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Décision

GE.2004.0117

TA - GE.2004.0117 - 2005-05-10 - PARON AG/Municipalité de Lausanne

10 mai 2005Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 15 mars 2004, la société Paron AG a sollicité de la

Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) l’autorisation d’installer

un giganto (publicité sur une très grande toile) d’une surface totale de 81,25

m² (largeur 6,50m x hauteur 12,50m). La publicité projetée devait être placée

sur la façade sud de l’immeuble sis à la rue de la Borde 1, à Lausanne. Cette

façade est d’une dimension de 18 mètres de large et de 16,5 mètres de hauteur,

soit une superficie totale de 297 m².

Par lettre du 22 mars 2004, la direction des travaux

de la Municipalité a refusé l’autorisation sollicitée, au motif que la pose de

giganti n’était admise à Lausanne que pour compte propre, sur les filets d’échafaudage,

lors de chantiers ou rénovation de bâtiments. Des exceptions ne pouvaient être

admises qu'en faveur des centres commerciaux.

B.

Paron AG a recouru contre cette décision de refus en date

du 2 avril 2004, par l’intermédiaire de l’avocat Jean-Noël Jaton. Elle a fait

valoir en résumé que ni la loi vaudoise, ni son règlement d’application, ni

encore le règlement de la Ville de Lausanne sur les procédés de réclame

n’interdisaient par principe la pose de giganti pour compte de tiers. Paron AG a

conclu à l’annulation de la décision attaquée, respectivement à l’octroi de

l’autorisation sollicitée.

Par décision du 12 août 2004, la Municipalité a

rejeté le recours au motif qu’un procédé de réclame pour compte de tiers de

81,25 m² paraissait clairement prohibé par l’actuelle LPR en raison de sa

dimension, que l’art. 8 RLPR stipulait qu’un procédé de réclame ne devait pas

dépasser les dimensions fixées dans le tableau annexé au règlement, qu’il

ressortait de ce tableau que la surface maximale de base d’un procédé de

réclame en localité était comprise entre un minimum de 2 m² et de 8 m², lorsque

la façade n’excédait pas une longueur de 10 mètres, ce qui paraissait être le

cas de l’immeuble concerné, que même si la longueur de la façade était

légèrement supérieure à 10 mètres et permettait d’augmenter le maximum de base,

les dimensions du procédé de réclame litigieux paraissaient largement excéder

ce qui est autorisé par l’actuelle LPR, qu'il était au demeurant patent que le

procédé de réclame occuperait largement plus du 15% de la façade, ce qui

contreviendrait clairement à l’art. 8 al. 5 RLPR.

C.

Paron AG s’est pourvue contre cette décision de refus par

acte du 2 septembre 2004, par l’intermédiaire des avocats Jean-Noël Jaton et

Nicolas Vuilliomenet. Elle allègue notamment que la LPR ne prévoit aucune

disposition spécifique en matière de surface d’affichage autorisée s’agissant des

procédés pour compte de tiers, qu’elle est muette sur la question des giganti,

que d’interdire la pose d’un giganto à la recourante constitue une grave

atteinte à sa liberté économique qui ne pourrait être fondée que sur une base

légale au sens formel, et non sur l’art. 8 RLPR, que la Municipalité continue

d’autoriser des emplacements temporaires et des emplacements fixes qui

permettent d’accueillir des giganti, que la décision municipale viole également

le principe de la bonne foi, dès lors que la Municipalité ne saurait opposer à

la recourante une interdiction de principe des giganti pour compte de tiers,

lorsque certaines conditions ne sont pas remplies, alors qu’elle a de sa propre

initiative effectué, en 2002, des essais grandeur nature de giganti à l’avenue

de la Gare (sur la Tour Edipresse) et à la rue Caroline, que la Municipalité

devait examiner les éléments spécifiques au site et au quartier concernés comme

l’impose l’art. 4 LPR, qu’en l’espèce, le voisinage n’était nullement prétérité

visuellement par la pose du procédé de réclame projeté, que ces installations

offriraient au contraire la possibilité de revaloriser et d’animer une partie

de la place du Tunnel, que sur le plan urbanistique, la pose du procédé projeté

créerait une image visuelle attractive dans une zone de transition entre le centre-ville

et la proche périphérie et intégrerait au mieux l’équipement commercial du

centre situé au nord de l’immeuble rue de la Borde 1, qu’ainsi, la décision

attaquée était arbitraire en tant qu’elle signifiait que les procédés de

réclame projetés seraient propres à enlaidir le site. La recourante a conclu à

la réforme de la décision attaquée en ce sens que l’autorisation d’installation

d’un emplacement fixe de procédé de réclame pour compte de tiers lui soit

accordée, plus subsidiairement à ce que cette autorisation soit soumise à la

condition que l’emplacement ne soit utilisé que d’une manière intermittente

pour des durées fixées à dire de justice, mais au moins neuf mois par année,

plus subsidiairement encore, à l’annulation de la décision attaquée et au

renvoi de la cause pour nouvelle décision au sens des considérants.

La Municipalité a déposé sa réponse en date du 29

octobre 2004. Après avoir développé ses arguments, elle conclut au rejet du

recours. Par sa part, la recourante a déposé un mémoire complémentaire en date

du 24 décembre 2004 aux termes duquel elle confirme les conclusions de son

recours. La Municipalité de Lausanne a encore déposé des observations

complémentaires en date du 20 janvier 2005.

D.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

E.

Les arguments des parties seront repris, en tant que de

besoin, dans les considérants qui suivent.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de vingt jours prescrit par l’art. 31

al. 1 de la Loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en

la forme.

2.

Il convient en premier lieu d’examiner si la loi sur les

procédés de réclame du 6 décembre 1988 (ci-après : LPR) s’applique aux giganti.

L’intimée relève en effet que le législateur n’a pas songé à cette forme de

publicité lors de l’adoption de cette loi.

A

teneur de l’art. 2 LPR, sont considérés comme procédés de réclame tous les

moyens graphiques, plastics, éclairés, lumineux ou sonores destinés à attirer

l’attention du public, à l’extérieur, dans un but direct ou indirect de

publicité, de promotion de l’idée ou d’une activité ou de propagande politique

ou religieuse.

Les

giganti sont des moyens graphiques, certes de grandes dimension. Il n'en reste

pas moins qu'ils sont destinés à attirer l’attention du public et doivent être

dans ces conditions assimilés à des procédés de réclame au sens de la

disposition précitée. La loi doit donc également s’appliquer à ce moyen

publicitaire.

3.

Cela

précisé, il convient encore de déterminer si le giganto considéré est conforme

à la LPR et à son règlement d’application du 6 décembre 1988 sur les procédés

de réclame (ci-après : RLPR), en particulier à son art. 8 qui soumet ce

mode publicitaire à des restrictions de dimensions. La recourante soutient que

cette disposition concerne uniquement les procédés de réclame pour compte

propre et non les procédés de réclame pour compte de tiers, objet du présent

litige.

Le législateur a opéré une distinction entre

procédés de réclame pour compte propre et les procédés de réclame pour compte

de tiers. Les premiers présentent un rapport de lieu et de connexité entre leur

emplacement et les firmes, les entreprises, les produits, les prestations de

services, les manifestations ou les idées pour lesquelles ils font de la

réclame (art. 10 al. 1 LPR). Lorsque ce rapport de lieu et de connexité n’est

pas établi, les procédés de réclame sont réputés réclames pour compte de tiers

(art. 10 al. 2 LPR).

Les prescriptions de dimensions fixées par l'art. 8

du règlement d'application ont pour base légale l’art. 12 LPR qui s’applique

aux procédés de réclame pour compte propre. La Cour de céans a toutefois estimé

qu’il n’y avait aucune raison de penser que les procédés de réclame pour compte

de tiers échappaient à toute contrainte de dimensions et, partant, que ceux-ci devaient

en principe être soumis aux mêmes prescriptions de dimensions que les procédés

de réclame pour compte propre (cf. arrêt TA du 6 juin 1995, GE.1994.0084).

L'art. 8 RLPR est donc également applicable au

gigango litigieux.

4.

Cette

disposition réglemente la surface maximale autorisée par le procédé de réclame.

Celle-ci est calculée en fonction de la hauteur à laquelle est posé le procédé

de réclame, de la largeur de la rue ou de la place et de la nature de la zone.

La surface maximale autorisée est de 8 m² alors que la proportion maximale de

la façade occupée par des procédés de réclame ne peut excéder 15% (cf. annexe

au RLPR).

Dans la présente espèce, la surface du giganto considéré

(81,25 m²) excède largement le maximum de base autorisé. Ce procédé de réclame

occupe par ailleurs manifestement plus du 15% de la façade qu’il est censé

occuper. Force est dès lors de constater que le procédé de réclame litigieux

n’est pas conforme à l’art. 8 RLPR.

5.

La

recourante allègue encore que la décision attaquée constitue une atteinte à sa

liberté économique.

a) L'art. 27 Cst. a une portée comparable à celle

l'art. 31 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la

liberté du commerce et de l'industrie. Cette disposition protège toute activité

économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à titre

professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but

lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité

lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. Rhinow, Commentaire de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad. art. 31 Cst. no 27

cité par arrêt TA du 22 avril 2004 GE 2000/0097). Mais la liberté du commerce

et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions

apportées à cette liberté doivent reposer sur une base légale, être justifiées

par un intérêt public prépondérant et respecter les principe de la

proportionnalité (ATF 117 Ia 445) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia

34). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à l'art. 36 Cst.

b) Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel

intérêt public pour justifier des restrictions à cette liberté, seuls des

objectifs entrant dans la notion d'ordre public peuvent être retenus. La

garantie de la liberté économique interdit ainsi aux cantons d'intervenir dans

la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29).

Les restrictions à la liberté économique sont par contre tenues pour conformes

à la Constitution fédérale lorsqu'elles se fondent sur des motifs de police, de

politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF

109.

Ia 267). La Cour de céans a jugé que les mesures tendant à protéger le

paysage et les sites, en particulier celle destinées à assurer l'esthétique des

localités, quartiers ou voies publiques répondent à des impératifs de

l'aménagement du territoire et peuvent précisément justifier une limitation de

la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par

l'utilisation de procédés publicitaires (cf. dans ce sens arrêt TA du 2 mai

2002.

GE 98/049 et les réf. citées). Force est ainsi de reconnaître que la

restriction imposée à la recourante est compatible, pour ce premier motif déjà,

avec la garantie constitutionnelle considérée.

c) Une restriction à la liberté économique doit également

reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la base

légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une

règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au

référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un

autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque

la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale

matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la

délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être

exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle

soumise au référendum et être limitée à un domaine déterminé et préciser les

règles primaires de la réglementation à adopter (cf. GE 2004.0117 précité et les références citées).

En

l’espèce, comme vu ci-dessus (consid. 3), les prescriptions de dimensions fixées

par l’art. 8 RLPR ont été établies sur la base d'une délégation législative

figurant à l’art. 12 LPR. Le refus attaqué repose donc sur une base légale

expresse.

6.

C’est

également à tort que la recourante invoque une violation de l'égalité de

traitement. Si la Municipalité a effectivement accepté d’effectuer un certain

nombre d’essais pour se faire une idée plus exacte de l’impact visuel de ce

nouveau type de publicité, aucun élément du dossier ne permet de considérer que

cette politique restrictive n'ait pas été appliquée de manière constante et

rigoureuse à l’égard de tous les administrés, dans le respect du principe de

l’égalité de traitement. Certes, une autorisation d’installer un giganto pour

compte propre sur sa tour a été délivrée à la société Edipresse SA à partir du

6.

septembre 2002 pour un mois environ. Il semble cependant s’agir de la

dernière autorisation délivrée pour ce type de publicité qui n’a depuis lors

plus été admise par la Municipalité. A elle seule, cette autorisation, qui met tout

au plus en évidence un comportement équivoque de l’intimée, ne permet en fin de

compte pas d’affirmer que celle-ci a enfreint le principe de l’égalité de

traitement.

Pour

ce qui est des giganti pour compte propre qui paraissent autorisés sur les

filets d'échafaudage, l'on observera que cette situation particulière n’est pas

comparable au cas d'espèce étant donné que les filets de protection lors de

travaux existent indépendamment de l’apport publicitaire et que celui-ci ne

fait que rappeler le lieu où s’exerce l’activité à l’intérieur du bâtiment. L'on

peut toutefois effectivement se demander si un tel procédé de réclame est conforme

à la LPR et à son règlement d’application, ce qui ne paraît pas évident à

première vue.

7.

Enfin,

c’est en vain que la recourante se prévaut d’une violation du principe de la

bonne foi dans le cas d’espèce. La Municipalité ne lui a en effet jamais laissé

entendre que la pose d’un giganto pourrait être autorisée. On relève à cet

égard que, le 25 juillet 2003, l’Office de signalétique urbaine avait déjà refusé

l’autorisation de poser un giganto sur la tour Caroline 23 en expliquant que

des essais avaient été faits, mais qu’ils n’avaient pas été concluants. La

décision attaquée ne viole en outre nullement le principe de la

proportionnalité puisqu’elle porte sur un procédé de réclame dont les

dimensions excèdent largement ce qui est autorisé par la loi et son règlement

d’application. Pour ces motifs également, le recours s'avère en définitive mal

fondé.

8.

Comme

le présent arrêt est essentiellement fondé sur l'art. 8 RLPR, les mesures

d'instruction requises tendant à l'audition de témoins, à une inspection locale

et à la mise sur pied d'une expertise ne sont pas nécessaires. Au demeurant,

les photos montages figurant au dossier sont suffisantes pour permettre aux

membres du tribunal, qui connaissent bien les lieux (place du Tunnel, début de

la rue de la Borde), de se rendre compte de l'impact du giganto litigieux sur

l'aspect du site.

9.

Il

résulte des considérants qui précèdent que l'autorité intimée n'a pas excédé ou

abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer l'autorisation

sollicitée. Le recours doit donc être rejeté et la décision attaquée maintenue.

Vu l'issue du pourvoi, un émolument sera mis à la charge de la recourante qui,

pour le même motif, ne se verra pas allouer de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue par la Municipalité de Lausanne en date

du 12 août 2004 est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge de la recourante, montant qui sera compensé avec l’avance

de frais opérée.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

fg/gz/Lausanne, le 9 mai 2005

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.