ont

indiqué préférer l’ancien horaire (vendredi 21 h et samedi 17 h) 38 préférant

le nouvel horaire et 60 n’ayant pas donné de réponse. Sur la base de ces

réponses, la municipalité a constaté que le nouvel horaire n’était utilisé que

par 22 % des commerçants concernés, ceux-ci préférant à concurrence de 63 %

l’ancien horaire.

C. Lors de sa séance du 15

décembre 2003, la municipalité a décidé de revenir à l’ancien horaire

d’ouverture prolongée, soit le vendredi jusqu’à 21 h et le samedi jusqu’à 17 h,

ceci à partir du 2 février 2004. Le même jour, la municipalité a adressé aux

différents commerces et organismes consultés un courrier dont la teneur était

la suivante :

«(…)

Le questionnaire relatif aux ouvertures

prolongées des commerces a rencontré un échos favorable au niveau de la

participation. Ce sont en effet 163 questionnaires qui ont été retourné sur 220

envoyés, soit 74,09 %.

Ce fut l’occasion pour chacun d’exprimer

clairement sa position et d’apporter divers commentaires ou remarques.

L’autorité y est attentive et vous remercie de votre participation. Après

dépouillement des dits questionnaires, force est de constater qu’une majorité

des commerçants s’est exprimée en faveur du précédent horaire.

C’est ainsi que dans sa séance du 15 décembre

2003, compte tenu du résultat de cette enquête dont le détail est joint à ce

courrier et de la résolution votée par le conseil communal le 2 juillet 2003,

la municipalité a décidé de revenir à l’ancien horaire (vendredi 21 h et samedi

17 h). L’entrée en vigueur est effective au 2 février 2004.

Une communication officielle de cette décision

se fera par voie de presse, dans le courant du mois de janvier 2004. Vous

laissant la liberté d’aviser votre clientèle.

La municipalité tient à vous remercier toutes

et tous de votre collaboration ainsi que de l’accueil qui a été fait tant au

questionnaire lui-même qu’au personnel de la police du commerce, lequel s’est

plu à relever les contacts positifs rencontrés lors de son passage dans les

divers commerces de notre ville.

(…) »

courrier, qui a notamment été adressé aux sociétés Coop, Migros et Manor

n’indiquait pas la voie et le délai de recours.

7 janvier 2004, un courrier a été adressé par la Direction de police et des

transports à tous les titulaires d’autorisation d’ouverture prolongée des

magasins. Ce courrier, signé par le municipal responsable et le Commandant de

la police municipale, avait la teneur suivante :

« (…)

En référence à certaines discussions entre des

commerçants et la Direction de police, nous tenons à préciser que l’autorisation

d’ouverture prolongée des magasins, selon décision municipale du 26 mai 2003,

valable du 1er juillet 2003 au 31 décembre 2004 devient caduc (sic),

suite à la décision de la municipalité du 15 décembre 2003 de revenir à

l’ancien horaire.

Pour des questions administratives, si vous

êtes intéressés à ouvrir selon l’ancien horaire prolongé (vendredi, fermeture à

21 h 00), nous vous prions de bien vouloir compléter et signer le formulaire

ci-joint.

(…) »

Les

sociétés Coop, Migros et Manor ont chacune déposé un recours auprès du Tribunal

administratif contre cette décision en date du 27 janvier 2004. Le texte de ces

différents recours, rédigé par même conseil, est similaire. Les recourantes ont

conclu à l’annulation de la décision municipale du 7 janvier 2004 ainsi que,

cas échéant, de tout autre mesure, soit en particulier la lettre du 15 décembre

2003, rendant caduque l’autorisation d’ouverture prolongée des magasins

accordée jusqu’au 31 décembre 2004, ladite autorisation déployant tous ces

effets jusqu’au 31 décembre 2004 au moins. A titre subsidiaire, les recourantes

ont conclu à ce que la municipalité rende une décision formelle. La

Municipalité de Morges a déposé sa réponse le 27 février 2004 en concluant au

rejet des recours. Par la suite, les recourantes et la municipalité ont encore

déposé des observations complémentaires.

Considérants

1.

L'examen de la

recevabilité des recours implique d'examiner en premier lieu si les recourantes

ont agi en temps utile.

On note à cet égard

que le courrier adressé aux recourantes le 15 décembre 2003 par la Direction de

police et des transports ne contenait pas la mention des voies et délais de

recours. Si le défaut d'indication des voies de droit ne doit causer aucun

préjudice au destinataire de la décision, ce dernier est toutefois tenu, selon

le principe de la bonne foi, de s'informer des moyens d'attaquer la décision

qui les passe sous silence et, après avoir obtenu les renseignements

nécessaires, d'agir en temps utile (cf. RDAF 1997 I 253 ss; Benoit Bovay, Procédure

administrative, p.373). En l'espèce, on doit admettre que les recourantes

ont agi en temps utiles en s’adressant au Tribunal administratif le 27 janvier

2004, dans le délai de 20 jours qui a suivi le courrier municipal du 7 janvier

2004.

confirmant la décision du 15 décembre 2003. Le respect du délai de recours

n’a d’ailleurs pas été contesté par l’autorité intimée.

2.

a) Seule une décision,

au sens de l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA) peut faire l’objet d’un recours au Tribunal

administratif. La notion de décision contenue à l’art. 29 LJPA correspond à

celle du droit fédéral (BGC, sept. 1988, ad art. 26 du projet, p. 1967). Est

une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant

pour objet : (a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des

obligations ; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de

droits ou d’obligations ; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les

demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des

obligations. La décision peut aussi se définir comme un acte étatique

individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire

et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif

(cf. ATF 121 II 477 consid. 2a et les réf.). En tant qu’actes individuels et

concrets, les décisions se distinguent des règles de droit, soit des normes

générales et abstraites qui imposent des obligations ou confèrent des droits

aux personnes physiques et morales, règlent l’organisation, la compétence ou

les tâches des autorités ou fixent une procédure (cf. art. 5 al. 2 de la LF du

23.

mars 1962 sur les rapports entre les conseils ; v. aussi ATF 106 la

307). Constituent aussi des décisions sujettes à recours les actes qui,

s’adressant à un nombre indéterminé de personnes, ont une portée générale, mais

règlent un cas concret (horaire d’ouverture d’un musée, restrictions de trafic

routier, interdiction de manifestation, par exemple ; cf.Tobias Jaag, Die

Allgemeinverfügung im schweizerisches Recht, ZBI 1984 p. 433 ss et ATF 112 lb

251.

c. 2c = JT 1988 I 208).

Au contraire des

décisions, les règles de droit, qu’il s’agisse de lois au sens formel, de

règlements cantonaux ou communaux, ou d’autres actes semblables, échappent au

contrôle direct du Tribunal administratif. Celui-ci ne peut en vérifier la

conformité à l’ordre juridique qu’à l’occasion d’un recours contre des

décisions appliquant lesdites normes (cf. Pierre Moor, Droit administratif,

vol. II, p. 116 et les réf. ; Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen

Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, p. 157ss.). Un recours dirigé

directement contre un acte normatif, de droit cantonal ou communal, doit être

déclaré irrecevable (v. TA, arrêt GE 97/0109 du 29 janvier 1998 ; GE

93/0099 du 25 février 1994; RDAF 1994 p. 233).

b) Vu ce qui

précède, il convient d'examiner si l'horaire d'ouverture des magasins fixé par

la municipalité constitue une décision ou un acte de nature normative.

L’horaire

d’ouverture libre (soit du lundi au vendredi de 8 h à 18 h 45 et le samedi de 8

h à 17 h) constitue un acte de nature normative puisqu’il est destiné à tous

les commerces de la commune, soit un nombre indéterminé à indéterminable de

destinataires. La fixation de cet horaire par la municipalité n’est par

conséquent à priori pas susceptible d’un recours auprès du Tribunal

administratif. Le même raisonnement ne saurait être suivi en ce qui concerne

les autorisations municipales relatives à l’extension des heures d’ouverture

des commerces le vendredi et le samedi, en dérogation aux heures d’ouverture

libres. On relève à cet égard que, à la suite de la décision de principe prise

par la municipalité le 26 mai 2003, les commerces intéressés se sont vus délivrer

des autorisation spécifiques, ceci dès le moment où ils ont retourné à la

Direction de police le document intitulé « autorisation d’ouverture

prolongée des magasins dans la Commune de Morges ». Ces autorisations

constituent des actes étatiques individuels, s’adressant à un nombre délimité

de destinataires, qui règlent de manière obligatoire et contraignante un

rapport juridique concret soumis au droit administratif. On est par conséquent

en présence d’une décision administrative au sens de l’article 29 LJPA créant

des droits et des obligations pour les seuls commerces concernés.

c) Dès lors que

les autorisations délivrées à certains commerces d'ouvrir le samedi jusqu’à 18

h doivent être qualifiées de décisions administratives, la décision prise par

la municipalité le 15 décembre 2003 de ne plus autoriser ce type d’ouverture

prolongée constitue également une décision susceptible de recours au sens de

l’article 29 LJPA.

d) Il résulte de

ce qui précède que les recours formés par les sociétés Coop, Migros et Manor

sont recevables et il y a lieu par conséquent d'entrer en matière sur le fond.

3.

En rendant les

décisions attaquées, la municipalité a révoqué les décisions antérieures par

lesquelles elle avait autorisé les recourantes à ouvrir leurs commerces jusqu’à

18.

h le samedi, ceci en tous les cas jusqu’au 31 décembre 2004.

a) Acte

unilatéral, la décision est par définition modifiable unilatéralement :

c’est cette faculté même que la nature de ce type d’acte juridique a pour objet

de créer. Elle est ainsi la manifestation de la puissance publique, laquelle ne

saurait se passer de la possibilité de corriger un vice affectant la régularité

de l’acte, en particulier son illégalité, ni de celle d’adapter les régimes

juridiques qu’elle a créés aux exigences de l’intérêt public. Cependant, acte

juridique, la décision définit des rapports de droit ; elle détermine la

situation juridique d’administrés, qui se fondent sur elle dans leurs activités

propres. L’attente qu’ils peuvent placer dans la stabilité des relations créées

par la décision est donc légitime, juridique : le droit la protège

(contrairement à ce qui est de règle pour la modification des actes normatifs)

(Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, p. 326 et ss).

L’admissibilité de la révocation d’une décision administrative doit ainsi être

examinée sur la base d’une balance des intérêts. Celle-ci consiste dans la

confrontation de deux intérêts : l’intérêt au respect du droit objectif et

l’intérêt à la sécurité des relations juridiques. Le premier requiert la

révocation des actes qui ne sont pas en accord avec l’ordre juridique ; le

second s’oppose à la révocation des actes dont les administrés pouvaient

escompter le maintien. Selon que celui-là ou celui-ci l’emporte, l’acte sera

révoqué ou non (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p.

431.

et réf. cit.). Généralement, l’irrégularité invoquée par l’autorité pour

justifier la révocation d’une décision réside dans l’illégalité de celle-ci.

L’illégalité peut exister déjà au moment où la décision a été rendue. Elle peut

également être postérieure à celle-ci, dans l’hypothèse d’une modification du

droit ou des circonstances de fait. Ces faits nouveaux sont très souvent des

comportements de l’administré, par lesquels celui-ci viole l’une des

obligations attachée par la loi ou par la décision elle-même à l’exercice d’une

activité (cf. Pierre Moor, op. cit., p. 329).

b) aa) Dans le cas

d’espèce, la municipalité ne soutient pas qu'elle a révoqué les autorisations

d’ouvrir certains magasins le samedi jusqu'à 18 heures au motif que celles-ci

seraient illégales. A juste titre, celle-ci ne prétend notamment pas que cet

horaire ne serait pas conforme à la législation fédérale sur le travail. En se

référant à l’interpellation d’un conseiller communal, à la pétition des

différents syndicats et à l’enquête menée auprès des commerçants de la commune,

la municipalité se fonde plutôt sur des motifs d'opportunité. En principe, on

considère que l’inopportunité n’a pas assez de poids pour porter atteinte au régime

juridique créé par une décision, sauf dans l’hypothèse où elle affecte

manifestement un intérêt public dont la loi confie la responsabilité à

l’administration et qu’elle constitue dès lors une illégalité (cf. Pierre Moor,

op. cit., p. 327). La révocation d’une décision pour inopportunité est

cependant envisageable lorsque cette faculté repose sur une base légale (cf.

Pierre Moor, op. cit., p. 328 et 331). Tel apparaît être le cas en l’espèce,

puisque l’article 11 du règlement de police prévoit que la municipalité peut,

de manière générale, retirer les autorisations qu’elle a octroyé pour des

motifs d’intérêt public.

L’article 11 du

règlement de police ne saurait cependant être interprété en ce sens que la

municipalité peut invoquer un intérêt public quelconque pour justifier la

révocation des autorisations délivrées aux recourantes, sans tenir compte de

l'intérêt de ces dernières à ce que ces autorisations soient maintenues. En

toute hypothèse, la municipalité devait effectuer une balance des intérêts en

présence et il appartient au tribunal de céans d'examiner si cette pesée

d'intérêts a été effectuée de manière admissible. L'examen relatif à

l'existence d'un intérêt public prépondérant, l'emportant sur celui des

recourantes à la stabilité des relations juridiques créées par les

autorisations qui ont été délivrées, est notamment nécessaire pour vérifier si

le principe de la proportionnalité est respecté. On relèvera à cet égard que,

s’agissant d’actes qui ont des effets durables, la révocation des autorisations

d'ouvertures prolongées délivrées aux recourantes n’est envisageable que si un

intérêt public majeur l’exige et si celles-ci ont amorti les dépenses assumées

de bonne foi (cf. André Grisel, op. cit., p. 436).

bb) Dans la

hiérarchie des valeurs commandant la balance des intérêts, les motifs de police

l’emportent toujours. En l’espèce, on constate que l’intérêt public à la base

des décisions attaquées n'a pas de rapport avec la sécurité publique au sens

strict, soit la sécurité de l’Etat, des personnes et des biens. De même, il ne

s’agit pas de sauvegarder l’ordre public au sens large, soit la santé publique,

la moralité publique ou la tranquillité publique. On ne saurait notamment

soutenir que le fait de travailler le samedi jusqu’à 18 h plutôt que 17 h

aurait des conséquences sur la santé des employés. De manière générale, on

constate d'ailleurs qu'une autorisation relative à l’ouverture prolongée d’un

magasin n’est pas une autorisation de police mais une autorisation de politique

sociale (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème

édition p. 291 no 1377).

Selon la

municipalité, l’objectif visé tend à la protection de la vie familiale.

L’autorité intimée relève ainsi dans son mémoire de réponse qu'il serait moins

préjudiciable pour la vie de famille des employés de rentrer le vendredi soir à

21.

h au lieu de 20 h (alors que la soirée est déjà consacrée en grande partie

au travail), plutôt que le samedi à 18 h au lieu de 17 h, l’horaire court

permettant selon elle d’avoir encore une activité le samedi soir avec les

enfants ou des amis. En réalité, la municipalité semble avoir essentiellement

répondu à la réaction du Conseil communal, des syndicats et des commerçants

interrogés au sujet du nouvel horaire d’ouverture des magasins, cette réaction

semblant constituer à ses yeux une circonstance nouvelle justifiant la

révocation des autorisations octroyées aux recourantes.

cc) Tout bien

considéré, le tribunal estime que, quand bien même les motifs de politique

sociale et de protection de la famille mis en avant par la municipalité sont

dignes de considération, ceux-ci ne sauraient constituer un « intérêt

public majeur » justifiant la révocation des autorisations délivrées aux

recourantes. On relève notamment que les conséquences sur la vie de famille

d’un horaire de travail le samedi jusqu’à 18 h plutôt que 17 h doivent être

relativisées. A cela s’ajoute que l'effet de ces autorisations sera de toute

manière limité dans le temps puisque la municipalité pourra exiger que les

recourantes renoncent à l’horaire prolongé dès le 31 décembre 2004 (ou

éventuellement le 31 décembre 2005). Le fait de les révoquer sans respecter le

délai de dénonciation prévu dans le formulaire d'autorisation n'est par

conséquent pas conforme au principe de la proportionnalité. On relève en outre

que les éléments mis en avant par la municipalité pour justifier la révocation

des autorisations délivrées aux recourantes étaient déjà connus au moment où

celles-ci ont été octroyées ou, à tout le moins, auraient pu l’être si l’autorité

intimée avait effectué les investigations nécessaires à ce moment-là (notamment

auprès des commerçants et des syndicats) et avait informé le Conseil communal

de ses intentions. On ne se trouve par conséquent pas en présence de

"faits nouveaux", postérieurs à la délivrance des autorisations, qui

pourraient justifier de reconsidérer ces dernières. On relèvera à cet égard

que, de manière générale, une autorité ne saurait révoquer une décision pour un

motif qu'elle connaissait au moment où elle l'a prise ou parce qu'elle a changé

dans l'appréciation qu'elle a faite antérieurement (ATF 119 Ia 305). On se

trouve par conséquent dans une des hypothèses dans lesquelles on considère que

l'exigence de la sécurité des relations juridiques doit l’emporter, sous réserve

que l’intérêt public opposé soit particulièrement important, ce qui, on l’a vu,

n’est pas le cas en l’espèce (cf. Pierre Moor, op. cit. p. 336).

4.

Vu ce qui précède,

les recours doivent être admis, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les

autres moyens, notamment d’ordre formel, soulevés par les recourantes.

Vu le sort du recours,

il convient de mettre les frais à la charge de la Commune de Morges. Celle-ci

devra au surplus verser des dépens aux recourantes, qui ont procédé par

l'intermédiaire d'un avocat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours sont admis.

II. La décision de la

Municipalité de Morges du 15 décembre 2003 révoquant l'autorisation

d'ouvrir les commerces des recourantes le samedi jusqu'à 18 heures est

annulée.

III. Un émolument de 1'500

(mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Morges.

IV. La Commune de Morges

versera à Manor AG une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre

de dépens.

V. La Commune de Morges

versera à Coop une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de

dépens.

VI. La Commune de Morges

versera à la Société Coopérative Migros Vaud une indemnité de 500 (cinq

cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 9 juin 2004/san

président: