GE.2004.0148

TA - GE.2004.0148 - 2005-04-29 - X/Service de la population Section asile

29 avril 2005Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X._______, né le 1er janvier 1966,

ressortissant du Myanmar et réfugié au Bangladesh selon ses dires, est entré en

Suisse le 5 décembre 1994 où il a présenté une demande d'asile. Par décision du

22 mars 1999, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a définitivement rejeté sa

demande d'asile et il a prononcé son renvoi de Suisse. L'exécution du renvoi a

été suspendue et le requérant a été autorisé à travailler comme employé de

cuisine auprès de différents établissements publics, à Lausanne.

Par lettre du 22 septembre 2004, le Service d'Aide

Juridique aux Exilé-e-s (ci-après "le SAJE"), en tant que mandataire

de X._______, s'est adressé au Service de la population, Division asile

(ci-après "le SPOP"), afin qu'il lui communique une copie du dossier

de son mandant, en particulier des pièces relatives à la demande d'admission

provisoire selon la circulaire du 21 décembre 2001 et à l'exécution du renvoi,

en se fondant notamment sur l'art. 8 LInfo s'agissant de documents officiels et

sur l'art. 8 LPD pour les données personnelles.

Le 13 octobre 2004, le SPOP a informé le SAJE qu'un groupe

de travail mixte avait été chargé d'examiner les dossiers des requérants d'asile

ayant reçu une confirmation de leur décision de renvoi (circulaire IMES/ODR du

21 décembre 2001) et il lui a demandé de fournir tout élément déterminant pour

le dossier de son mandant. S'agissant de la demande portant sur l'obtention des

pièces du dossier, le SPOP a répondu ce qui suit :

"Nous

vous informons qu'il vous est loisible de consulter le dossier de votre mandant

dans nos locaux. A cet effet, nous vous prions de bien vouloir prendre

rendez-vous avec Mme Jeanneret (021.316.48.83)."

D. Le 26 octobre 2004, le SAJE a interjeté un

recours au Tribunal administratif contre la décision du SPOP du 13 octobre

2004, en tant qu'elle refuse l'accès écrit des données personnelles de son

mandant. Il a en particulier demandé que lui soient communiquées les données

telles que les autorisations de travail, les échanges de correspondance avec la

FAREAS, les pièces liées à la commission de délits ou de crimes, le rapport de

la commune et le rapport de police, ainsi que celles liées à l'exécution du

renvoi. En outre, il s'est interrogé sur l'existence d'un fichier détenu par le

SPOP et concernant l'exécution du renvoi, ainsi que sur la nature des données

collectées qui pourraient constituer un jugement de valeur au sens de l'art. 3

LIPD. Il y aurait lieu d'appliquer le droit cantonal en matière de protection

des données, pour autant qu'il ne soit pas plus restrictif que le droit

fédéral, auquel cas ce dernier s'appliquerait en tant qu'il garantirait un

niveau de protection minimum. La LInfo ne serait par contre pas applicable. Le

SAJE a conclu sous suite de dépens à la recevabilité du recours, à ce qu'il

soit donné suite à sa demande de dispense d'avance de frais et d'octroi de

l'assistance judiciaire totale, que le tribunal constate que l'autorité intimée

a violé le droit fédéral et cantonal applicable en matière de fichiers

informatiques et de protection des données personnels et qu'il annule la

décision contestée.

Le SPOP s'est déterminé sur le recours le

30 novembre 2004. Il s'en est remis à justice s'agissant de la recevabilité.

Quant au fond, il a conclu au rejet du recours; ses arguments seront repris

ci-après dans la mesure utile.

Le SAJE a formulé ses observations par

lettre et fax du 22 décembre 2004. Le SPOP y a répondu par lettre du 14 janvier

2005. Le SAJE s'est encore déterminé par lettre du 7 février 2005.

Le tribunal a délibéré par voie de

circulation.

Considérants

1.

Bien qu'elle s'en remette à justice s'agissant de la

recevabilité du recours, l'autorité intimée s'interroge sur l'intérêt du SAJE à

interjeter un recours dont elle dit ne pas très bien comprendre les objectifs

et les conclusions, ni dans quel sens ceux-ci pourraient être favorables aux

personnes qu'il représente. Le tribunal constate que l'objet du recours porte

sur la possibilité pour le SAJE, en tant que mandataire, d'obtenir une copie de

l'intégralité des pièces versées aux dossiers des personnes qu'il représente,

ainsi que des données relatives à ces personnes, toutes deux détenues par le

SPOP.

2.

Il convient tout d'abord d'examiner la situation du

recourant, afin de déterminer quels textes légaux sont applicables aux données

contenues dans son dossier.

a) Il est rappelé que dans le cadre du

programme d’allègement budgétaire 2003 de la Confédération (PAB 03), le

législateur a décidé que les personnes frappées d'une décision de non-entrée en

matière devenue exécutoire sont des étrangers résidant illégalement en Suisse,

auxquels les cantons garantissent des prestations d'aide sociale minimales au

sens de l'art. 12 de la Constitution fédérale, en cas de détresse grave (FF

2003.

V p. 5166), qui ne relèvent plus de la loi sur l'asile (LAsi), mais

exclusivement de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers

du 26 mars 1931 (LSEE) (FF 2003 V p. 5234). Ces personnes sont considérées

comme des étrangers séjournant illégalement en Suisse. Le cas échéant, il

incombe au canton où ils séjournent de leur fournir une aide d'urgence

conformément aux art. 20 et 21 de la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la

compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS; RS 851.1)

(FF 2003 V p. 5237, commentaire ad art. 44a nouveau LAsi). Le Conseil d'Etat du

canton de Vaud a adopté les dispositions suivantes dans le cadre de la mise en

œuvre des mesures fédérales : mise sur pied par le SPOP d'un guichet unique

chargé notamment de l'identification des personnes concernées et possibilité de

leur accorder une aide financière si elles contribuent activement à leur

retour. A défaut, et si le renvoi est momentanément impossible, ces personnes

peuvent, si elles en font la demande, être orientées vers une structure d'aide

d'urgence organisée sous la responsabilité du SPAS, en application des art. 12

Cst féd. et 33 Cst vaudoise. Ces mesures ont été précisées dans un règlement

qui prévoit que la demande d'aide sociale est adressée au Département des

institutions et des relations extérieures (DIRE), Service de la population

(SPOP) qui détermine le besoin minimum d'aide des personnes visées par

l'article premier (art. 2 et 3 du Règlement sur l'aide sociale aux personnes

dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière [NEM]

du 25 août 2004, entré en vigueur le 1er septembre 2004 [RAS-NEM]).

b) Le droit d'asile a été refusé au

recourant lors de son arrivée en Suisse et une décision de renvoi a été

prononcée le 27 février 1996, décision confirmée par la Commission suisse de

recours en matière d'asile le 9 février 1999. Il est par conséquent soumis aux

dispositions légales précitées, ce qui signifie qu'il ne relève plus de la

LAsi, mais de la LSEE. Il convient d'examiner quelles en sont les conséquences

en relation avec l'objet du litige.

3.

L'art. 22d, al. 1 LSEE prévoit que

l'Office fédéral des migrations tient, en collaboration avec les services

fédéraux mentionnés à l'art. 22e et avec la participation des cantons, un

registre automatisé des étrangers (Registre central des étrangers, RCE).

L'Ordonnance sur le RCE (RS 142.215), dans sa nouvelle teneur selon le ch. I de

l'Ordonnance du 4 décembre 1995 (RO 1996 194), prévoit à l'art. 13 que les

autorités cantonales de police des étrangers, les services officiels chargés de

tenir pour les communes le contrôle des étrangers ainsi que tous les autres

services officiels qui, en application de la LSEE, recueillent ou utilisent des

données personnelles sur les étrangers ne peuvent les communiquer à d'autres

autorités qu'à la condition que le secret de fonction et les prescriptions

cantonales et communales sur la protection des données le permettent et que

l'étranger ne soit pas lésé dans ses intérêts personnels dignes de protection

(al. 1). En l'absence de disposition cantonale en matière de protection des

données, les art. 8 à 10 s'appliquent par analogie à la transmission des

données personnelles du RCE par les autorités cantonales et communales (al. 2).

a) Le canton de Vaud ayant légiféré en la

matière, on appliquera les dispositions cantonales. La protection des données

est réglée dans la loi cantonale sur les fichiers informatiques et la

protection des données personnelles du 25 mai 1981 (LIPD) qui a pour but de

protéger contre tout emploi abusif les données personnelles qui sont

enregistrées, mémorisées, traitées et transmises par des moyens informatiques

(art. 1). Elle s'applique aux fichiers informatiques que l'Etat, les communes,

les établissements et corporations de droit public exploitent directement ou

par l'intermédiaire de tiers, ainsi qu'aux fichiers manuels exploités en

liaison avec une installation de traitement automatisé de données (al. 2). Le

droit d'accéder aux données est prévu à l'art. 7 LIPD en ces termes:

"Sous

réserve des exceptions légales, tout intéressé a le droit

a. de

s'informer de l'existence d'un fichier soumis à la présente loi, du nom et de

l'adresse exacte de l'exploitant responsable, de la nature et du but du

fichier, de son contenu et de ses rubriques, des modalités d'accès au

fichier, des tiers figurant au registre des transmissions, ainsi

que des conditions de ces transmissions;

b. de connaître les données le

concernant, les raisonnements utilisés dans les traitements automatisés

dont les résultats lui sont opposés, ainsi que les tiers à qui sont transmis

ces données et raisonnements.

(…)

Les

renseignements mentionnés aux alinéas 1 et 2 doivent être communiqués par

écrit, en texte clair."

et il est précisé à l'art. 13 LIPD :

"Les

droits d'accès, de rectification et d'opposition prévus aux articles 7 et 8

doivent être exercés personnellement (sous réserve des articles 7, alinéa 2, et

8, alinéa 2) et par écrit, auprès du service exploitant le fichier en cause.

Demeure

réservé le droit de consulter son dossier selon les règles légales et

jurisprudentielles ordinaires."

Il est ainsi possible aux administrés de

s'adresser aux différents services de l'Etat pour obtenir des renseignements

sur l'existence d'un fichier et la manière dont il est exploité (BGC,

printemps-septembre 1981, p. 542 à 543).

b) Toutefois, comme l'a rappelé le

Tribunal administratif, la LIPD ne s'applique qu'aux données automatisées, à

l'exclusion des autres documents qui figurent au dossier de la personne

concernée, les données traitées manuellement n'étant pas assimilées à celles

contenues dans les fichiers informatisés. Il a constaté que cette distinction

paraît surprenante au premier abord, d'autant plus que, sur le plan fédéral, le

législateur a considéré que la LPD devait non seulement s'appliquer aux

fichiers informatiques, mais également à ceux qui sont traités manuellement ou

par des procédés intermédiaires. Il est néanmoins parvenu à la conclusion que

la législation cantonale est effectivement plus restrictive que le droit

fédéral et qu'aucun élément concret ne permet de penser qu'il faille lui donner

une interprétation différente (arrêt TA GE.2000.0143 du 23 mai 2002, consid. 2a

et 2c bb, ainsi que les références et les arrêts cités). La doctrine prévoit

que lorsque le droit cantonal se limite à réglementer le traitement des données

automatisées, on pourra recourir au standard minimum auquel renvoie l'art. 37

LPD pour tout autre type de traitement de données. Cette disposition ne

s'applique toutefois que dans les domaines pour lesquels les cantons sont

autorité d'exécution du droit fédéral, mais non dans les domaines pour lesquels

ils bénéficient de compétences originaires (Rudin, Kommentar zum

schweizerischen Datenschutzgesetz, Bâle 1995, n° 16 et 13 ad art. 37 LPD, cité

dans l'arrêt GE.2000.0143 consid. 2a). En outre, il convient de préciser que la

LPD ne s'applique pas aux procédures pendantes civiles, pénales, d'entraide

judiciaire internationale ainsi que de droit public et de droit administratif,

à l'exception des procédures administratives de première instance (art. 2 al.

2).

aa) En l'espèce, la loi d'application

dans le canton de Vaud de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et

l'établissement des étrangers (LVLSEE) prévoit à l'art. 1 "que le

Département de la justice, de la police et des affaires militaires (actuellement

le Département des institutions et des relations extérieures - le DIRE)

exerce toutes les fonctions relatives à la police des étrangers et à la

procédure d'asile qui ne sont pas dévolues à l'autorité fédérale ou que la

présente loi n'attribue pas à une autre autorité." et à l'art. 3a que "L'Office

cantonal des requérants d'asile exerce les compétences dévolues à l'autorité

cantonale par la législation sur l'asile, à l'exception de l'assistance qui est

du ressort du Département de la prévoyance sociale et des assurances

(actuellement le Département de la santé et de l'action sociale - le

DSAS)." Il apparaît dès lors que le canton n'exerce pas une compétence

"originaire", mais qu'il agit en tant qu'autorité d'exécution du

droit fédéral. Cela a pour conséquence, contrairement à ce que soutient

l'autorité intimée qui n'envisage que l'application de la LIPD, de soumettre

les données non informatisées, contenues dans le dossier du recourant, à la

LPD, respectivement aux garanties minimales en matière de consultation du

dossier telles que prévues dans cette loi.

bb) L'art. 8 al. 1, 2 et 5 LPD a la

teneur suivante :

"1 Toute personne peut demander au maître du

fichier si des données la concernant sont traitées.

2.

Le maître du fichier doit lui communiquer:

a) toutes les données la concernant qui

sont contenues dans le fichier;

b) (…)

5.

Les renseignements sont, en règle

générale, fournis gratuitement et par écrit, sous forme d'imprimé ou de

photocopie. Le Conseil fédéral règles les exceptions."

Se fondant sur cette délégation

législative, le Conseil fédéral a fixé par ordonnance les modalités d'accès aux

données et les exceptions à la gratuité des renseignements. L'art. 1er

al. 1 OLPD prévoit que la personne qui demande les renseignements doit le faire

par écrit en justifiant de son identité. L'al. 2 reprend les principes posés à

l'art. 8 al. 5 de la loi. L'al. 3 prévoit que, d'entente avec le maître du fichier

ou sur proposition de celui-ci, la consultation peut avoir lieu sur place, et

que la fourniture de renseignements peut même avoir lieu oralement si la

personne concernée y consent et est identifiée. Selon l'art. 2 OLPD, une

participation équitable aux frais peut exceptionnellement être demandée lorsque

: a) les renseignements ont déjà été communiqués au requérant dans les douze

mois précédant la demande, et que ce dernier ne peut justifier d'un intérêt

légitime; b) la communication des renseignements demandés occasionne un volume

de travail considérable. Le Tribunal fédéral en a déduit qu'il ressort

clairement des dispositions précitées que, pour le législateur, la

communication écrite des données constitue la règle; la seule exception

explicite figure à l'art. 1 al. 3 de l'ordonnance. La simple lecture de cette

disposition fait, toujours selon la Haute Cour, apparaître qu'une consultation

sur place - voire une communication orale - des pièces au dossier ne peut

remplacer une communication écrite que dans le cas où la personne intéressée

est d'accord avec ce mode de faire (ATF 125 II 321 consid. 3a p. 324; 123 II

534.

consid. 3c p. 540-541, et la doctrine citée). Dans l'arrêt cité, le

Tribunal fédéral n'a pas retenu l'argument du détenteur du fichier qui invoquait

le fait que la communication systématique des dossiers aux personnes qui le

demandent lui occasionnerait un surcroît démesuré de travail. Il a jugé que cet

inconvénient est propre à tous les détenteurs de fichiers, inconvénient qui

aurait d'ailleurs été pris en compte par le législateur, qui n'a pas voulu en

faire une cause de refus de la communication écrite, mais qui a préféré prévoir

des exceptions à la gratuité de celle-ci (art. 8 al. 5 LPD et art. 2 OLPD qui

prévoit une participation exceptionnelle aux frais en cas de volume de travail

considérable (consid. 3b p. 324).

c) En l'espèce, l'autorité intimée tient

et exploite un fichier informatique appelé "MedusaPC OCRA", dont le

but est de "gérer la population asile attribuée au canton de Vaud (cf.

loi fédérale sur l'asile, art. 27 ss, 80ss, etc.)" qui contient des

données personnelles telles que le nom et le prénom de l'intéressé, la date de

naissance, le n° de référence VD, le n° personnel ODR, le n° de famille ODR, la

nationalité, l'état civil, le lieu de naissance, etc. Les données sont fournies

par l'intéressé, par l'ODR et par la FAREAS. Ce fichier entre par conséquent

dans le champ d'application de l'art. 2 LIPD et l'autorité qui l'exploite est

tenue de communiquer à l'intéressé les renseignements mentionnés aux alinéas 1

et 2 de l'art. 7 LIPD, par écrit, en texte clair (art. 7 al. 3 LIPD). En outre,

le recourant a droit à la communication, en copies, des autres pièces qui

figurent dans son dossier (art. 8 et 37 LPD). En contrepartie, le détenteur du

fichier, en l'espèce le SPOP, pourra lui demander une participation aux frais.

4.

Il reste à examiner, s'il convient le cas

échéant, à titre complémentaire ou subsidiaire, d'appliquer la loi sur

l'information, ou si au contraire, comme le soutient le recourant, elle n'est

pas applicable.

a) La loi du 24 septembre 2002 (LInfo)

est entrée en vigueur le 1er septembre 2003. Le Tribunal

administratif avait relevé à son sujet - elle n'était pas encore en vigueur au

moment où l'arrêt cité a été rendu - qu'elle devait, à l'avenir, ouvrir plus

rapidement l'accès des tiers aux documents de l'administration (GE.2000.0143,

consid. 1a aa in fine). Cette loi a pour but de garantir la transparence des

activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion

publique (art. 1 al. 1). Comme le mentionne l'exposé des motifs (BGC 3A

septembre-octobre 2003, p. 2634 ss.), l'administration ne peut plus refuser par

principe de transmettre une information à un citoyen qui en fait la demande,

mais chaque citoyen a dorénavant le droit d'obtenir de l'autorité compétente

l'information qu'il a demandée, à moins qu'il n'existe un intérêt public ou

privé prépondérant s'opposant à la diffusion de cette information (p. 2639).

Plusieurs types d'information sont visés par cette loi : il s'agit en premier

lieu de l'information transmise d'office par les autorités, mais également de

l'information transmise par l'Etat sur demande - information dite

"passive" - qui couvre autant les demandes de renseignements que la

consultation des dossiers (p. 2641). L'accès aux documents ne porte toutefois

que sur des documents officiels au sens de l'art. 9 LInfo qui prévoit :

"On

entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support,

qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement

d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à son usage personnel.

Les

documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres

d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont

exclus du droit d'information institué par la présente loi."

S'agissant des modalités de consultation,

l'art. 13 est ainsi libellé :

"La

consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention

d'une copie".

L'exposé des motifs précisant ce qui suit

(EMPL, p. 2652) :

"Cette

disposition précise comment les citoyens peuvent avoir accès aux documents

officiels qu'ils souhaitent consulter. Ils peuvent soit en obtenir copie, soit

les consulter sur place.

Les

autorités doivent donc évaluer pour chaque demande de consultation de dossier

laquelle des deux alternatives leur permet une charge de travail appropriée.

Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et

du volume du dossier. Les autorités qui proposent une consultation sur place

doivent dès lors organiser des conditions de consultation convenables, comme

par exemple, la mise à disposition d'un local au sein de l'entité. Lors de

telles consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles

l'entendent."

b) Le tribunal constate que la loi sur

l'information s'applique aux documents officiels, dont la définition est donnée

à l'art. 9 LInfo, ce qui laisse supposer que son champ d'application est plus

restrictif que celui de la LPD, puisque l'autorité ne serait pas tenue de

fournir un document non officiel ou non achevé. Toutefois, s'agissant des

modalités de consultation des pièces d'un dossier, elle prévoit expressément,

soit la consultation sur place, soit la possibilité d'en obtenir une copie.

Elle laisse le choix à l'autorité concernée, celle-ci ne pouvant toutefois pas

refuser de fournir une copie du dossier à l'administré qui le demande, sans

justifier son refus par l'ampleur du dossier et par le travail

qu'occasionnerait la reproduction de l'intégralité des pièces. Le tribunal

constate que le SPOP ne saurait, comme il l'a fait dans ses déterminations,

refuser d'emblée cette manière de procéder, au motif que "faire une

copie du dossier engendrerait une charge de travail disproportionnée",

sans donner d'autres éléments concrets, voire chiffrés, pouvant justifier sa

décision.

5.

En conclusion, il apparaît que l'autorité

intimée est tenue de donner des renseignements écrits sur les données

informatisées qu'elle détient au sujet du recourant en vertu de la LIPD et

qu'elle a l'obligation, si l'intéressé en fait la demande, de lui envoyer une

copie des pièces autres que celles informatisées en vertu de la LPD et de la

jurisprudence rendue en la matière par le Tribunal fédéral. En outre, s'agissant

de documents qui répondent à la notion de "document officiel", elle a

le choix, conformément à la LInfo, entre offrir la possibilité de consulter le

dossier sur place ou procéder à la photocopie du ou desdits documents et les

envoyer à l'intéressé; le refus de faire des photocopies doit être justifié par

la charge de travail disproportionnée que cela représenterait.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent

que le recours doit être admis. Le recourant, assisté par le SAJE, ne se verra

en revanche pas allouer de dépens, conformément à la jurisprudence constante du

tribunal céans (arrêt TA PE.2001.0231 du 9 novembre 2001). Les frais de la

cause sont laissés à la charge de l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de la population du 13 octobre 2004

est annulée, le dossier lui étant renvoyé afin qu’il rende une nouvelle

décision dans le sens du considérant 5.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

IV.

Les frais de la cause sont laissés à la charge de l'Etat.

cs/Lausanne, le 29 avril 2005

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.