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Décision

GE.2004.0146

TA - GE.2004.0146 - 2005-04-29 - X/Service de la population (SPOP) Division asile

29 avril 2005Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X._______, né le 15 août 1970, de nationalité inconnue,

est entré en Suisse le 7 février 2000 où il a présenté une demande d'asile. Par

décision du 8 septembre 2001, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a refusé

d'entrer en matière sur sa demande d'asile et il a prononcé son renvoi de

Suisse.

B.

Par lettre du 1er octobre 2004, le Service

d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (ci-après "le SAJE"), en tant que mandataire

de X._______, s'est adressé pour la deuxième fois au Service de la population,

Division asile (ci-après "le SPOP") pour savoir si une demande de

soutien à l'exécution du renvoi avait été présentée pour son mandant et si des

démarches avaient été effectuées par les autorités fédérales en vue du renvoi.

De plus, en se fondant sur l'art. 7 LPD VD, le SAJE a requis du SPOP qu'il lui

communique toutes les données contenues dans le dossier de son mandant et

portant sur l'exécution du renvoi.

C.

Le 13 octobre 2004, le SPOP a répondu que la demande de

soutien avait été présentée le 3 août 2001 et il a invité le mandataire à venir

consulter le dossier dans ses bureaux, après avoir pris rendez-vous avec la

juriste de la division asile. Par lettre du 19 octobre 2004 adressée au SPOP,

le SAJE a notamment sollicité la communication d'une copie du dossier de son

mandant, respectivement les pièces sur lesquelles l'autorité s'était fondée

pour décider de l'octroi et de l'étendue d'une aide sociale. Le SPOP a répondu

le 20 octobre 2004 :

"La

consultation du dossier se fait en principe directement au Service de la

population, division asile, Av. de Beaulieu 19 à Lausanne, après avoir pris

rendez-vous avec Mme Jeanneret (021 316 48 83)".

Le 26 octobre 2004, le SAJE a interjeté un

recours au Tribunal administratif contre la décision du SPOP en tant qu'elle

refusait la communication des données personnelles de son mandant. Il a demandé

l'application des art. 8 et 37 LPD et de l'art. 7 LPD VD. Il a demandé que

l'autorité lui fasse parvenir toutes les données qui avaient été rassemblées

par le canton dans le cadre de l'octroi du minimum vital et de l'examen de son

étendue, ainsi que dans celle de l'exécution du renvoi. La LInfo ne serait,

selon lui, pas applicable, car elle serait plus restrictive s'agissant de

l'accès aux données. Il a conclu, sous suite de dépens, à la recevabilité du

recours, demandé que le tribunal renonce à la perception d'une avance de frais

de procédure et prononce l'assistance judiciaire totale, qu'il constate que

l'autorité intimée a violé le droit fédéral et cantonal applicable en matière

de fichiers informatiques et de protection des données personnels et que les

décisions des 13 et 20 octobre soient annulées.

Le SPOP s'est déterminé sur le recours le

30 novembre 2004. Il s'en est remis à justice s'agissant de la recevabilité.

Quant au fond, il a conclu au rejet du recours; ses arguments seront repris

ci-après dans la mesure utile.

Le 7 décembre 2004, le tribunal a informé

le SAJE que le dossier de l'autorité intimée avait été joint au dossier de la

cause portant sur l'octroi de l'aide sociale au recourant (PS.2004.0228 clos

par une décision de retrait du recours prononcée par le juge instructeur le 9

mars 2005) et qu'il pouvait être consulté au greffe du tribunal.

Le SAJE a formulé ses observations par

lettre et fax du 22 décembre 2004. Le SPOP y a répondu par lettre du 14 janvier

2005. Le SAJE s'est encore déterminé par lettre du 10 février 2005.

Le tribunal a délibéré par voie de

circulation.

Considérants

1.

Bien qu'elle s'en remette à justice s'agissant de la

recevabilité du recours, l'autorité intimée s'interroge sur l'intérêt du SAJE à

interjeter un recours dont elle dit ne pas très bien comprendre les objectifs

et les conclusions, ni dans quel sens ceux-ci pourraient être favorables aux

personnes qu'il représente. Le tribunal constate que l'objet du recours porte

sur la possibilité pour le SAJE, en tant que mandataire, d'obtenir une copie de

l'intégralité des pièces versées aux dossiers des personnes qu'il représente,

ainsi que des données personnelles contenues dans ces dossiers, toutes deux

détenues par le SPOP.

2.

Il convient tout d'abord d'examiner la situation du

recourant, afin de déterminer quels textes légaux sont applicables aux données

contenues dans son dossier.

a) Il est rappelé que dans le cadre du

programme d’allègement budgétaire 2003 de la Confédération (PAB 03), le

législateur a décidé que les personnes frappées d'une décision de non-entrée en

matière devenue exécutoire sont des étrangers résidant illégalement en Suisse,

auxquels les cantons garantissent des prestations d'aide sociale minimales au

sens de l'art. 12 de la Constitution fédérale, en cas de détresse grave (FF

2003.

V p. 5166), qui ne relèvent plus de la loi sur l'asile (LAsi), mais

exclusivement de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers

du 26 mars 1931 (LSEE) (FF 2003 V p. 5234). Ces personnes sont considérées

comme des étrangers séjournant illégalement en Suisse. Le cas échéant, il

incombe au canton où ils séjournent de leur fournir une aide d'urgence

conformément aux art. 20 et 21 de la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la

compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS; RS 851.1)

(FF 2003 V p. 5237, commentaire ad art. 44a nouveau LAsi). Le Conseil d'Etat du

canton de Vaud a adopté les dispositions suivantes dans le cadre de la mise en

œuvre des mesures fédérales : mise sur pied par le SPOP d'un guichet unique

chargé notamment de l'identification des personnes concernées et possibilité de

leur accorder une aide financière si elles contribuent activement à leur

retour. A défaut, et si le renvoi est momentanément impossible, ces personnes

peuvent, si elles en font la demande, être orientées vers une structure d'aide

d'urgence organisée sous la responsabilité du SPAS, en application des art. 12

Cst féd. et 33 Cst vaudoise. Ces mesures ont été précisées dans un règlement

qui prévoit que la demande d'aide sociale est adressée au Département des

institutions et des relations extérieures (DIRE), Service de la population

(SPOP) qui détermine le besoin minimum d'aide des personnes visées par

l'article premier (art. 2 et 3 du Règlement sur l'aide sociale aux personnes

dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière [NEM]

du 25 août 2004, entré en vigueur le 1er septembre 2004 [RAS-NEM]).

b) Le droit d'asile a été refusé au

recourant lors de son arrivée en Suisse et une décision de renvoi a été

prononcée le 8 septembre 2001. Il est par conséquent soumis aux dispositions

légales précitées, ce qui signifie qu'il ne relève plus de la LAsi, mais de la

LSEE. Il convient d'examiner quelles en sont les conséquences en relation avec

l'objet du litige.

3.

L'art. 22d, al. 1 LSEE prévoit que

l'Office fédéral des migrations tient, en collaboration avec les services

fédéraux mentionnés à l'art. 22e et avec la participation des cantons, un

registre automatisé des étrangers (Registre central des étrangers, RCE).

L'Ordonnance sur le RCE (RS 142.215), dans sa nouvelle teneur selon le ch. I de

l'Ordonnance du 4 décembre 1995 (RO 1996 194), prévoit à l'art. 13 que les

autorités cantonales de police des étrangers, les services officiels chargés de

tenir pour les communes le contrôle des étrangers ainsi que tous les autres

services officiels qui, en application de la LSEE, recueillent ou utilisent des

données personnelles sur les étrangers ne peuvent les communiquer à d'autres

autorités qu'à la condition que le secret de fonction et les prescriptions

cantonales et communales sur la protection des données le permettent et que

l'étranger ne soit pas lésé dans ses intérêts personnels dignes de protection

(al. 1). En l'absence de disposition cantonale en matière de protection des

données, les art. 8 à 10 s'appliquent par analogie à la transmission des

données personnelles du RCE par les autorités cantonales et communales (al. 2).

a) Le canton de Vaud ayant légiféré en la

matière, on appliquera les dispositions cantonales. La protection des données

est réglée dans la loi cantonale sur les fichiers informatiques et la

protection des données personnelles du 25 mai 1981 (LIPD) qui a pour but de

protéger contre tout emploi abusif les données personnelles qui sont

enregistrées, mémorisées, traitées et transmises par des moyens informatiques

(art. 1). Elle s'applique aux fichiers informatiques que l'Etat, les communes,

les établissements et corporations de droit public exploitent directement ou

par l'intermédiaire de tiers, ainsi qu'aux fichiers manuels exploités en

liaison avec une installation de traitement automatisé de données (al. 2). Le

droit d'accéder aux données est prévu à l'art. 7 LIPD en ces termes:

"Sous

réserve des exceptions légales, tout intéressé a le droit

a. de

s'informer de l'existence d'un fichier soumis à la présente loi, du nom et de

l'adresse exacte de l'exploitant responsable, de la nature et du but du

fichier, de son contenu et de ses rubriques, des modalités d'accès au

fichier, des tiers figurant au registre des transmissions, ainsi

que des conditions de ces transmissions;

b. de connaître les données le

concernant, les raisonnements utilisés dans les traitements automatisés

dont les résultats lui sont opposés, ainsi que les tiers à qui sont transmis

ces données et raisonnements.

(…)

Les

renseignements mentionnés aux alinéas 1 et 2 doivent être communiqués par

écrit, en texte clair."

et il est précisé à l'art. 13 LIPD :

"Les

droits d'accès, de rectification et d'opposition prévus aux articles 7 et 8

doivent être exercés personnellement (sous réserve des articles 7, alinéa 2, et

8, alinéa 2) et par écrit, auprès du service exploitant le fichier en cause.

Demeure

réservé le droit de consulter son dossier selon les règles légales et

jurisprudentielles ordinaires."

Il est ainsi possible aux administrés de

s'adresser aux différents services de l'Etat pour obtenir des renseignements

sur l'existence d'un fichier et la manière dont il est exploité (BGC,

printemps-septembre 1981, p. 542 à 543).

b) Toutefois, comme l'a rappelé le

Tribunal administratif, la LIPD ne s'applique qu'aux données automatisées, à

l'exclusion des autres documents qui figurent au dossier de la personne

concernée, les données traitées manuellement n'étant pas assimilées à celles

contenues dans les fichiers informatisés. Il a constaté que cette distinction

paraît surprenante au premier abord, d'autant plus que, sur le plan fédéral, le

législateur a considéré que la LPD devait non seulement s'appliquer aux

fichiers informatiques, mais également à ceux qui sont traités manuellement ou

par des procédés intermédiaires. Il est néanmoins parvenu à la conclusion que

la législation cantonale est effectivement plus restrictive que le droit

fédéral et qu'aucun élément concret ne permet de penser qu'il faille lui donner

une interprétation différente (arrêt TA GE.2000.0143 du 23 mai 2002, consid. 2a

et 2c bb, ainsi que les références et les arrêts cités). La doctrine prévoit

que lorsque le droit cantonal se limite à réglementer le traitement des données

automatisées, on pourra recourir au standard minimum auquel renvoie l'art. 37

LPD pour tout autre type de traitement de données. Cette disposition ne

s'applique toutefois que dans les domaines pour lesquels les cantons sont

autorité d'exécution du droit fédéral, mais non dans les domaines pour lesquels

ils bénéficient de compétences originaires (Rudin, Kommentar zum

schweizerischen Datenschutzgesetz, Bâle 1995, n° 16 et 13 ad art. 37 LPD, cité

dans l'arrêt GE.2000.0143 consid. 2a). En outre, il convient de préciser que la

LPD ne s'applique pas aux procédures pendantes civiles, pénales, d'entraide

judiciaire internationale ainsi que de droit public et de droit administratif,

à l'exception des procédures administratives de première instance (art. 2 al.

2).

aa) En l'espèce, la loi d'application

dans le canton de Vaud de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et

l'établissement des étrangers (LVLSEE) prévoit à l'art. 1 "que le

Département de la justice, de la police et des affaires militaires (actuellement

le Département des institutions et des relations extérieures - le DIRE) exerce

toutes les fonctions relatives à la police des étrangers et à la procédure

d'asile qui ne sont pas dévolues à l'autorité fédérale ou que la présente loi

n'attribue pas à une autre autorité." et à l'art. 3a que "L'Office

cantonal des requérants d'asile exerce les compétences dévolues à l'autorité

cantonale par la législation sur l'asile, à l'exception de l'assistance qui est

du ressort du Département de la prévoyance sociale et des assurances

(actuellement le Département de la santé et de l'action sociale - le

DSAS)." Il apparaît dès lors que le canton n'exerce pas une compétence

"originaire", mais qu'il agit en tant qu'autorité d'exécution du

droit fédéral. Cela a pour conséquence, contrairement à ce que soutient

l'autorité intimée qui n'envisage que l'application de la LIPD, de soumettre

les données non informatisées, contenues dans le dossier du recourant, à la

LPD, respectivement aux garanties minimales en matière de consultation du

dossier telles que prévues dans cette loi.

bb) L'art. 8 al. 1, 2 et 5 LPD a la

teneur suivante :

"1 Toute personne peut demander au maître du

fichier si des données la concernant sont traitées.

2.

Le maître du fichier doit lui communiquer:

a) toutes les données la concernant qui

sont contenues dans le fichier;

b) (…)

5.

Les renseignements sont, en règle

générale, fournis gratuitement et par écrit, sous forme d'imprimé ou de

photocopie. Le Conseil fédéral règles les exceptions."

Se fondant sur cette délégation

législative, le Conseil fédéral a fixé par ordonnance les modalités d'accès aux

données et les exceptions à la gratuité des renseignements. L'art. 1er

al. 1 OLPD prévoit que la personne qui demande les renseignements doit le faire

par écrit en justifiant de son identité. L'al. 2 reprend les principes posés à

l'art. 8 al. 5 de la loi. L'al. 3 prévoit que, d'entente avec le maître du

fichier ou sur proposition de celui-ci, la consultation peut avoir lieu sur

place, et que la fourniture de renseignements peut même avoir lieu oralement si

la personne concernée y consent et est identifiée. Selon l'art. 2 OLPD, une

participation équitable aux frais peut exceptionnellement être demandée

lorsque : a) les renseignements ont déjà été communiqués au requérant

dans les douze mois précédant la demande, et que ce dernier ne peut justifier

d'un intérêt légitime; b) la communication des renseignements demandés

occasionne un volume de travail considérable. Le Tribunal fédéral en a déduit

qu'il ressort clairement des dispositions précitées que, pour le législateur,

la communication écrite des données constitue la règle; la seule exception

explicite figure à l'art. 1 al. 3 de l'ordonnance. La simple lecture de cette

disposition fait, toujours selon la Haute Cour, apparaître qu'une consultation

sur place - voire une communication orale - des pièces au dossier ne peut

remplacer une communication écrite que dans le cas où la personne intéressée

est d'accord avec ce mode de faire (ATF 125 II 321 consid. 3a p. 324; 123 II

534.

consid. 3c p. 540-541, et la doctrine citée). Dans l'arrêt cité, le Tribunal

fédéral n'a pas retenu l'argument du détenteur du fichier qui invoquait le fait

que la communication systématique des dossiers aux personnes qui le demandent

lui occasionnerait un surcroît démesuré de travail. Il a jugé que cet

inconvénient est propre à tous les détenteurs de fichiers, inconvénient qui

aurait d'ailleurs été pris en compte par le législateur, qui n'a pas voulu en

faire une cause de refus de la communication écrite, mais qui a préféré prévoir

des exceptions à la gratuité de celle-ci (art. 8 al. 5 LPD et art. 2 OLPD qui

prévoit une participation exceptionnelle aux frais en cas de volume de travail

considérable (consid. 3b p. 324).

c) En l'espèce, l'autorité intimée tient

et exploite un fichier informatique appelé "MedusaPC OCRA", dont le

but est de "gérer la population asile attribuée au canton de Vaud (cf.

loi fédérale sur l'asile, art. 27 ss, 80ss, etc.)" qui contient des

données personnelles telles que le nom et le prénom de l'intéressé, la date de

naissance, le n° de référence VD, le n° personnel ODR, le n° de famille ODR, la

nationalité, l'état civil, le lieu de naissance, etc. Les données sont fournies

par l'intéressé, par l'ODR et par la FAREAS. Ce fichier entre par conséquent

dans le champ d'application de l'art. 2 LIPD et l'autorité qui l'exploite est

tenue de communiquer à l'intéressé les renseignements mentionnés aux alinéas 1

et 2 de l'art. 7 LIPD, par écrit, en texte clair (art. 7 al. 3 LIPD). En outre,

le recourant a droit à la communication, en copies, des autres pièces qui

figurent dans son dossier (art. 8 et 37 LPD). En contrepartie, le détenteur du

fichier, en l'espèce le SPOP, pourra lui demander une participation aux frais.

4.

Il reste à examiner, s'il convient le cas

échéant, à titre complémentaire ou subsidiaire, d'appliquer la loi sur

l'information, ou si au contraire, comme le soutient le recourant, elle n'est

pas applicable.

a) La loi du 24 septembre 2002 (LInfo)

est entrée en vigueur le 1er septembre 2003. Le Tribunal

administratif avait relevé à son sujet - elle n'était pas encore en vigueur au

moment où l'arrêt cité a été rendu - qu'elle devait, à l'avenir, ouvrir plus

rapidement l'accès des tiers aux documents de l'administration (GE.2000.0143,

consid. 1a aa in fine). Cette loi a pour but de garantir la transparence des

activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion

publique (art. 1 al. 1). Comme le mentionne l'exposé des motifs (BGC 3A

septembre-octobre 2003, p. 2634 ss.), l'administration ne peut plus refuser par

principe de transmettre une information à un citoyen qui en fait la demande,

mais chaque citoyen a dorénavant le droit d'obtenir de l'autorité compétente

l'information qu'il a demandée, à moins qu'il n'existe un intérêt public ou

privé prépondérant s'opposant à la diffusion de cette information (p. 2639).

Plusieurs types d'information sont visés par cette loi : il s'agit en premier

lieu de l'information transmise d'office par les autorités, mais également de

l'information transmise par l'Etat sur demande - information dite "passive"

- qui couvre autant les demandes de renseignements que la consultation des

dossiers (p. 2641). L'accès aux documents ne porte toutefois que sur des

documents officiels au sens de l'art. 9 LInfo qui prévoit :

"On

entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support,

qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement

d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à son usage personnel.

Les

documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres

d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont

exclus du droit d'information institué par la présente loi."

S'agissant des modalités de consultation,

l'art. 13 est ainsi libellé :

"La

consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention

d'une copie".

l'exposé des motifs précisant ce qui suit

(EMPL, p. 2652) :

"Cette

disposition précise comment les citoyens peuvent avoir accès aux documents

officiels qu'ils souhaitent consulter. Ils peuvent soit en obtenir copie, soit

les consulter sur place.

Les

autorités doivent donc évaluer pour chaque demande de consultation de dossier

laquelle des deux alternatives leur permet une charge de travail appropriée.

Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et

du volume du dossier. Les autorités qui proposent une consultation sur place

doivent dès lors organiser des conditions de consultation convenables, comme

par exemple, la mise à disposition d'un local au sein de l'entité. Lors de

telles consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles

l'entendent."

b) Le tribunal constate que la loi sur

l'information s'applique aux documents officiels, dont la définition est donnée

à l'art. 9 LInfo, ce qui laisse supposer que son champ d'application est plus

restrictif que celui de la LPD, puisque l'autorité ne serait pas tenu de

fournir un document non officiel ou non achevé. Toutefois, s'agissant des

modalités de consultation des pièces d'un dossier, elle prévoit expressément,

soit la consultation sur place, soit la possibilité d'en obtenir une copie.

Elle laisse le choix à l'autorité concernée, celle-ci ne pouvant toutefois pas

refuser de fournir une copie du dossier à l'administré qui le demande, sans

justifier son refus par l'ampleur du dossier et par le travail

qu'occasionnerait la reproduction de l'intégralité des pièces. Le tribunal

constate que le SPOP ne saurait, comme il l'a fait dans ses déterminations,

refuser d'emblée cette manière de procéder, au motif que "faire une

copie du dossier engendrerait une charge de travail disproportionnée",

sans donner d'autres éléments concrets, voire chiffrés, pouvant justifier sa

décision.

5.

En conclusion, il apparaît que l'autorité

intimée est tenue de donner des renseignements écrits sur les données

informatisées qu'elle détient au sujet du recourant en vertu de la LIPD et

qu'elle a l'obligation, si l'intéressé en fait la demande, de lui envoyer une

copie des pièces autres que celles informatisées en vertu de la LPD et de la

jurisprudence rendue en la matière par le Tribunal fédéral. En outre,

s'agissant de documents qui répondent à la notion de "document

officiel", elle a le choix, conformément à la LInfo, entre offrir la

possibilité de consulter le dossier sur place ou procéder à la photocopie du ou

desdits documents et les envoyer à l'intéressé; le refus de faire des

photocopies doit être justifié par la charge de travail disproportionnée que

cela représenterait.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent

que le recours doit être admis. Le recourant, assisté par le SAJE, ne se verra

en revanche pas allouer de dépens, conformément à la jurisprudence constante du

tribunal de céans (arrêt TA PE.2001.0231 du 9 novembre 2001). Les frais de la

cause sont laissés à la charge de l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Les décisions du Service de la population des 13 octobre

et 20 octobre 2004 sont annulées, le dossier lui étant renvoyé afin qu’il rende

une nouvelle décision dans le sens du considérant 5.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

IV.

Les frais de la cause sont laissés à la charge de l'Etat.

cs/Lausanne, le 29 avril 2005

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.