Lexipedia

Décision

GE.2005.0009

TA - GE.2005.0009 - 2005-09-14 - BETTEX c/Service de la santé publique, Service de justice, de l'intérieur et des cultes, Fondation Asile des Aveugles

14 septembre 2005Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) Le 25 octobre 2004, André Bettex a demandé au Service

de la santé publique (ci-après : le SSP) de lui transmettre les rapports

établis par la Coordination interservice des visites en établissements

médico-sociaux (ci-après : rapports CIVEMS) concernant l’EMS « Clair-Soleil »

(ci-après : l’EMS), à Ecublens, pour la période d’avril 1997 à mars 2003.

Les autorisations d’exploiter l’EMS pour la même période ont également été

requises. La mère d’André Bettex, Rosette Bettex, avait résidé dans l’EMS

pendant cette période.

b) Le Service de justice, de l’intérieur

et des cultes (ci-après : le service de justice) a donné un préavis sur

cette demande le 22 décembre 2004 ; des intérêts prépondérants

s’opposeraient à la transmission des rapports CIVEMS. En effet, ces rapports

avaient pour but d’assister les EMS dans leur gestion ; ainsi, les

relations de confiance qui existent entre la CIVEMS et les établissements contrôlés

seraient mises en danger. Les rapports CIVEMS pourraient être faussement

interprétés. Les EMS devaient pouvoir améliorer leur gestion sans être

perturbés par des éléments extérieurs. Enfin, les rapports CIVEMS reflétaient

la réalité à un moment donné ; ainsi, il était fort probable que les

améliorations requises aient été réalisées dans l’intervalle.

c) Le 4 janvier 2005, le SSP a refusé de

transmettre les rapports CIVEMS en se fondant sur le préavis du service de

justice. En revanche, les autorisations d’exploiter l’EMS ont été transmises.

B. a) André Bettex a recouru au Tribunal

administratif contre cette décision le 24 janvier 2005. Le SSP a déposé ses

déterminations le 17 février 2005 en concluant au rejet du recours. André

Bettex a déposé un mémoire complémentaire le 23 mars 2005.

b) Le 4 mai 2005, la Fondation Asile des

Aveugles (ci-après : la fondation), qui exploite l’EMS, s’est déterminée

sur le recours en concluant à son rejet ; la succession de Rosette Bettex,

décédée en mars 2003, ne cessait de contester depuis deux ans les montants

facturés à cette dernière par l’EMS. Ils ne s’étaient pourtant jamais plaint

des conditions d’accueil, de confort et de traitement de l’EMS. Une procédure

civile était d’ailleurs pendante, car la fondation avait introduit des

poursuites pour un montant de 28'728.65 fr. Pour le surplus, il existerait un

intérêt public prépondérant s’opposant à la transmission des rapports

CIVEMS : le maintien de l’efficacité et les conditions de la collaboration

de la CIVEMS avec les EMS concernés. La fondation précise que les rapports

CIVEMS « font suite à des inspections qui n’obéissent pas aux règles

spécifiques prévues par le règlement (inspection, enquête, dénonciation) »,

également que « les rapports visent à l’amélioration des prestations,

mais ne sont pas formellement sanctionnés. Il est manifeste que si lesdits

rapports étaient publiés, donnant court à toutes sortes de

contestations, refus, etc, le travail de la CIVEMS et les intérêts des patients

s’en ressentiraient ». Le 24 mai 2005, André Bettex a déposé ses

observations sur ces déterminations.

Considérants

1.

Selon l’art. 8 al. 1 de la loi sur l’information du

24.

septembre 2002 (ci-après : LInfo ou loi sur l’information), par

principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par

les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public. La

procédure et le droit de recours sont traités aux art. 20 et 21 LInfo :

pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de

dossier ou sur une activité de l’administration cantonale, l’entité

administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l’ayant conduite à

ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa

transmission (art. 20) ; l’entité transmet sa détermination à l’intéressé

qui peut saisir une commission restreinte ou recourir directement au Tribunal

administratif dans un délai de vingt jours dès la notification de la détermination

(art. 21 al. 1). La qualité pour recourir résulte directement de l’art. 21

LInfo et elle doit être admise.

2.

a) La liberté d’information est un droit

fondamental garanti par la Constitution fédérale de la Confédération suisse du

18.

avril 1999 (ci-après : Cst). L’art. 16 Cst prévoit que la liberté

d’opinion et la liberté d’information sont garanties (al. 1) ; toute

personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer

aux sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). L’art. 17 de

la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 a une portée

comparable; cette disposition ajoute que les libertés d’opinion et

d’information comprennent le droit de consulter les documents officiels, dans

la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s’y oppose (art.

17.

al. 2 let. c).

b) La loi sur l’information a pour but de

garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre

formation de l’opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). L’art. 2 al. 1 let. b

LInfo prévoit que cette loi s’applique au Conseil d’Etat et à son

administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles. L’art. 8 al.

1.

LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et

documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont accessibles

au public. L’art. 9 LInfo définit la notion de document officiel comme tout

document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les

autorités, qui concerne l’accomplissement d’une tâche publique et qui n’est pas

destiné à un usage personnel (al. 1) ; les documents internes, notamment

les notes et courriers échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou

entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont toutefois exclus du droit

d’information institué par la présente loi (al. 2).

c) Le droit à l’information n’est pas

absolu. Selon l’art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre exceptionnel

décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire

partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des intérêts

publics ou privés prépondérants s’y opposent (al. 1). L’alinéa 2 de cette

disposition prévoit que des intérêts publics prépondérants sont en cause

lorsque : la diffusion d’informations, de documents, de propositions,

d’actes et de projets d’actes est susceptible de perturber sensiblement le

processus de décision ou le fonctionnement des autorités (let. a) ; une

information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l’ordre publics

(let. b) ; le travail occasionné serait manifestement disproportionné

(let. c) ; les relations avec d’autres entités publiques seraient

perturbées dans une mesure sensible (let. d). Selon l’art. 16 al. 3 LInfo, sont

réputés intérêts privés prépondérants: la protection contre une atteinte

notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne

concernée (let. a) ; la protection de la personnalité dans des procédures

en cours devant les autorités (let. b) ; le secret commercial, le secret

professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (let. c).

aa) Il n’est pas contesté que les

rapports CIVEMS sont des documents publics au sens de l’art. 9 LInfo.

Toutefois, l’autorité intimée invoque l’existence d’intérêts prépondérants au

sens de l’art. 16 al. 2 let. a et d LInfo pour s’opposer à leur transmission au

recourant. Il convient donc d’examiner si cette transmission ou une éventuelle

publication serait susceptible de perturber sensiblement le processus de

décision ou de fonctionnement des autorités, ou les relations avec d’autres

entités publiques.

bb) La loi du 29 mai 1985 sur la santé

publique (ci-après : LSP) fixe à son chapitre VIII les conditions auxquelles

l'exploitation d'un établissement sanitaire peut être autorisée. L’art. 21 de

la loi du 11 décembre 1991 sur l'aide aux personnes recourant à l'hébergement

médico-social (ci-après : LAPRHEMS ou loi sur l'hébergement) et l’art. 23

de son règlement d'application (ci-après : RAPRHEMS ou règlement

d’application) prévoient également des autorisations d’exploiter pour les EMS.

La loi sur l'hébergement et son règlement d'application fixent en outre les

conditions de surveillance des EMS afin de veiller à ce que leur activité soit

conforme aux exigences requises, notamment en ce qui concerne la qualité de la

prise en charge sociale; le Département de la santé et de l’action sociale

(ci-après : le département) peut ainsi passer une convention avec les

établissements reconnus, et ceux de convalescence, qui contribuent à la

réalisation du but recherché (art. 1 et 2 LAPRHEMS). La surveillance sur les

établissements reconnus et non reconnus est exercée par le département et elle

porte notamment sur la qualité de prise en charge des personnes accueillies; le

département peut visiter les établissements en tout temps et s'adjoindre la

collaboration de l'AVDEMS (Association vaudoise d'établissements

médico-sociaux) dans l'exercice de la surveillance des établissements qui sont

membres de cette association (art. 17 LAPRHEMS).

Selon les art. 24 et 25 RAPRHEMS, le

Service des assurances sociales et de l'hospitalisation (ci-après : SASH)

est compétent pour effectuer la surveillance des EMS, en particulier pour

apprécier la qualité de vie sociale, notamment ce qui touche le respect de

l'identité et l'épanouissement individuel de chaque pensionnaire ainsi que l'existence

de relations significatives à l'intérieur et à l'extérieur de l'établissement;

lors de constats de carences, il ordonne à l'établissement concerné de prendre

les mesures adéquates et en cas d'inobservation de celles-ci, il peut prendre

toutes les dispositions nécessaires pour assurer le bien-être des

pensionnaires, le cas échéant en collaboration avec le SSP, aussi chargé de la

surveillance des établissements sanitaires en vertu de l'art. 6 LSP.

La mission de surveillance des EMS a été

confiée à la CIVEMS, organisme officiellement créé en janvier 1991 par les

chefs des services SSP et SASH et qui réunit les collaborateurs de ces deux

services chargés des contrôles de la qualité et la sécurité des soins, de la

diététique et de la qualité de la prise en charge sociale offerte aux

résidents. Pour garantir l'indépendance, la neutralité et le professionnalisme

de ses interventions, la CIVEMS a édité diverses directives: elles traitent des

"Conditions générales de l'inspection", en rendant compte des droits

et obligations des établissements et des inspecteurs, des "Instructions

pour l'inspection", répertoriant ce qu'il convient de contrôler et fixant

un modus operandi précis d'appui au contrôle, et des "Instructions de

transmission des dossiers litigieux à l'autorité délivrant les autorisations

d'exploiter". Pour effectuer son travail sur le terrain, elle fait usage

d'un document particulier, élaboré par des professionnels du domaine

médico-social et validé par l'AVDEMS, qui s'intitule "Normes et critères

de sécurité et de qualité pour l’hébergement médico-social - recueil

d'informations" et se présente sous forme d'un questionnaire à remplir. La

CIVEMS, en accord avec l'AVDEMS, a également adressé à tous les EMS une

circulaire rendant compte de recommandations en matière de dotation en

personnel soignant et d'animation.

cc) En l'espèce, l’autorité intimée

craint que la diffusion des rapports CIVEMS soit de nature à perturber le

processus de surveillance des EMS par la CIVEMS. S’il est vrai qu’un rapport de

confiance doit exister entre les EMS et la CIVEMS, cela ne signifie pas pour

autant que la diffusion des rapports CIVEMS doive être refusée. En effet, pour

assurer au mieux la tâche de surveillance, il est encore plus important de

porter à la connaissance des personnes intéressées le contenu de ces rapports,

de manière à empêcher les exploitants de différer les mesures qu’ils devraient

prendre pour améliorer les points critiqués. En outre, la confidentialité est

de nature à susciter la méfiance chez les résidents d’EMS et leurs proches à

l’égard des autorités. Il est indifférent à cet égard que de graves

dysfonctionnements aient été constatés (cf. Réponse du Conseil d’Etat à

l’interpellation Noël Crausaz concernant les graves dysfonctionnements

constatés dans divers EMS, BGC septembre 2004). Le tribunal estime donc qu’il

existe un intérêt public primordial visant à informer les personnes concernées

de quelle manière et selon quels critères s’exerce cette surveillance, et si

celle-ci a contribué à améliorer le fonctionnement de l’EMS concerné. Ainsi, il

se justifie de porter à la connaissance du recourant les rapports CIVEMS concernant

l’EMS « Clair-Soleil » à Ecublens, pour la période d’avril 1997 à

mars 2003.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent

que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier doit

être renvoyé à l’autorité intimée afin qu’elle statue à nouveau conformément

aux considérants du présent arrêt. Bien que les conclusions prises par la

Fondation Asile des Aveugles aient été rejetées, le tribunal estime qu'il

convient de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat. En revanche, la

fondation n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de la santé publique du 4 janvier

2005 est annulée et le dossier lui est renvoyé afin qu’il statue à nouveau dans

le sens des considérants du présent arrêt.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice et il n’est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 14 septembre 2005

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.