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Décision

GE.2005.0005

TA - GE.2005.0005 - 2005-09-14 - Résid'EMS c/ Service de la santé publique, EMS L'Oasis

14 septembre 2005Français11 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) Le 24 août 2004, Résid’EMS, association pour le

bien-être des résidents en établissement médico-social (ci-après :

Résid’EMS) a demandé au Service de la santé publique (ci-après : le SSP)

de lui transmettre les deux derniers rapports établis par la Coordination

interservice des visites en établissements médico-sociaux (ci-après :

rapports CIVEMS) concernant l’EMS « L’Oasis » (ci-après :

l’EMS), à Moudon. L’autorisation d’exploiter l’EMS a également été requise.

b) Le Service de justice, de l’intérieur

et des cultes (ci-après : le service de justice) a donné un préavis sur

cette demande le 22 décembre 2004 ; des intérêts prépondérants

s’opposeraient à la transmission des rapports CIVEMS. En effet, ces rapports

avaient pour but d’assister les EMS dans leur gestion ; ainsi, les

relations de confiance qui existent entre la CIVEMS et les établissements

contrôlés seraient mises en danger. Les rapports CIVEMS pourraient être

faussement interprétés. Les EMS devaient pouvoir améliorer leur gestion sans

être perturbés par des éléments extérieurs. Enfin, les rapports CIVEMS

reflétaient la réalité à un moment donné ; ainsi, il était fort probable

que les améliorations requises aient été réalisées dans l’intervalle.

c) Le 4 janvier 2005, le SSP a refusé de

transmettre les rapports CIVEMS en se fondant sur le préavis du service de

justice. En revanche, l’autorisation d’exploiter l’EMS a été transmise.

B. a) Résid’EMS a recouru au Tribunal

administratif contre cette décision le 17 janvier 2005 ; il y aurait un

intérêt prépondérant à la transmission des rapports CIVEMS. En effet, il y

avait un fort soupçon, d’une part, que les normes de sécurité et de prise en

charge des résidents ne soient pas respectées, et d’autre part, que les sommes

perçues par l’EMS aient été détournées de leurs buts. Ces soupçons étaient nés

suite à la parution d’un article de presse, qui mentionnait d’une part, la

réalisation par l’EMS d’un bénéfice de 600'000 fr. en 2003 et, d’autre part, le

sous-effectif du personnel employé.

b) Le SSP a déposé ses déterminations le

17 février 2005 en concluant au rejet du recours. Le 21 mars 2005, Résid’EMS a

déposé un mémoire complémentaire. Le SSP s’est déterminé sur ce mémoire le 22

avril 2005.

Considérants

1.

Selon l’art. 8 al. 1 de la loi sur l’information du

24.

septembre 2002 (ci-après : LInfo ou loi sur l’information), par

principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par

les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public. La procédure

et le droit de recours sont traités aux art. 20 et 21 LInfo : pour toute

demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou

sur une activité de l’administration cantonale, l’entité administrative

compétente doit indiquer par écrit les motifs l’ayant conduite ne pas donner

son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission (art.

20) ; l’entité transmet sa détermination à l’intéressé qui peut saisir une

commission restreinte ou recourir directement au Tribunal administratif dans un

délai de vingt jours dès la notification de la détermination (art. 21 al. 1). La

qualité pour recourir résulte directement de l’art. 21 LInfo et elle doit être

admise.

2.

a) La liberté d’information est un droit

fondamental garanti par la Constitution fédérale de la Confédération suisse du

18.

avril 1999 (ci-après : Cst). L’art. 16 Cst prévoit que la liberté

d’opinion et la liberté d’information sont garanties (al. 1) ; toute

personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer

aux sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). L’art. 17 de

la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 a une portée

comparable; cette disposition ajoute que les libertés d’opinion et d’information

comprennent le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où

aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s’y oppose (art. 17 al. 2 let.

c).

b) La loi sur l’information a pour but de

garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre

formation de l’opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). L’art. 2 al. 1 let. b

LInfo prévoit que cette loi s’applique au Conseil d’Etat et à son

administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles. L’art. 8 al.

1.

LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et

documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont accessibles

au public. L’art. 9 LInfo définit la notion de document officiel comme tout

document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les

autorités, qui concerne l’accomplissement d’une tâche publique et qui n’est pas

destiné à un usage personnel (al. 1) ; les documents internes, notamment

les notes et courriers échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou

entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont toutefois exclus du droit

d’information institué par la présente loi (al. 2).

c) Le droit à l’information n’est pas

absolu. Selon l’art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre exceptionnel

décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire

partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des intérêts

publics ou privés prépondérants s’y opposent (al. 1). L’alinéa 2 de cette

disposition prévoit que des intérêts publics prépondérants sont en cause

lorsque : la diffusion d’informations, de documents, de propositions,

d’actes et de projets d’actes est susceptible de perturber sensiblement le

processus de décision ou le fonctionnement des autorités (let. a) ; une

information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l’ordre publics

(let. b) ; le travail occasionné serait manifestement disproportionné

(let. c) ; les relations avec d’autres entités publiques seraient

perturbées dans une mesure sensible (let. d). Selon l’art. 16 al. 3 LInfo, sont

réputés intérêts privés prépondérants: la protection contre une atteinte

notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne

concernée (let. a) ; la protection de la personnalité dans des procédures

en cours devant les autorités (let. b) ; le secret commercial, le secret

professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (let. c).

aa) Il n’est pas contesté que les

rapports CIVEMS sont des documents publics au sens de l’art. 9 LInfo. Toutefois,

l’autorité intimée invoque l’existence d’intérêts prépondérants au sens de

l’art. 16 al. 2 let. a et d LInfo pour s’opposer à leur transmission à la

recourante. Il convient donc d’examiner si cette transmission ou une éventuelle

publication serait susceptible de perturber sensiblement le processus de

décision ou de fonctionnement des autorités, ou les relations avec d’autres

entités publiques.

bb) La loi du 29 mai 1985 sur la santé

publique (ci-après : LSP) fixe à son chapitre VIII les conditions auxquelles

l'exploitation d'un établissement sanitaire peut être autorisée. L’art. 21 de

la loi du 11 décembre 1991 sur l'aide aux personnes recourant à l'hébergement

médico-social (ci-après : LAPRHEMS ou loi sur l'hébergement) et l’art. 23

de son règlement d'application (ci-après : RAPRHEMS ou règlement

d’application) prévoient également des autorisations d’exploiter pour les EMS.

La loi sur l'hébergement et son règlement d'application fixent en outre les

conditions de surveillance des EMS afin de veiller à ce que leur activité soit

conforme aux exigences requises, notamment en ce qui concerne la qualité de la

prise en charge sociale; le Département de la santé et de l’action sociale

(ci-après : le département) peut ainsi passer une convention avec les établissements

reconnus, et ceux de convalescence, qui contribuent à la réalisation du but

recherché (art. 1 et 2 LAPRHEMS). La surveillance sur les établissements

reconnus et non reconnus est exercée par le département et elle porte notamment

sur la qualité de prise en charge des personnes accueillies; le département

peut visiter les établissements en tout temps et s'adjoindre la collaboration

de l'AVDEMS (Association vaudoise d'établissements médico-sociaux) dans

l'exercice de la surveillance des établissements qui sont membres de cette

association (art. 17 LAPRHEMS).

Selon les art. 24 et 25 RAPRHEMS, le

Service des assurances sociales et de l'hospitalisation (ci-après : SASH)

est compétent pour effectuer la surveillance des EMS, en particulier pour

apprécier la qualité de vie sociale, notamment ce qui touche le respect de

l'identité et l'épanouissement individuel de chaque pensionnaire ainsi que

l'existence de relations significatives à l'intérieur et à l'extérieur de

l'établissement; lors de constats de carences, il ordonne à l'établissement

concerné de prendre les mesures adéquates et en cas d'inobservation de

celles-ci, il peut prendre toutes les dispositions nécessaires pour assurer le

bien-être des pensionnaires, le cas échéant en collaboration avec le SSP,

également chargé de la surveillance des établissements sanitaires en vertu de

l'art. 6 LSP.

La mission de surveillance des EMS a été

confiée à la CIVEMS, organisme officiellement créé en janvier 1991 par les

chefs des services SSP et SASH et qui réunit les collaborateurs de ces deux

services chargés des contrôles de la qualité et la sécurité des soins, de la

diététique et de la qualité de la prise en charge sociale offerte aux

résidents. Pour garantir l'indépendance, la neutralité et le professionnalisme

de ses interventions, la CIVEMS a édité diverses directives: elles traitent des

"Conditions générales de l'inspection", en rendant compte des droits

et obligations des établissements et des inspecteurs, des "Instructions

pour l'inspection", répertoriant ce qu'il convient de contrôler et fixant

un modus operandi précis d'appui au contrôle, et des "Instructions de

transmission des dossiers litigieux à l'autorité délivrant les autorisations

d'exploiter". Pour effectuer son travail sur le terrain, elle fait usage

d'un document particulier, élaboré par des professionnels du domaine

médico-social et validé par l'AVDEMS, qui s'intitule "Normes et critères

de sécurité et de qualité pour l’hébergement médico-social - recueil

d'informations" et se présente sous forme d'un questionnaire à remplir. La

CIVEMS, en accord avec l'AVDEMS, a également adressé à tous les EMS une

circulaire rendant compte de recommandations en matière de dotation en

personnel soignant et d'animation.

cc) En l'espèce, l’autorité intimée

craint que la diffusion des rapports CIVEMS soit de nature à perturber le

processus de surveillance des EMS par la CIVEMS. S’il est vrai qu’un rapport de

confiance doit exister entre les EMS et la CIVEMS, cela ne signifie pas pour

autant que la diffusion des rapports CIVEMS doive être refusée. En effet, pour

assurer au mieux la tâche de surveillance, il est encore plus important de

porter à la connaissance des personnes intéressées le contenu de ces rapports,

de manière à empêcher les exploitants de différer les mesures qu’ils devraient

prendre pour améliorer les points critiqués. En outre, la confidentialité est

de nature à susciter la méfiance chez les résidents d’EMS et leurs proches à

l’égard des autorités. Il est indifférent à cet égard que de graves dysfonctionnements

aient été constatés (cf. Réponse du Conseil d’Etat à l’interpellation Noël

Crausaz concernant les graves dysfonctionnements constatés dans divers EMS, BGC

septembre 2004). Le tribunal estime donc qu’il existe un intérêt public

primordial visant à informer les personnes concernées de quelle manière et

selon quels critères s’exerce cette surveillance, et si celle-ci a contribué à

améliorer le fonctionnement de l’EMS concerné. Ainsi, il se justifie de porter

à la connaissance de la recourante le contenu des deux derniers rapports CIVEMS

relatifs à l’EMS « L’Oasis », à Moudon.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent

que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier doit

être renvoyé à l’autorité intimée afin qu’elle statue à nouveau conformément

aux considérants du présent arrêt. Il n’est pas perçu de frais de justice ni

alloué de dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de la santé publique du 4 janvier

2005 est annulée et le dossier lui est renvoyé afin qu’il statue à nouveau dans

le sens des considérants du présent arrêt.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice et il n’est pas

alloué de dépens.

mpw/Lausanne, le 14 septembre 2005

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.