GE.2005.0002

TA - GE.2005.0002 - 2006-06-27 - X. /Administration générale et finances

27 juin 2006Français15 min

L'agent public lausannois nommé à titre provisoire par décision de la Municipalité bénéficie du statut de fonctionnaire. Le licenciement prononcé à son encontre ne constitue pas un acte formateur résolutoire, comme ce serait le cas dans une relation de travail soumise à un contrat de droit privé ou de droit administratif, mais une décision administrative mettant unilatéralement fin à des rapports de service régis par le droit public et susceptible de recours au Tribunal administratif. Toutefois, en l'espèce, il n'existe pas d'intérêt digne de protection à ce que la seule illicéité du congé soit constatée. Recours déclaré irrecevable.

Faits

Vu les faits suivants

X._______ (ci-après : le recourant) a été engagé à titre

provisoire dès le 1er mai 2004, en qualité de chef de groupe à la

direction de la sécurité sociale et de l'environnement de la commune de

Lausanne. La lettre d'engagement du 28 avril 2004 de la Municipalité de

Lausanne avait en partie la teneur suivant : "Nous

avons le plaisir de vous informer qu'à la suite de la mise au concours

N°5/2004, la Municipalité a retenu votre candidature. Conformément aux

dispositions de l'article 8 du Règlement pour le personnel, dont un exemplaire

vous est remis en annexe, elle vous a engagé à titre provisoire dès le 1er mai

2004, en qualité de chef de groupe à la direction de la sécurité sociale et de

l'environnement, service social, CSR". Ce courrier précisait également

le jour et le lieu d'entrée en fonction, le traitement et les modalités

pratiques.

Le 7 et 14 septembre 2004, une rencontre a eu lieu entre

l'adjoint administratif du service et les collaboratrices directes du recourant

qui souhaitaient faire part à la direction des problèmes qu'elles rencontraient

dans la collaboration avec X._______, leur nouveau chef direct. Le 17 septembre

2004, l'adjoint administratif du service a fait part au recourant des remarques

formulées à son encontre par les collaboratrices de son groupe et a entendu sa

position. Le 5 novembre 2004, le chef de service de la direction de la sécurité

sociale et de l'environnement, A._______, a organisé une rencontre entre le

recourant et ses collaboratrices.

Le 26 novembre 2004, le chef de service a signifié

au recourant son licenciement avec effet au 31 décembre 2004. Celui-ci a été

dispensé immédiatement de se présenter à son travail.

Par lettre du 2 décembre 2004, le chef de service a

confirmé au recourant la décision de résiliation de son contrat de travail. Il précisait

qu'après avoir reçu son mandataire syndical, il admettait que l'échéance du

contrat soit fixée au 31 janvier 2005. Il expliquait que cette décision était

motivée par la manière inadéquate du recourant à diriger son équipe, par les

reproches, non véritablement contestés, formulés par ses collaboratrices, et

par la situation de blocage totale qui en résultait. Il précisait également que

la résiliation intervenait durant la période probatoire (nomination

provisoire), période durant laquelle l'engagement pouvait être librement

résilié de part et d'autre un mois à l'avance pour la fin d'un mois selon

l'art. 8 du règlement pour le personnel de l'administration communale.

Par lettre du 17 décembre 2004, la Municipalité de

Lausanne a informé le recourant qu'elle avait décidé de mettre un terme à son

engagement à titre provisoire pour le 31 janvier 2005. Elle se référait en ce

qui concerne la motivation du congé à la lettre du 2 décembre 2004.

Le 10 janvier 2005, X._______, représenté par un délégué

du syndicat suisse des services publics, a recouru contre la décision de

licenciement de la commune de Lausanne. Il conclut, principalement, à son annulation

et, préalablement, à ce que la recevabilité du recours soit reconnue, à ce que

l'effet suspensif soit accordé et qu'il soit dispensé de l'avance des éventuels

frais de procédure.

Sous l'angle de la recevabilité, le recourant

exposait que la décision entreprise concernait les rapports de travail entre

lui-même, au bénéfice du statut provisoire de fonctionnaire, et de son employeur,

la commune de Lausanne. Il expliquait que cette relation était régie par le règlement

sur le personnel de l'administration communale et qu'il s'agissait par

conséquent d'une décision administrative qui, comme telle, était susceptible de

recours. Sur le fond, il estimait que la décision attaquée était insuffisamment

motivée, que son droit d'être entendu avait été violé et que les motifs

invoqués à l'appui de son licenciement étaient infondés.

Le 24 janvier 2005, la Municipalité de Lausanne a

conclu à l'irrecevabilité du recours et s'est opposée à l'octroi de l'effet

suspensif. Elle a relevé que le recourant avait été nommé provisoirement comme

chef de groupe au centre social régional de Lausanne et qu'il n'était ainsi pas

justiciable du Tribunal administratif, mais des tribunaux civils.

Dans ses déterminations du 25 février 2005, le

recourant, alors représenté par Me Philippe Chaulmontet, avocat à Lausanne, a

contesté les arguments de l'autorité intimée concernant la recevabilité du

recours et a maintenu sa requête d'effet suspensif. Il a également complété ses

conclusions en ce sens qu'ordre soit donné à l'autorité intimée de rédiger un

certificat de travail conforme à la vérité et aux usages pour lui permettre de

retrouver un emploi.

Le 14 novembre 2005, le recourant a informé le

tribunal de céans qu'il avait retrouvé un emploi à partir du 1er

janvier 2006. Il a déclaré modifier les conclusions de son recours en ce sens

qu'il demandait au Tribunal administratif de constater l'illicéité de la

décision entreprise.

Le 23 janvier 2006, le juge instructeur a invité le

recourant à se déterminer sur la recevabilité du recours au vu de la

modification de ses conclusions, voire d'examiner l'opportunité d'un retrait de

celui-ci.

Le 3 mars 2006, le recourant a déclaré maintenir son

recours. Il estimait avoir toujours un intérêt à ce que celui-ci soit tranché au

vu notamment de la longueur de la procédure civile et du fait qu'il avait fait

l'objet d'une suspension de ses droits par la caisse de chômage.

Le 6 avril 2006, la Municipalité de Lausanne a

complété son argumentation relative à l'incompétence du Tribunal administratif à

se prononcer dans le cadre du présent licenciement dans la mesure où en mettant

un terme aux rapports de travail durant la période d'engagement provisoire,

elle n'avait pas rendu une décision administrative, mais uniquement exercé un

droit formateur résolutoire. Au surplus, elle a conclu au rejet du recours sur

le fond.

La cause a été reprise par un nouveau magistrat

instructeur le 6 mars 2006, et le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Le statut du personnel de la Ville de

Lausanne est régi par un règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de

l'administration communale (ci-après : RPAC). Ce règlement s'applique à

tous les fonctionnaires de la commune de Lausanne. Est fonctionnaire toute

personne nommée en cette qualité par la Municipalité pour exercer, à titre

principal ou accessoire, une fonction ou un emploi permanent au service de la

commune (art. 1 RPAC).

L'art. 8 de ce règlement à la teneur

" 1 Sauf cas

exceptionnel, le fonctionnaire est d’abord nommé à titre provisoire.

L’engagement provisoire peut être librement résilié de part et d’autre un mois

à l’avance pour la fin d’un mois.

2.

Après une année

d’engagement provisoire, la Municipalité doit procéder à la nomination

définitive ou résilier l’engagement en observant le délai d’avertissement de

l’alinéa précédent.

3.

Dans des cas

exceptionnels, l’engagement provisoire peut être prolongé d’une année au

maximum. Au-delà d’un an, le délai de résiliation de l’engagement est porté à

trois mois. "

Toute décision prise par la Municipalité concernant

la situation d'un fonctionnaire peut faire l'objet d'un recours au Tribunal

administratif dans les vingt jours dès la communication de la décision, conformément

à l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative (art.

77.

RPAC).

b) En l'espèce, la Municipalité conteste que le licenciement du recourant engagé à titre provisoire

soit une décision administrative. Elle explique notamment que, pour marquer la

différence entre les fonctionnaires nommées définitivement et ceux engagés

provisoirement, l'art. 8 RPAC ne parle pas de licenciement ou de révocation

mais de résiliation, terme repris du code des obligations. Ainsi, en résiliant

l'engagement du recourant, la Municipalité n'aurait pas prononcé une décision

unilatérale, mais se serait bornée à exercer un droit formateur résolutoire. Le

présent litige serait ainsi exclusivement du ressort de la juridiction civile.

2.

a) Conformément à l'art. 6 al. 1

LJPA, le Tribunal administratif vérifie d'office sa compétence.

Selon l’art. 4 al. 1 LJPA, le Tribunal

administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours

contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune

autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. En vertu de l'art. 29 LJPA, est une décision toute mesure prise par

une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet soit de créer, de

modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, soit de constater

l'existence ou l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, soit

encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,

modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations.

b) Dans le domaine des rapports de

travail entre une commune et un particulier, le Tribunal administratif est

compétent pour statuer sur les contestations non pécuniaires (art. 1er

al. 3 LJPA) lorsque l'employé a été nommé par décision unilatérale de la

Municipalité sur la base d'un statut des fonctionnaires adopté par le conseil

communal ou général conformément à l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi du 28 février

1956.

sur les communes. Si, au contraire, l'engagement ne repose pas sur une

base légale mais sur un contrat, qu'il soit de droit administratif ou de droit

privé, les litiges en résultant sont de la compétence de la juridiction civile

ordinaire à l'exclusion des tribunaux des prud'hommes (arrêt du Tribunal

administratif du 23 mars 1995 in RDAF 1995 p. 479).

c) Le tribunal de céans a déjà jugé (arrêt GE

2005.050

du 1er septembre 2005 consid. 2) que si l'engagement d'un

collaborateur de l'administration lausannoise nommé à titre provisoire pouvait

être résilié " librement " dans un délai d’un ou

trois mois (art. 8 al. 1 et 3 RPAC), alors qu'un fonctionnaire nommé à titre

définitif ne peut être licencié que pour de " justes

motifs ", moyennant un délai de " trois mois au

moins, si la nature des motifs ou de la fonction n’exige pas un départ

immédiat " (art. 70 RPAC), la réglementation communale

n'instaurait pas d'autre distinction entre les deux régimes. En particulier, le

règlement ne comporte pas de disposition soustrayant l'agent public nommé à

titre provisoire du statut de fonctionnaire, par exemple en le qualifiant

expressément d'"employé" ou en subordonnant son engagement à

la conclusion d'un contrat, qu'il soit de droit privé ou de droit

administratif. Si le règlement communal comporte bien un chapitre X intitulé " Personnel

n’ayant pas la qualité de fonctionnaire ", celui-ci ne fait

aucune mention des agents publics nommés provisoirement. Ces derniers qui sont

engagés par nomination, c'est-à-dire par une décision prise unilatéralement,

ont à ce titre un statut de fonctionnaire nonobstant leur statut provisoire.

d) En l'espèce, il ressort clairement du contenu de

la lettre d'engagement du 28 avril 2004 que le recourant a été engagé par

décision unilatérale de la Municipalité. Ce dernier a dès lors bénéficié dès sa

nomination, même provisoire, du statut de fonctionnaire. Son licenciement ne

constitue ainsi pas un acte formateur résolutoire, mais une décision, par

laquelle l'autorité fait usage de la puissance publique pour imposer

unilatéralement son opinion à l'administré. Le fait que le fonctionnaire nommé

à titre provisoire ne bénéficie pas d'un droit à ne pas être licencié dans la

mesure où son engagement peut être résilié librement n'a pas d'influence quant

à la qualification de l'engagement. La décision de la Municipalité du 17

décembre 2004 confirmant le licenciement du recourant peut par conséquent faire

l'objet d'un recours au Tribunal administratif, conformément à l'art. 77 RPAC.

Au demeurant, le Tribunal administratif a déjà eu

l’occasion d’entrer en matière sur des recours dirigés contre la résiliation de

l’engagement de fonctionnaires sanctionnés par une mise au provisoire (arrêts

GE 2005.125 du 28 décembre 2005 et GE 2005.050 du 1er septembre 2005)

ainsi que de fonctionnaires dont la nomination n'était encore que provisoire

(arrêts GE 2002.090 du 17 janvier 2003, Commune de Payerne, et GE 2001.084 du

18.

décembre 2001, Commune de Belmont/Lausanne).

3.

a) A teneur de l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours

appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision

attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée.

En l'espèce, le recourant a expliqué dans sa lettre

du 14 novembre 2005 avoir retrouvé du travail à partir du 1er

janvier 2006. Il a ainsi déclaré modifier ses conclusions en ce sens qu'il

demande uniquement au Tribunal administratif de constater l'illicéité de la décision

attaquée. Ses conclusions ne visent ainsi plus l'annulation de la résiliation

litigieuse (soit la réintégration dans ses fonctions), mais uniquement la

constatation de l'illicéité du congé.

b) L'intérêt du recourant n'est digne de protection

que s'il est actuel et pratique, c'est-à-dire si sa situation de fait ou de

droit est susceptible d'être influencée par l'issue du recours. L'admission du

recours doit donc lui procurer un avantage ou supprimer un inconvénient de

nature matérielle ou idéale (Benoît Bovay, Procédure administrative, Lausanne

2000, p. 351). Le recourant doit au moment du jugement avoir encore un intérêt

actuel à faire trancher l'affaire. De plus, un intérêt digne de protection à

recourir doit être dénié lorsqu'un autre moyen de droit, même moins commode,

est ouvert qui lui assure une protection au moins équivalente. C'est en

particulier le cas lorsqu'il dispose d'une action fondée sur le droit privé ou

d'une action pénale pour obtenir la satisfaction de ses intérêts (Bovay, op.

cit., p 354). En principe, un intérêt digne de protection à une décision en

constatation fait défaut lorsque le but recherché peut être préservé par une

décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations (ATF

121.

V 311 consid. 4a; 108 Ib 540 consid. 3 et les références citées; voir aussi

arrêts GE 2003.009 du 6 avril 2004 consid. 2 et AC 2000.135 du 3 mai 2001

consid. 1a). L'action en constatation de droit n'a donc, en principe, qu'un

caractère subsidiaire.

c) Le recourant estime avoir un intérêt à ce que

l'illicéité de la décision de licenciement soit constatée. Il invoque dans ce

sens un droit à l'égalité de traitement au motif que le tribunal de céans s'est

dans de nombreux cas prononcé alors même que la possibilité d'agir sur le plan

civil pour actes illicites était donnée. Il perd toutefois de vue que dans de

Dispositif

tels cas le tribunal s'est prononcé sur la validité de la décision et non sur

le simple constat de son illicéité.

Le recourant déclare également avoir fait l'objet

d'une suspension de ses droits par la caisse de chômage et conserver ainsi un

intérêt au recours. Cependant, il ne produit pas la décision de la caisse de

chômage et, au surplus, une telle décision peut faire l’objet d’une procédure

de recours, dans le cadre de laquelle les autorités sont amenées à examiner, au

regard des règles propres à cette assurance sociale, les conséquences

éventuelles sur les droits de l’assuré d’une résiliation du contrat de travail.

D'autre part, il convient de rappeler que le

Tribunal administratif n'est pas compétent en cas de contestation d'ordre

patrimonial (art. 1er al. 3 LJPA). Le recourant dispose ainsi vraisemblablement

d'une action condamnatoire à ouvrir devant le juge civil, s’il entend prendre

contre son ancien employeur des conclusions pécuniaires. A cet égard, il faut

constater que le juge civil peut statuer sur les questions laissées ouvertes

par l’autorité administrative, notamment lorsque l’état de fait est le même que

celui qui a servi de base à la décision administrative, mais non la question de

droit à résoudre (sur ce point, cf. Thibault Blanchard, Le Partage du

contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, thèse,

Lausanne 2005, p. 213 ss et les références citées). L'argument de la longueur

de la procédure civile n'est au demeurant pas suffisant à justifier un intérêt

à ce que le Tribunal administratif juge du caractère licite ou illicite de la

résiliation.

Aucun intérêt digne de protection à ce que

l'illicéité de la décision soit constatée n'est dès lors établi en l'espèce.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être déclaré irrecevable et la décision attaquée maintenue. Les frais de

la procédure seront laissés à la charge de l'Etat, conformément à la

jurisprudence du Tribunal administratif qui

applique par analogie les principes fixés à l'art. 343 al. 3 CO. Il n'y a pas

lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est déclaré irrecevable.

II.

La décision du 17 décembre 2004 de la Municipalité de

Lausanne est maintenue.

III.

Il n'est pas prélevé de frais judiciaires.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

san/Lausanne, le 27 juin 2006

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint