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Décision

GE.2004.0068

TA - GE.2004.0068 - 2005-06-20 - X.________ c/Municipalité d'Ollon

20 juin 2005Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Par courrier du 15 mars 2004, X.________ ont sollicité, en

substance, de la Municipalité d’Ollon (ci-après : la municipalité) qu’elle

vérifie " à partir des années 1978-79, l’existence d’une

inscription au rôle des contribuables (…) en vue de corrections assurément

tardives, mais toujours indispensables, en relation avec une part valaisanne de

questions pas encore réglées qui ont été démesurément compliquées par un

va-et-vient intercantonal".

A l’appui de leur demande, X.________ invoquaient

avoir présenté la même demande à diverses reprises, une première fois le 7

octobre 1997 à la police municipale de la commune de A.________ (recte: la

Commune d’Ollon), puis le 14 février 2004 au Contrôle des habitants de cette

même commune et enfin le 8 mars 2004 à deux municipaux de cette même commune.

B.

En l’absence de réponse de la part de la municipalité, les

recourants ont saisi le Tribunal administratif le 17 mai 2004 d'un recours pour

déni de justice formel en concluant notamment à ce que qui suit :

"(…)

Les recourants prient le Tribunal administratif

cantonal :

(…)

- de tenir compte, pour son examen comme pour toute

initiative appropriée,

- de l’urgence résultant de la nature, de la durée et des

effets de l’affaire présentée ;

- d’apprécier la nécessité d’une assistance judiciaire, qui

paraît indispensable aux recourants pour tout complément souhaitable et toute

suite utile

- notamment pour faire valoir des

questions de frais et dépens

- et surtout pour faire reconnaître

un lien essentiel entre l’objet du présent recours et

un ensemble de procédures cantonales qui les a laissés

sans défense depuis de très longues années et qui requiert toujours

des moyens de révision ;

- de retenir, dans cette perspective, qu’une absence durable

de réponse a rendu toujours plus vraisemblable le fait que des données qui

sont restées ainsi inaccessibles peuvent constituer des moyens de

preuve pour des corrections exigibles et même une réparation

suffisamment méritée ;

- d’admettre qu’une absence prolongée de déterminations

dépasse, en l’espèce, la qualification de simple retard injustifié

et contribue à un deni de justice ;

- d’ordonner par conséquent que l’autorité communale

sollicitée réponde sans plus tarder et de manière adéquate à la

demande de vérification et d’information renouvelée le 15 mars

2004".

C.

Par correspondance du 4 juin 2004, la municipalité a répondu

aux recourants en ces termes :

"(…)

Le long délai entre votre demande et notre réponse est dû au

fait que nous avons effectué des recherches scrupuleuses et difficiles dans

divers services, remontant à l’année 1977.

De ces dernières, il ressort que vous apparaissez en domicile

secondaire sur la Commune C.________ du 23 juin 1997 au 28 mars 2003, et en

domicile principal dès le 29 août 2003 en provenance de B.________. Nous

précisons que le prénom de M. X.________ est enregistré dans nos registres sous

«******** » et que ces deux prénoms ont donc probablement été communiqués

au contrôle des habitants au moment de la prise de domicile secondaire. Au

niveau des impôts, vous avez été transféré au rôle d’impôt de notre Commune en

2004 avec effet rétroactif au 1er janvier 2003.

Nous espérons que ces renseignements sauront vous satisfaire

et que nous avons répondu à votre attente, ce qui vous permettra de retirer

votre recours déposé auprès du Tribunal administratif de Lausanne".

D.

Le 14 juin 2004, le Juge instructeur du Tribunal

administratif a interpellé les recourants en les invitant à indiquer au

tribunal si, suite à la réponse susmentionnée, ils étaient disposés à retirer

leur recours.

E.

Le 24 juin 2004, X.________ ont confirmé implicitement le

maintien de leur recours en relevant que dans son courrier du 4 juin 2004,

l’autorité intimée ne se déterminait pas explicitement sur leur requête,

éludant deux questions essentielles, dans la mesure où elle ne se prononçait ni

sur la "réalité ou l’inexistence de traces administratives précédant un

séjour continu à A.________ qui a commencé en mai 1997" (la

correspondance du 4 juin 2004 n’excluant pas formellement leur existence et se

dispensant d' "accorder une place à une simple mention du sujet qui a

été proposé, concernant les années en question, avec des exemples que la nature

même du problème posé (perte de contrôle sur divers traitements administratifs)

empêche d’être exhaustifs : notamment impositions et cotisations sociales

sur la base d’une taxation d’office, ainsi que des poursuites subséquentes et

des jugements par défaut, en relation avec des adresses attribuées et des

séjours supposés en résidence principale ou secondaire") ni sur les

motifs pour lesquels leur première requête de 1997 était demeurée jusque-là

lettre morte. Ils ont conclu notamment à ce que l’autorité intimée se prononce

explicitement sur les deux points susmentionné.

F.

Par décision du juge instruceur du 26 juillet 2004, les

recourants ont été dispensés de procéder à une avance de frais.

G.

Le 4 août 2004, l’autorité intimée s’est déterminée en se

référant purement et simplement au contenu de sa correspondance du 4 juin 2004.

H.

Les recourants ont déclaré maintenir leur position en date

du 7 mai 2005, en faisant valoir ce qui suit:

"(…)

- que les recourants eux-mêmes continuent d'être privés de la

possibilité de se déterminer selon l'art. 52 LJPA, en pleine connaissance

de cause, quant à un retrait du recours, ou à son maintien, avec des

modifications éventuelles;

- et que la Municipalité sollicitée continue de disposer

souverainement, selon toute vraisemblance, des moyens de démontrer

pleinement

- qu'il y a défaut de réponse, ou du moins de réponse

adéquate, à des questions dont l'objet mérite pourtant une prise de

position explicite après une vérification appropriée,

- si bien qu'une responsabilité à définir échappe ainsi à

l'examen, dans des anomalies ou même des irrégularités originaires,

comme aussi dans les peines ajoutées au cours d'une recherche

excessivement prolongée sans résultat.(…)".

I.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

J.

Les arguments respectifs des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Conformément à l'art. 30 al. 1 de la loi sur la

juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA),

lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son

silence vaut décision négative. L'art. 31 al. 1, 2ème phrase LJPA ouvre la voie

d'un recours en tout temps contre cette fiction de décision. En procédure

vaudoise, la compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel

n'est pas donnée à l'autorité de surveillance, comme en procédure

administrative fédérale (cf. art. 70 al. 1 PA), mais appartient à l'autorité de

recours ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision

si cette dernière avait été régulièrement prise (cf. arrêt TA GE 99/0014 du 24

mars 1999). De sorte qu'à défaut de disposition légale attribuant la compétence

à une autre autorité, c'est bien au tribunal de céans qu'il appartient de

trancher le présent recours en vertu de la clause générale de compétence que

lui reconnaît l'art. 4 al. 1 LJPA.

2.

Sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale (aCst),

le Tribunal fédéral avait déduit de l'interdiction du déni de justice formel

rattachée à l'art. 4 aCst. le droit pour les parties d'exiger qu'une procédure

soit achevée dans un délai raisonnable (cf. parmi d'autres ATF 119 II 386, c.

1b; 125 V 188, c. 2a; 125 V 373, c. 2b/aa; cf. ég. A. Koelz/I. Haener,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich

1998, n° 153 p. 53 s.). Cette garantie est désormais consacrée expressément à

l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst) qui prescrit

que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à

ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.

Ce principe dit de célérité (Beschleunigungsgebot) figure également à l'art. 6

§ 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés

fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH) s'agissant du déroulement des

procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente (cf. ATF 119 Ib

311, c. 5). Il y a par conséquent retard injustifié assimilable à un déni de

justice formel contraire à l'art. 4 aCst., respectivement à l'art. 29 al. 1

Cst, lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère

sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de justice

porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision (cf.

JAAC 61.21, c. 1a). Pour le reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il

faut naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (cf.

JAAC 1998, n° 24, c. 2).

En l'absence, comme en l'espèce, de dispositions

légales spéciales impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le

caractère raisonnable de la durée de la procédure doit s'apprécier dans chaque

cas en fonction des circonstances particulières de la cause. Il faut notamment

prendre en compte l'ampleur et la difficulté de celle-ci, ainsi que le

comportement éventuellement dilatoire du justiciable. Entre également en

considération la signification de l'affaire pour l'administré (ATF 119 Ib 311

précité et les références). En revanche, des circonstances sans rapport avec le

litige, telle par exemple une surcharge de travail de l'autorité, ne sauraient

entrer en ligne de compte (ATF 125 V 188 précité et les références; B. Bovay,

Procédure administrative, p. 170 ss).

3.

Dans le cas présent, force est de constater que l'autorité

intimée a statué sur la demande des recourants le 4 juin 2004, soit moins d'un

mois après le dépôt du recours pour déni de justice, de sorte que le recours

semble être aujourd'hui irrecevable. Au préalable, il y a toutefois lieu

d'examiner si la municipalité a véritablement répondu aux questions soulevées

par les intéressés ou si, au contraire, comme ces derniers le prétendent, elle

a éludé deux aspects essentiels de la demande qui lui avait été soumise à

diverses reprises, la dernière fois le 15 mars 2004.

4.

A la date précitée, les recourants ont saisi l'intimée

d'une demande tendant à ce que cette dernière vérifie "à partir des

années 1978-79, l'existence d'une inscription au rôle des contribuables (…) en

vue de corrections assurément tardives, mais toujours indispensables, en

relation avec une part valaisanne de questions pas encore réglées qui ont été

démesurément compliquées par un va-et-vient intercantonal". Autrement

dit, il s'agissait pour les époux X.________ de savoir s'ils avaient été

inscrits, à un moment donné ou à un autre entre 1978 et mai 1997 (cette

précision ayant été apportée dans le recours du 17 mai 2004), vraisemblablement

à leur insu, dans cette commune, notamment en qualité de contribuables.

a) Dans sa correspondance du 4 juin 2004, la

municipalité a indiqué aux recourants avoir effectué des recherches

scrupuleuses et difficiles dans divers services remontant à l'année 1977 -

raison expliquant le long délai d'attente de sa réponse - et que de ces

recherches, il ressortait que les intéressés apparaissaient tout d'abord en

domicile secondaire sur la commune C.________ du 23 juin 1997 au 28 mars 2003 puis

en domicile principal dès le 29 août 2003, en provenance de B.________. Par

ailleurs, elle leur a encore précisé qu'ils avaient été transférés au rôle

d'impôt dans la commune susmentionnée en 2004, avec effet rétroactif au 1er

janvier 2003.

Les recourants ne se satisfont cependant pas de

cette réponse. Dans leurs écritures du 24 juin 2004 et du 7 mai 2005, ils font

valoir en substance que l'intimée ne s'est pas déterminée expressément sur leur

présence éventuelle dans la commune avant mai 1997 et qu'elle n'a pas non plus

exposé les motifs pour lesquels leur première requête remontant à 1997 n'avait

pas reçu de réponse avant le mois de juin 2004.

b) Nonobstant le point de savoir si l'on se trouve

en l'espèce en présence d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA - élément que

le tribunal peut se dispenser d'examiner dans la mesure où le recours doit de

toute façon être écarté pour les motifs exposés ci-dessous - il y a lieu

d'interpréter la correspondance de la municipalité du 4 juin 2004 à la lumière

des principes applicables, en l'occurrence par analogie, en matière

d'interprétation des décisions.

Malgré son caractère éminemment

unilatéral, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son

interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de

la confiance (P. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, spéc. ch.

2.1.2

, p. 121). Une décision de l'autorité ne s'interprète donc pas seulement

d'après sa lettre. En vertu du principe de la confiance, elle a le sens que le

destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner, d'après le texte de la

décision, sa motivation et plus largement l'ensemble des circonstances qu'il

connaissait ou devait connaître au moment de la réception de l'acte (cf. ATF

115.

II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité; P. Moor, ibidem; cf. ég. T.

Merkli/A. Aeschlimann/ R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 4 ad art. 49 p. 325).

Ainsi, la correspondance échangée préalablement entre les parties peut parfois

jouer un rôle déterminant (cf. ATF 107 Ib 140).

c) En l'espèce, que l'on s'en tienne à

une interprétation littérale ou que l'on recoure au principe de la confiance

tel que décrit ci-dessus, la correspondance de la municipalité du 4 juin 2004

donne aux recourants des indications claires et précises sur leur présence sur

le territoire communal - respectivement leur absence - entre 1977 et 2004. Des

termes utilisés dans cette lettre, on peut en effet déduire, a contrario, que

les intéressés n'ont jamais été inscrits au contrôle des habitants de la commune

C.________ avant le 23 juin 1997. En revanche, la municipalité a expressément

indiqué que, pour la période comprise entre cette dernière date et le 28 mars

2003, les époux X.________ apparaissaient en domicile secondaire à Ollon puis,

dès le 29 août 2003, en domicile principal dans cette localité. S'agissant des

impôts, ils ont été inscrits en qualité de contribuables dans la commune en

2004, avec effet rétroactif au 1er janvier 2003. Bien qu'une partie

des informations sollicitées par les recourants, soit leur statut entre 1977 et

1997, découle certes d'une interprétation a contrario de la correspondance

susmentionnée, il n'en demeure pas moins que ces renseignements ont été

expressément fournis par l'intimée de sorte que les griefs formulés à cet égard

doivent être écartés et que le recours pour déni de justice n'a manifestement

plus d'objet.

d) Quant au reproche relatif à l'absence

d'explications de la municipalité sur le temps mis pour répondre aux

recourants, il doit également être rejeté. Il est vrai que la première demande

de renseignements remonte au 7 octobre 1997 et que l'intimée n'y a donné suite

qu'après trois rappels (soit les 14 février 2004, 8 mars 2004 et 15 mars 2004)

et le dépôt d'un recours pour déni de justice. La municipalité a exposé avoir

effectué des recherches scrupuleuses et difficiles dans ses archives, ce dont

on ne saurait douter compte tenu de de la période considérée. Quoi qu'il en

soit, cette précision ne justifie pas encore les sept ans mis pour répondre.

Néanmoins, il s'agit de la seule explication fournie par l'intimée - et dont

les intéressés devront malheureusement se contenter -, le tribunal étant certes

compétent pour statuer sur les cas de déni de justice formel, mais n'étant en

revanche pas compétent pour contraindre une autorité à fournir des éclaircissements

sur le retard mis pour traiter un dossier. De telles explications, voire leur absence,

ne constituent manifestement pas une décision au sens de l'art. 29 al. 1er

LJPA, dans la mesure où elles n'ont pas pour objet "de créer, de

modifier ou d'annuler des droits" (art. 29 al. 1er

litt. a LJPA), ni "de constater l'existence, l'inexistence ou

l'étendue de droits ou d'obligations" (art. 29 al. 1er

litt. b LJPA), ni enfin "de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits ou des obligations" (art. 29 al. 1er litt. c LJPA).

Enfin, force est de constater qu'on ne voit pas en quoi les éventuelles

explications complémentaires de l'intimée seraient d'une quelconque utilité

pour les recourants. A tout le moins, ces derniers n'ont-ils fourni aucun

élément déterminant à ce sujet de sorte qu'il y a lieu de douter qu'ils

disposent d'un quelconque intérêt digne de protection au recours au sens de

l'art. 37 al.1er LJPA. Dans ces conditions, le recours en tant qu'il

est dirigé contre le refus de l'intimée de fournir davantage de renseignements

sur le temps mis pour répondre aux recourants est irrecevable

5.

En conclusion, le recours doit être déclaré partiellement

sans objet, en tant qu'il porte sur un déni de justice formel, et partiellement

irrecevable en tant qu'il est dirigé contre le refus de la municipalité

d'expliquer de manière plus complète les motifs de son retard à répondre aux

demandes des recourants.

Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt

devraient être mis à la charge des recourants déboutés. Cependant, compte tenu

de la situation financière de ces derniers, ils seront laissés à la charge de

l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA). Les recourants n'ont enfin pas droit à des dépens

(art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours du 17 mai 2004 est partiellement sans objet et

partiellement irrecevable au sens des considérants.

II.

Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de

l'Etat.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 juin 2005

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.