Lexipedia

Décision

GE.2004.0100

TA - GE.2004.0100 - 2005-02-23 - KOCHER/Département de la sécurité et de l'environnement

23 février 2005Français32 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Nathalie Kocher dirige à Renens, sous

la raison individuelle MCS SECURITE (ci-après : MCS), une entreprise de sécurité

et de surveillance de manifestations sportives et culturelles. A ce titre, elle

a obtenu en décembre 1999 une autorisation, valable jusqu'au 31 décembre 2003, d’exploiter

une entreprise de sécurité en application du Concordat intercantonal sur les

entreprises de sécurité du 18 octobre 1996 (ci-après : le Concordat). Cette

autorisation a été renouvelée le 19 janvier 2004 jusqu'au 31 décembre 2007.

B.

Le 22 avril 2004, le Département de

la sécurité et de l’environnement (ci-après : le département) a adressé à

la recourante la lettre suivante :

" Madame,

En date du 21 avril 2004, la police

cantonale a procédé à un examen attentif des diverses autorisations délivrées à

l’entreprise MCS SECURITE pour l’engagement d’agents de sécurité, ceci dans le

cadre du renouvellement quatriennal desdites autorisations. A ce sujet,

l’article 12 du Concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité

(le concordat) stipule à son alinéa 2 que l’autorisation est valable quatre ans

et renouvelable sur demande du titulaire. En l’occurrence, il s’avère que bon

nombre des accréditations délivrées à MCS SECURITE sont parvenues à échéance,

sans pour autant avoir été renouvelées selon la procédure en vigueur ni avoir

fait l’objet d’une annonce de départ.

Par conséquent, des mesures

administratives semblent devoir être prises à votre encontre en application de

l’article 13 du concordat. Une dénonciation pénale pour infraction à l’article

22 alinéa 1, lettre a du concordat est en outre réservée.

Au préalable, vous avez la possibilité

d’être entendue en vertu de l’article 3 du règlement du 23 décembre 1998

d’application de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité.

(…)."

Entendue par la police

cantonale le 5 mai 2004 conformément au règlement précité, Nathalie Kocher, qui

avait déjà retourné, à réception du courrier susmentionné, 20 cartes

d’accréditation a encore remis à cette occasion la carte d’un collaborateur

dont l’annonce de départ avait déjà été envoyée. Elle a déclaré que les agents

concernés n’avaient travaillé à son service que durant la saison de hockey,

arrivée à son terme respectivement le 29 février 2004 pour ce qui concerne la

saison régulière et le 15 mars 2004 en ce qui concerne Lausanne, et enfin que

MCS avait travaillé en effectif réduit du 29 février au 15 mars 2004.

C.

Par décision du 30 juin 2004, le chef

du département a prononcé un avertissement à l’encontre de Nathalie Kocher,

estimant en substance que cette dernière n’avait pas rempli son obligation

légale (art. 11 al. 1 du Concordat) de communiquer à la police cantonale toute

modification de l’état du personnel de son entreprise, soit l'annonce du départ

de 23 agents de sécurité, ni procédé au renvoi des cartes de légitimation de

ces derniers.

D.

Nathalie Kocher a recouru contre

cette décision le 21 juillet 2004 en concluant à son annulation. Elle allègue

en substance que le retour des cartes périmées n'est nullement exigé par l'art.

11 du Concordat. Le but de cette disposition est, selon elle, de permettre à

l'autorité de vérifier le respect des conditions d'octroi des autorisations de

sorte que la péremption des cartes ne pouvait plus donner lieu à un quelconque

examen de leur validité par l'autorité. Subsidiairement, dans l'hypothèse où le

tribunal confirmerait l'existence d'une obligation de renvoyer les cartes

échues, elle considère que la sanction infligée est disproportionnée et qu'elle

entraîne pour elle des conséquences particulièrement lourdes (soit une

dénonciation pénale pouvant aboutir à un non-renouvellement de son autorisation

d'exploiter) alors qu'elle n'a commis, cas échéant, qu'une erreur dans

l'interprétation d'une disposition peu claire du Concordat.

E.

La recourante s’est acquittée en

temps utile de l’avance de frais requise.

F.

L’autorité intimée s’est déterminée

le 23 août 2004 en concluant au rejet du recours. Elle expose que le texte de

l'art. 11 du Concordat est tout à fait clair et qu'il prévoit sans aucune

ambiguïté l'obligation, nullement excessive au regard de l'intérêt public en

jeu, de renseigner l'autorité sur l'effectif du personnel. S'agissant du renvoi

des cartes échues, elle estime qu'il découle de l'art . 18 du Concordat

interprété a contrario et que cette obligation s'exécute au moyen de la formule

d'annonce de départ d'un collaborateur, laquelle précise expressément que la

carte doit être retournée à l'autorité. Un risque d'abus dans l'utilisation

d'une carte échue justifie pleinement une telle exigence. Quant à la sanction

administrative prononcée à l'égard de la recourante, elle est suffisante de

sorte qu'il n'y a aucun risque que l'autorité ne lui en inflige une autre à la

suite d'une éventuelle condamnation pénale.

Elle a joint à ses écritures

diverses pièces dont la liste des collaborateurs de MCS. Ce document fait notamment

apparaître le nom des 23 agents de sécurité dont l'autorisation était arrivée à

échéance avant que la décision litigieuse n'ait été prise. Il s'avère ainsi que

six de ces agents étaient titulaires d'autorisations quadriennales valables

jusqu'au 31 janvier 2004, huit jusqu'au 29 février 2004 et neuf jusqu'au 30

avril 2004.

G.

Nathalie Kocher a déposé un mémoire

complémentaire le 8 octobre 2004, en contestant à nouveau l'obligation de

retourner à l'autorité les cartes périmées. A ses yeux, seules les cartes des

agents quittant la société doivent être retournées lorsqu'elles ne sont pas

encore échues, dans le but de prévenir tout risque d'abus en relation avec

l'utilisation d'une carte valide dont le détenteur aurait cessé son activité au

sein de l'entreprise de sécurité concernée. Dans le cas concret, il n'y avait

de toute façon aucun risque puisque la recourante avait exigé de la part des

agents en cause la restitution de leurs cartes échues. Elle en veut pour preuve

le fait qu'elle a immédiatement retourné ces dernières lorsque l'autorité

intimée le lui a demandé. Par ailleurs, elle se réfère au Règlement sur les

entreprises de sécurité dans sa nouvelle teneur du 7 juillet 2004, entré en

vigueur le 1er juillet 2004 - qui prévoit désormais à son art. 2 al.

3, 1ère phrase, que dans les cas où les autorisations deviennent

caduques, l'entreprise a l'obligation de restituer immédiatement à la police

cantonale les cartes concordataires - alors que tel n'était pas le cas sous

l'emprise de l'ancien règlement du 23 décembre 1998. Elle considère dès lors

qu'il n'y avait pas, au moment des faits, de base légale pour exiger la

restitution spontanée des cartes périmées. Quant à l'aspect pénal du dossier,

elle précise avoir déjà été citée à comparaître devant le Préfet de Lausanne,

qui a toutefois accepté de suspendre la cause jusqu'à droit connu sur l'issue

de la procédure administrative. Nathalie Kocher a enfin requis son audition

personnelle par le tribunal afin d'être entendue en présence des représentants

de l'autorité intimée. Cette requête a été écartée le 5 novembre 2004 par le

juge instructeur, au motif que l'autorité de recours disposait des

renseignements nécessaires pour statuer sans procéder à une telle mesure

d'instruction et que l'intéressée avait été en mesure de faire valoir ses

moyens dans le cadre de l'échange des écritures. Elle a produit diverses

pièces, dont la formule d'annonce de départ du responsable d'entreprise de

sécurité, adopté sur la base de l'art. 11 du Concordat.

H.

Le chef du département a déposé des

observations finales le 29 octobre 2004 en maintenant sa position.

I.

La recourante a complété ses

écritures le 12 novembre 2004 pour tenir compte du fait qu'elle ne serait pas

entendue. Elle a insisté sur l'opportunité qu'aurait offert cette audience de

démontrer le comportement irréprochable dont elle et ses agents avaient fait

preuve durant de nombreuses années.

J.

A la requête du juge instructeur,

l'autorité intimée a encore produit, en date du 17 novembre 2004, ses dossiers

originaux et complets concernant MCS. Ceux-ci ont été remis en consultation à

la recourante qui les a retournés au Tribunal administratif le 23 novembre

2004.

K.

Le tribunal a délibéré par voie de

circulation.

L.

Les arguments respectifs des parties

seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

La

décision attaquée a été rendue par le chef du département en application de

l’art. 13 al. 3 du Concordat, auquel le canton de Vaud a adhéré par arrêté du

23.

décembre 1998 (avec entrée en vigueur le 1er janvier 1999; RSV

935.

; BGC septembre 1998, p. 2245 s, 2309 ss et 3009). Conformément

à la loi sur les entreprises de sécurité du 22 septembre 1998, entrée en

vigueur le 1er janvier 1999 (RSV 935.27 ; ci-après :

LESéc), le département chargé de l’exécution de ladite loi est compétent pour

accorder, suspendre, annuler et retirer les autorisations d’exploiter ou

d’engager un chef de succursale (art. 21 al. 2 LESéc). Quant à la police

cantonale, elle est notamment compétente pour "prononcer un

avertissement en matière d’autorisation d’exploiter, d’engager un chef de

succursale, d’engager un agent de sécurité, d’exercer et de conduire un chien"

(art. 22 al. 1 litt. b LESéc).

a) Dans le cas présent, on

peut se demander si la décision incriminée, qui a été prise par le chef du département,

a été rendue par l'autorité compétente puisque, comme exposé ci-dessus, c’est à

la police cantonale qu'il appartient de prononcer un avertissement en matière

d’autorisation d’exploiter.

L'incompétence

fonctionnelle ou matérielle de l'autorité se juge différemment suivant les

situations. Ainsi, lorsque l'autorité incompétente est dans une relation de

supériorité hiérarchique avec la compétente, la sanction sera l'annulabilité. Le

vice n'est en effet pas grave, ni le plus souvent manifeste. Il y aura

cependant nullité si, faute de possibilité de recours, l'acte échappe au

contrôle du juge matériellement compétent. Il n'y a en revanche aucun vice si

l'autorité hiérarchique dispose d'un pouvoir d'évocation, lequel ne peut être

exercé que de manière tout à fait exceptionnelle, soit lorsque cela est

nécessaire au respect de la loi (tel est le cas par exemple lorsque l'autorité

inférieure reste passive alors qu'elle est tenue d'agir ou lorsqu'elle

manifeste clairement son intention d'agir illégalement). L'autorité supérieure

intervient alors pour corriger une irrégularité (P. Moor, Droit administratif,

vol. II, p. 314 + réf. cit., et vol. III, p. 21; B. Bovay, Procédure

administrative, p. 281 + réf. cit.). L'exclusion du pouvoir d'évocation est cependant

indispensable dans l'hypothèse où l'autorité supérieure a la fonction

d'autorité de recours, de sorte qu'en se substituant à l'autorité inférieure,

elle prive l'administré d'une possibilité de contrôle. Dans ce cas là

également, la sanction reste quand même l'annulabilité et non pas la nullité

(P. Moor, op. cit., vol. III, p. 21 + réf. cit.).

b) En l'occurrence, le fait

que le département ait statué en lieu et place de la police cantonale

n'entraîne aucune conséquence au sens décrit ci-dessus, la seule voie de

recours contre les décisions de la police cantonale étant celle auprès du

tribunal de céans (art. 24 al. 1 LESéc; cf. chiffre 2 ci-après). De plus, la

recourante, pourtant assistée d'un mandataire professionnel, n'a nullement

allégué le vice entachant à cet égard la décision attaquée. Dans ces

conditions, il n'y a pas lieu de prononcer la nullité de la décision du 30 juin

2004.

2.

Aux

termes de l’art. 24 LESéc, les décisions prises en application de cette législation

peuvent faire l’objet d’un recours conformément à la loi sur la juridiction et

la procédure administratives (LJPA). Selon l’art. 31 al. 1 LJPA, le recours

s’exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision

attaquée. En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux

conditions formelles énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la

recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement

qualité pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu’il y a lieu

d’entrer en matière sur le fond.

3.

Selon

l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la

violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt.

a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (litt. b),

ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (litt. c). Cette

dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'occurrence, la LESéc ne

contenant aucune indication à ce sujet

4.

Commet

un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa

liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par

exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle;

on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le

cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se

considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif,

1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas :

l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne

ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais

pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut

également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement

arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou

principes constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC 1999/0199 du 26 mai

2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC

2001/0086 du 15 octobre 2001).

5.

Dans son mémoire

complémentaire, la recourante a requis la tenue d'une audience afin de pouvoir

encore s'exprimer oralement en présence des représentants de l'autorité

intimée. Cette requête a été rejetée par la magistrat instructeur.

Aux termes de l'art. 44 al.

1.

LJPA, la procédure est en principe écrite et ne comporte normalement qu'un

échange d'écritures. L'art. 49 al. 1 LJPA dispose que, d'office ou sur requête

motivée, le magistrat instructeur peut fixer des débats. Quant à l'art. 29 al.

2.

Cst relatif à la garantie du droit d'être entendu, il suppose notamment que

le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et

nécessaire à prouver ce fait. Par ailleurs, cette garantie n'empêche pas

l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées

lui ont permis de former sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire

à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude

qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 124 I 208, 122 V

157.

et 119 Ib 492).

En l'espèce, on relèvera

tout d'abord que les parties se sont livrées à un double échange d'écritures, la

recourante ayant même encore eu la faculté de se déterminer après le rejet de

sa requête. Elle s'est en outre vu adresser copie de toutes les pièces versées

au tribunal de céans par l'autorité intimée durant la procédure de recours. Il

apparaît donc que le tribunal de céans pouvait se faire une idée très précise

de la situation sur la base du seul dossier de la cause, qui était tout à fait

complet. De plus, l'audience dont l'intéressée avait requis la tenue aurait dû,

selon elle, offrir la possibilité de démontrer le comportement irréprochable

dont elle et ses collaborateurs auraient fait preuve depuis de nombreuses années

(cf. écritures de la recourante du 12 novembre 2004). Or, cet élément n'est pas

litigieux, le chef du département n'ayant à aucun moment, ni dans la décision

incriminée ni dans ses écritures devant le tribunal, mis en cause une telle

appréciation quant à la réputation des intéressés. Il en résulte que la tenue

d'une audience dans le but d'entendre les parties n'était pas indispensable

pour permettre au tribunal de former son opinion.

6.

a) L’exploitation d’une

entreprise de sécurité ou d'une succursale de celle-ci, l'exercice d'une

activité de surveillance ou de garde de biens mobiliers ou immobiliers, de

protection des personnes et de transport de sécurité de biens ou de valeurs

dans les cantons concordataires, ainsi que l’engagement de personnel à cet effet,

nécessitent une autorisation délivrée par l’autorité compétente du canton où

l’entreprise a son siège (art. 4, 7 al. 1 litt. a et b et 7 al. 2 du Concordat).

Cette autorisation comprend une autorisation d’exploiter, une autorisation

d’engager du personnel et une autorisation d'exercer (art. 8 à 9 du Concordat).

b) S'agissant de

l'autorisation d'engager du personnel, l'art. 9 al. 1 du Concordat définit à

quelles conditions cette autorisation peut être délivrée. Il faut ainsi que l’agent

de sécurité, c'est à dire toute personne physique chargée, comme membre d’une

entreprise de sécurité, d’assurer des activités de surveillance, de protection

ou des transports de sécurité (art. 6 al. 1 litt. b du Concordat), soit de

nationalité suisse, ressortissant d’un membre de l’Union européenne ou de

l’Association européenne de libre-échange ou, pour les ressortissants d’autres

Etats étrangers, titulaire d’un permis d’établissement ou d’un permis de séjour

depuis deux ans au moins, ait l’exercice des droits civils, offre, par ses

antécédents, par son caractère et son comportement, toute garantie

d’honorabilité concernant la sphère d’activité envisagée - la commission

concordataire édictant des directives à cet égard - et, enfin, soit solvable ou

ne fasse pas l’objet d’actes de défaut de biens définitifs. Quant à leur

légitimation, les personnes exerçant leur activité en dehors des locaux de

l’entreprise doivent être munies d’une carte de légitimation, délivrée par

l’autorité compétente, exposant le dispositif de l’autorisation (art. 18 al. 1

première phrase du Concordat).

c)

Sous la rubrique "Communication des entreprises de sécurité",

l’art. 11 al. 1 du Concordat dispose que les entreprises de sécurité

communiquent immédiatement aux autorités cantonales compétentes toute

modification de l’état de leur personnel ainsi que tout fait pouvant justifier

le retrait d’une autorisation.

Pour

permettre une application uniforme du Concordat dans les cantons signataires,

une commission concordataire (dont les membres sont désignés par la Conférence

des chefs des départements de police de Suisse romande) établit les directives

nécessaires et donne aux autorités compétentes, sur requête, des instructions

dans des cas d’espèce (art. 26 et 28 al. 1 du Concordat). C’est ainsi qu’une "formule

d’annonce de départ du responsable d’entreprise [sic[ (Concordat du 18

octobre 1996 sur les entreprises de sécurité, art. 11" a été adoptée

par les cantons concordataires, à une date ne ressortant toutefois pas des

pièces du dossier. Ce document, qui doit être rempli et signé par un

responsable de l'entreprise de sécurité, comprend diverses rubriques, soit

notamment la date à partir de laquelle le responsable d'entreprise a cessé ses

fonctions au sein de l’entreprise concernée, ainsi que la cause de sa vacance

ou de son indisponibilité (cessation d'activité de l'entreprise, rupture du

contrat de travail, décès, fusion, rachat d'entreprise, incapacité ou absence

due à des motifs de force majeure tels que maladie, accident, etc.,

disparition, absence ou enfin autre cause à préciser). Il est en outre

expressément mentionné sur cette formule que la carte de légitimation

concordataire doit être annexée dans tous les cas à l’annonce du départ.

7.

Dans

le cas présent, l’autorité intimée reproche tout d'abord à la recourante de

n’avoir pas rempli son obligation légale de communiquer à la police cantonale

la modification de l’état de son personnel consécutive au départ de 23 agents

de sécurité, les formules d’annonce de départ telles que mentionnées ci-dessus ne

lui ayant pas été immédiatement adressées. Si Nathalie Kocher ne conteste pas

les faits susmentionnés, elle explique toutefois que les autorisations en cause

concernaient des agents ne travaillant que durant la saison d’hiver de hockey,

soit jusqu’au 29 février pour ce qui est de la saison régulière, respectivement

jusqu’au 15 mars en ce qui concerne Lausanne, MCS ayant travaillé en effectif

réduit du 29 février au 15 mars 2004. En d’autres termes, elle critique

l’interprétation de l’art. 11 du Concordat telle que l'a faite le chef du

département et il convient dès lors d’examiner le sens et la portée de la

disposition précitée.

a)

L’art. 11 al. 1 du Concordat a, on le rappelle, la teneur suivante:

"Les entreprises de sécurité communiquent

immédiatement aux autorités cantonales compétentes toute modification de l’état

de leur personnel ainsi que tout fait pouvant justifier le retrait d’une

autorisation."

Les

termes dont l'interprétation est litigieuse sont ceux relatifs à la

communication de "toute modification de l'état du personnel". Selon

la doctrine et la jurisprudence, il n’est en principe admis de s’écarter du

sens clair d’une disposition que si son interprétation, quoique conforme à sa

teneur littérale, se révèle arbitraire en ce sens qu’elle en dénature le but ou

la portée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et

qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l’égalité de

traitement (ATF 108 Ia 80 ; ATF 109 Ia 19). Ainsi, il n’y a lieu de

s’écarter du sens littéral d’un texte clair par voie d’interprétation que

lorsque des raisons objectives conduisent à penser qu’il ne restitue pas le

sens véritable de la norme. De tels motifs peuvent découler des travaux

préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que du système de la

loi (ATF 115 Ia 137 ; ATF 113 Ia 114 ; ATF 112 V 171 ; P. Moor,

Droit administratif. vol. I, 2ème édition, p. 142 plus réf.

cit. ; cf. également arrêts TA AC 1992/316 du 11 mai 1993 et AC 2004/0054

du 28 juin 2004).

b)

En l’occurrence, la disposition litigieuse prescrit, comme rappelé ci-dessus,

l’obligation pour les entreprises de sécurité de communiquer immédiatement aux

autorités cantonales compétentes "toute modification de l’état de

leur personnel", ainsi que "tout fait pouvant justifier le

retrait d’une autorisation". Si le terme de "toute modification"

ne prête en l'occurrence pas à discussion - les parties admettant,

implicitement du moins, qu'il s'agit de tout changement - il en va différemment

en ce qui concerne les termes d'"état du personnel". Sur le

plan purement linguistique, le premier de ces termes recouvre divers sens, soit

la manière d’être d’une personne ou d’une chose, sa situation et, par

extension, tout écrit qui constate, décrit un état de chose à un moment donné (voir

compte-rendu, description, exposé, mémoire, bordereau, bulletin, inventaire,

liste, note, statistique, tableau, bilan, estimation; cf. dictionnaire Robert).

C’est ainsi que ce terme est souvent utilisé accompagné des adjectifs tels que

"descriptif", "comparatif, "nominatif" ou "quantitatif"

(cf. dictionnaire Robert). Dans le cas présent, il s'avère évident que le terme

d"état" (du personnel) doit être compris dans le sens

d’un inventaire descriptif, ou à tout le moins, nominatif. Quant à la notion de

"personnel", on voit mal qu'elle englobe autre chose que

l'ensemble des personnes employées dans l'entreprise de sécurité, le but visé

par l'art. 11 al. 1 du Concordat étant sans aucun doute de permettre aux

autorités cantonales compétentes de vérifier, pour des motifs d'ordre et de

sécurité publics évidents (nécessité pour la police cantonale de savoir qui

travaille au sein d'une entreprise de sécurité et qui n'y travaille plus), le

respect des conditions d'octroi des autorisations telles qu'énumérées aux art.

8.

et 9 du Concordat (BGC septembre 1998, p. 2262). Or, ce contrôle ne peut

s'exercer correctement que si les autorités précitées connaissent l'état exact du

personnel des entreprises de sécurité et, partant, sont tenues au courant des

changements qui interviennent dans l'effectif du personnel (état nominatif).

S'agissant en revanche de la situation personnelle de chaque membre de

l'entreprise, l'art. 11 al. 1 in fine du Concordat n'exige que la

communication de tout fait pouvant justifier le retrait d'une autorisation.

Le

fait que, dans le cas présent, les autorisations des agents concernés aient été,

comme le soutient la recourante, sur le point de prendre fin ne change rien à

ce qui précède. La formule susmentionnée doit, comme son texte l'indique, être

retournée quelle que soit la cause de la vacance de l'agent. On relèvera enfin,

indépendamment des considérants précités, que les autorisations de six agents

n'étaient déjà plus valables un mois avant la fin de la saison de hockey

(autorisations échues le 31 janvier 2004 alors que la saison a pris fin au plus

tôt le 29 février 2004), de sorte que comme l'intéressée affirme n'avoir

travaillé en effectif réduit que du 29 février 2004 au 15 mars 2004, il est

permis d'en déduire qu'à tout le moins durant le mois de février 2004, près

d'un quart des agents en cause a travaillé avec des cartes périmées.

On

relèvera par ailleurs que la formule "d’annonce de départ du

responsable d’entreprise (Concordat du 18 octobre 1996 sur les

entreprises de sécurité, art. 11") - produite par Nathalie Kocher qui

admet ainsi en avoir eu connaissance quand bien même on ignore à quelle date

cette formule a été adoptée - a précisément pour objectif, selon le

département, de renseigner l'autorité sur les mouvements de personnel au sein

des entreprises de sécurité. Ce document est toutefois peu clair, puisqu'il ne

mentionne que l'hypothèse du départ du "responsable d'entreprise"

et non pas de l'agent de sécurité. On ne saurait dès lors en tirer de

quelconques conséquences quant à l'obligation de la recourante d'informer

l'autorité du départ d'un de ses collaborateurs.

c)

En d'autres termes, les exigences prescrites à l'art. 11 al. 1 du Concordat

sont totalement dépourvues d'ambiguïté et l'interprétation que tente d'en faire

la recourante ne résiste pas à l'examen. Au surplus, elles ne sont nullement contraires

au principe de la proportionnalité, en vertu duquel,

l'autorité ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public

visés et doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir

que dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu

et la mesure envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est donc au regard

de cette double exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et

les intérêts compromis (ATF 126 I 219, 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de

l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c)

que l’obligation imposée aux entreprises de sécurité de tenir les autorités

compétentes au courant de l'évolution dans l'effectif de leur personnel doit

être examinée. Or, compte tenu de l'objectif à atteindre (protection de l'ordre

et de la sécurité publics) et des mesures à disposition pour arriver à ce but

(obligation de renseigner), la mesure litigieuse ne viole nullement le principe

de la proportionnalité, l’intérêt privé de la recourante à gérer son entreprise

en toute liberté devant céder le pas devant l'intérêt public poursuivi par le

législateur.

8.

a) Le département reproche ensuite à la recourante de ne pas avoir retourné

les cartes concordataires des 23 agents en cause. Pour sa part, Nathalie Kocher

soutient qu'elle n'était pas tenue de le faire puisque ces cartes étaient, selon

ses explications, arrivées à échéance presque simultanément à la fin de la

saison de hockey (respectivement 29 février 2004 et 15 mars 2004), soit à fin

février 2004 pour la plupart. Comme exposé ci-dessus, l'examen des pièces du

dossier démontre que les autorisations des 23 agents concernés (délivrées pour

une durée de quatre ans en application de l'art. 12 al. 1 du Concordat) étaient

valables, respectivement jusqu'au 31 janvier 2004 pour six d'entre eux,

jusqu'au 28 février 2004 pour huit d'entre eux et jusqu'au 30 avril 2004 pour

les neuf derniers. La recourante expose également que ces agents avaient un

statut particulier dans la mesure où ils étaient des bénévoles, passionnés,

venant travailler chaque année pour le Lausanne Hockey Club.

b)

L'art. 18 du Concordat stipule ce qui suit:

"Les personnes exerçant leur activité en

dehors des locaux de l'entreprise doivent être munies d'une carte de

légitimation, délivrée par l'autorité compétente, exposant le dispositif de

l'autorisation. L'art. 12 al. 2 est réservé.

Ils (sic) présentent ce document sur réquisition de la police ou de tout

intéressé.

Les cartes de visite, le matériel de

correspondance et la publicité commerciale ne doivent pas faire naître l'idée

qu'une fonction officielle est exercée.

Toute forme de publicité inconvenante ou fondée

sur l'exacerbation d'un sentiment d'insécurité est interdite."

L'art.

12.

al. 2 du Concordat dispose pour sa part que:

"L'autorité compétente peut, s'il s'agit

d'une manifestation déterminée, accorder pour les agents de sécurité une

autorisation limitée dans le temps. Dans ce cas, aucune carte de légitimation

n'est délivrée et un émolument réduit est perçu."

Le

but de ces dispositions est incontestablement de fournir une preuve, tant pour le

public que pour l'agent lui-même, que ce dernier est titulaire d'une

autorisation officielle de pratiquer son activité. Quant à l'obligation de

retourner les cartes échues, elle tend à prévenir le risque, non négligeable,

que des agents continuent d'utiliser leur carte après leur échéance, de manière

illégale, le public faisant généralement confiance à l'aspect officiel des

cartes de légitimation qui leur sont présentées et n'ayant pas toujours le

réflexe d'en contrôler la date d'expiration. Or, il existe un intérêt public

important à ce que seuls des agents dûment autorisés procèdent à des

interventions de sécurité au sens du Concordat (art. 4) et l'unique moyen

d'éviter des abus est sans aucun doute de récupérer immédiatement les cartes périmées.

De leur côté, ni l'entreprise de sécurité ni l'agent n'ont un quelconque

intérêt à conserver de telles cartes. A tout le moins la recourante n'en

a-t-elle pas démontré l'existence. En outre, si, comme Nathalie

Kocher le prétend, tous les agents concernés ne travaillaient que pour le

Lausanne Hockey Club, dont la saison avait pris fin le 15 mars 2004 au plus

tard, il n'en reste pas moins que neuf d'entre eux disposaient encore d'une

autorisation valable jusqu'au 30 avril 2004, de sorte que tout risque d'abus consistant

cette fois à utiliser une carte de légitimation en dehors du cadre pour lequel elle

avait été délivrée ne pouvait être écarté. Certes, à en croire l'intéressée, ce

risque n'était que théorique compte tenu de la situation des agents, qui

étaient tous de jeunes apprentis ou étudiants bénévoles passionnés de hockey

pouvant ainsi assister gratuitement aux matchs. Par ailleurs, elle affirme

avoir exigé de la part des agents la restitution de leurs cartes échues. Ce

fait n'a cependant nullement été établi. Quoi qu'il en soit, on ne saurait attendre

de l'autorité intimée, sauf à violer le principe de l'égalité de traitement, qu'elle

applique un traitement différencié entre, d'une part, les agents ne présentant apparemment

aucun risque de commettre des abus qui seraient autorisés à conserver leurs

cartes jusqu'à l'échéance, et, d'autre part, les agents moins fiables, dont les

cartes devraient être retournées sans délai dès la fin de leur activité.

Ainsi,

dans son principe, l'exigence de renvoyer les cartes échues à l'autorité

compétente est pleinement justifiée. Il reste cependant à examiner si cette

obligation repose sur une base légale et, cas échéant, si celle-ci est

suffisamment claire.

9.

a)

Selon l'autorité intimée, la base légale imposant aux entreprises de retourner

les cartes échues se trouve à l'art. 18 du Concordat, interprété a contrario, dont

la portée a été précisée par une directive interprétative (« formule

d’annonce de départ du responsable d’entreprise (Concordat du 18 octobre

1996.

sur les entreprises de sécurité, art. 11»). On ne saurait suivre le

département lorsqu'il affirme que la base légale de la disposition

susmentionnée est suffisante, rien dans sa rédaction ne permettant d'en

déduire, même a contrario, l'obligation de retourner sans tarder les cartes

périmées. La formule d'annonce de départ est en revanche beaucoup plus précise

puisqu'elle mentionne expressément que la carte de légitimation doit être

annexée à l'avis de départ, et ce, dans tous les cas.

b)

Cependant, le règlement sur les entreprises de sécurité en vigueur au moment où

les cartes des agents sont arrivées à échéance (respectivement à fin janvier

2004.

pour six agents, fin février 2004 pour huit agents et fin avril 2004 pour

neuf agents), soit celui du 23 décembre 1998 (Recueil officiel de la

législation vaudoise 1998, t. 195, p. 601 ss), ne contenait aucune disposition sur

l'obligation litigieuse. Ce n'est que le 7 juillet 2004 que des dispositions

détaillées sur la cessation d'activité (art. 2), plus particulièrement sur

l'obligation de restituer les cartes échues, ont été prises dans le nouveau

règlement sur les entreprises de sécurité. Désormais, l'art. 2 al. 3 dudit

règlement prévoit en effet que "Dans les cas où les autorisations

deviennent caduques, l'entreprise a l'obligation de restituer immédiatement à

la police cantonale les cartes concordataires. (…)." L'adoption de cette

nouvelle disposition démontre que le sens de l'art. 18 du Concordat ainsi que

celui de sa directive interprétative n'était pas aussi clair que l'affirme

l'autorité intimée, faute de quoi il n'aurait pas été indispensable de modifier

le règlement susmentionné. Dans ces circonstances, on doit considérer que

l'obligation litigieuse n'était pas décrite de manière suffisamment

compréhensible au moment des faits en cause ou, à tout le moins, qu'un doute

existait sur sa portée exacte. Par analogie avec la notion d'erreur de droit du

Code pénal, on peut admettre que Nathalie Kocher avait des raisons suffisantes

de se croire en droit d'agir comme elle l'a fait et que sa méprise ne peut lui

être reprochée (cf. sur cette notion, arrêt TA CR 1999/0189 du 25 octobre 2000

+ réf. cit.), cela d'autant plus que depuis le début de l'exploitation de son

entreprise en décembre 1999, elle paraît avoir toujours procédé de la même

manière sans aucune remarque de la part de la police cantonale.

10.

En

résumé, le non renvoi des cartes échues ne pouvant être retenu à la charge de

la recourante, la seule violation qui peut lui être reprochée est celle de

l'obligation prescrite à l'art. 11 al. 2 du Concordat. Cela étant, il convient

d'en examiner les conséquences.

a)

Sous la rubrique "Mesures administratives", l'art. 13 al. 1 à

3.

du Concordat prévoit ce qui suit:

"L'autorité qui a accordé l'autorisation

doit la retirer lorsque les conditions prévues aux art. 8, 9 et 10a ne sont

plus remplies ou lorsque son titulaire contrevient gravement ou à de réitérées

reprises aux dispositions du présent concordat.

L'autorisation est en outre retirée lorsqu'elle

cesse d'être utilisée ou lorsqu'il n'en est pas fait usage dans les six mois à

compter de sa délivrance.

L'autorité peut également prononcer un

avertissement ou une suspension de l'autorisation de un à six mois.

(…)."

Dans

le chapitre relatif aux dispositions pénales et administratives, l'art. 22 du

Concordat, consacré aux contraventions, prévoit que :

"Est passible des arrêts ou de l'amende

celui qui:

a. pratique, emploie du personnel ou utilise un

chien, sans être au bénéfice d'une autorisation.

b. contrevient aux dispositions des articles

11, 15a, 16, 17, 18, 19, 20 et 21 alinéa 2.

Les dispositions du Code pénal suisse relatives

aux contraventions sont applicables au présent concordat. La négligence, la

tentative et la complicité sont toutefois punissables."

b) Dans le cas présent, le

département a fait usage de la faculté prévue à l'art. 13 al. 3 susmentionné,

estimant - à juste titre - que cette disposition visait les cas de violation,

peu grave et non répétée, du Concordat (art. 13 al. 1 du Concordat a contrario;

BGC septembre 1998, p. 2263). La prise d'une mesure à l'encontre de la

recourante se situe ainsi dans la sphère du pouvoir discrétionnaire de

l'autorité intimée, laquelle doit examiner dans chaque cas s'il est opportun de

prendre telle décision ou non (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème

édition, No 161ss, sp. No 163, p.35). En effet, on ne se trouve pas ici dans

une hypothèse où la réglementation applicable, procédant elle-même à la pesée

des intérêts en présence, décrit très exactement les conditions auxquelles une sanction

et, cas échéant, sa gravité doit être prise (voir à ce sujet arrêt TA AC 1996/045

du 16 octobre 1996). Or, le grief de l'inopportunité de la décision attaquée en

tant que telle est irrecevable devant le Tribunal administratif, à moins qu'une

loi spéciale ne le prévoit, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (art. 36 litt.

c LJPA). Cependant, les considérants exposés ci-dessus démontrent que l'on

n'est plus en présence que d'une seule violation (non communication des

modifications dans l'état du personnel) au lieu de deux comme l'a considéré

l'autorité intimée. Il s'agit au surplus d'une violation très légère, de sorte

qu'indépendamment des conséquences qu'il pourrait, le cas échéant, entraîner

pour la recourante, un avertissement s'avère manifestement disproportionné au

regard de l'ensemble des circonstances. Il se justifie par conséquent de

libérer l'intéressée de toute sanction.

11.

En conclusion, le recours doit

être admis et la décision attaquée annulée. Vu l'issue du pourvoi, le présent

arrêt sera rendu sans frais. Obtenant gain de cause et ayant procédé par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, l'intéressée a droit à des

dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du chef du Département de

la sécurité et de l'environnement du 30 juin 2004 est annulée.

III.

Les frais du présent arrêt sont

laissés à la charge de l'Etat.

IV.

Un montant de 1'500 (mille cinq

cents) francs est alloué à la recourante à titre de dépens, à charge du

Département de la sécurité et de l'environnement.

do/Lausanne, le 23 février 2005/gz

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.