GE.2005.0111

TA - GE.2005.0111 - 2005-12-29 - X. /Municipalité de 1._______

29 décembre 2005Français31 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X._______, né le 9 mars 1952, a été engagé le 21 août 1979

en qualité de boursier communal et chef du Service de Bourse et de Comptabilité

de l’administration de la Commune de 1._______ (ci-après : la commune).

Par décision du 10 novembre 1980, il a été nommé à titre définitif. L’intéressé

occupe la fonction de chef de service classe F selon décision du 23 octobre

1981, puis il est passé en classe E, dès le 1er janvier 1982, en

classe C dès le 1er janvier 1989, en classe 18 dès le 1er

janvier 1992, et enfin en classe 19 dès le 1er janvier 2001.

Le 2 mars 1999, une enquête disciplinaire a été ouverte à

l’encontre de X._______ dans le cadre du renouvellement d’un emprunt contracté

auprès de la BCV. Il était en effet reproché à l’intéressé d’avoir tardé à

présenter des propositions à la Municipalité de 1._______ (ci-après : la

municipalité) pour renouveler les emprunts venant à échéance le 14 février

1999, d’avoir donné des informations inexactes ou incomplètes à la municipalité

relatives aux modalités du renouvellement de l’emprunt, et de n’avoir pas

respecté une décision municipale, qui aurait conduit à un dommage financier

pour la commune. La procédure disciplinaire a en définitive été close le 24 mars

1999 sans prise de sanction à l’égard de X._______. En 2003, ce dernier a fait

à nouveau l’objet d’une enquête administrative, laquelle a conduit au prononcé

le 7 avril 2003 d’un blâme accompagné d’un avertissement, notifié à X._______

par décision du 29 avril 2003. Il a été reproché à l’intéressé les faits

suivants :

« 1. Exécution insatisfaisante des missions

La délégation municipale relève

des lacunes et des imprécisions, en particulier dans la tenues des comptes et

le contrôle du budget.

Contrôle insuffisant des tâches effectuées par les

autres services

(notamment dans l’établissement du

budget). Dans ce contexte précis et en cas de doutes ou de questions, il est

nécessaire d’alerter immédiatement le Municipal ou la Municipalité,

conformément aux dispositions légales en la matière. La délégation municipale

constate l’absence de supervision dans la gestion du budget, et de contrôle

approprié et fiable des comptes.

Gestion du personnel ainsi que la communication

interne et externe peu efficaces

Il apparaît à la Délégation

municipale une absence de connaissance ou de volonté afin d’exercer une

fonction de cadre. L’absence d’échange (en particulier avec certaines

personnes) nuit à l’efficacité professionnelle. La communication n’est pas

bonne et les données transmises, par exemple à la Municipalité, manquent de

pertinence et d’analyse.

Comportement général

Vos nombreuses absences à votre

poste de travail ne sont pas acceptables. Cette situation provoque un déficit

d’image de la commune par rapport à l’extérieur. Il a été aggravé par l’épisode

des arbres sur votre propriété ».

X._______ n’a pas exercé son droit d’être entendu et

il n’a pas recouru contre cette décision.

Le 11 juin 2003, la municipalité s’est adressée à

X._______ en ces termes :

« Achat de la A._______ à 2._______

Monsieur,

Nous faisons suite à votre audition par la Municipalité en

date du 2 juin 2003.

Comme il vous l’a été dit, la Municipalité a été très choquée

d’apprendre par la presse que vous étiez dorénavant l’unique associé-gérant du

bar-dancing la A._______.

Lors de cet entretien, la Municipalité vous a rendu attentif

aux possibles violations du statut qu’une telle démarche pourrait entraîner.

Ainsi, et malgré une opinion que vous ne semblez pas

partager, il faut admettre que pour une frange non-négligeable de la population

la réputation d’un établissement nocturne, du type bar-dancing, n’est pas la

même que celle d’un marchand de fleurs ou d’un salon de thé.

Bien que cette notion de réputation soit subjective, elle

entre malgré tout dans le cadre de l’article 12 qui cite la bonne réputation de l’administration et des

circonstances qui pourraient lui porter préjudice.

Il vous a aussi été rappelé la teneur de l’article 15 des

statuts, dont le non-respect vous a déjà été reproché dans l’enquête récente

dont vous fûtes l’objet (absences lors du temps de travail, inhérentes lors

d’activités accessoires).

De même, il vous a été rappelé la teneur de l’article 24 qui

énonce que : Les fonctionnaires ne peuvent

avoir d’occupations accessoires qui seraient inconciliables avec leur situation

officielle ou les devoirs de leur charge, nuiraient à l’exercice de leur

fonction ou entraîneraient un cumul de gains inadmissible. L’exercice d’une

activité lucrative accessoire ne peut se faire qu’avec une autorisation écrite

de la Municipalité.

Enfin, la Municipalité vous a rendu attentif au contenu de

l’article 31 qui met en évidence la qualité de chefs de service et le fait que

ces derniers doivent tout le temps nécessaire

pour remplir avec diligence et conscience les obligations inhérentes à la

fonction. Par cette disposition, le statut impose une obligation morale

aux cadres supérieurs (dont vous faites partie) de l’administration les

distinguant du reste du personnel.

Cela précisé, la Municipalité a pris note que le motif de

votre action était uniquement d’ordre parental, que vous n’êtes en rien

impliqué dans la gestion de l’établissement, et que votre présence sur place ne

peut être que fortuite.

Elle a pris acte que vous allez, dès que possible, faire

modifier l’inscription au registre du commerce afin que toute mention de votre

identité disparaisse.

Il n’en demeure pas moins que la Municipalité considère que

vous avez fait preuve d’un certain manque de clairvoyance, en pensant que

d’être associé-gérant d’un établissement nocturne n’était pas de nature à

provoquer des réactions légitimes.

De plus, en n’informant pas votre Municipal, vous avez à

nouveau entamé le capital de confiance que votre employeur vous témoignait.

La Municipalité garde malgré tout l’espoir qu’elle n’ait plus

à l’avenir à traiter de problèmes similaires car cela la conduirait, sans nul

doute, à prendre des mesures extrêmes ».

La gestion financière de la Ville de 1._______ est devenue

toujours plus complexe. Le 5 décembre 2002, la Commission des Finances a

formulé des observations sur le budget 2003 et elle a fait état « d’un

besoin de remise à plat du budget et de contrôles à améliorer », en

raison de nombreux problèmes : retard, erreurs, imprécisions, omissions,

incohérences, imputations internes pas systématiques, logique de centralisation

pas aboutie, manque de lisibilité, ou encore manque de contrôles. Le 4 décembre

2003, plusieurs défauts du même type ont été constatés par la Commission des

Finances, dans ses observations au budget 2004 de la commune (erreurs,

imprécisions, imputations internes compliquant la lecture du budget, ou encore

manque de lisibilité). Dans son rapport relatif au budget 2005, ladite

commission a adopté ce budget tout en étant insatisfaite. Elle s’est notamment

exprimée en ces termes :

« Conclusion

La Commission des Finances adopte sans enthousiasme le budget

2005 de la Commune. En effet, celui-ci ne tient pas compte des remarques des

ses anciens rapports. Il reste d’une lecture difficile et ne permet pas une

vision globale, sans qu’on y investisse une importante somme de temps. Le plan

d’investissements n’est pas utilisable dans sa fonction première : la

planification. Sur le fond ensuite, le budget 2005, déficitaire pour Fr. 2.1

millions ne répond pas aux espérances de la commission quant au travail de fond

annoncé par la Municipalité.

La commission, consciente des nécessités financières à la

préservation du patrimoine de la commune ainsi qu’au maintient de prestations à

la population s’inquiète, au-delà du débat politique, de la pérennité d’une

situation financière à long terme aussi peu maîtrisée par nos dirigeants.

[…] »

a) Le 7 décembre 2004, la municipalité a confié à la

fiduciaire B._______, à Lausanne, le mandat de procéder à une analyse de la

situation du Service des Finances. Le rapport a été rendu le 15 février 2005 et

il comporte notamment les précisions suivantes :

« […]

Dans un premier temps nous relevons que les collaborateurs du

département des finances ont voué une grande fidélité à la commune de

1._______. Le faible taux de rotation et la longue expérience acquise par les

collaborateurs peut être considéré comme un gage de sécurité. Toutefois,

l’expérience nous montre également que des risques peuvent également être

sous-jacents (installation de routines, d’habitudes, de résistance passive ou

encore une grande dépendance de l’institution par rapport à un ou des

collaborateurs). Afin d’éviter qu’une telle ambiance s’installe de manière

durable la personne en charge du département doit veiller à donner des

impulsions et rester en constante mise à jour par rapport à l’évolution de

l’environnement économique.

La répartition des tâches et l’implication du chef de service

M. X._______, se repose sur une totale autonomie de chacune des personnes.

L‘organisation actuelle mise en place montre de très grosses lacunes, manque de

procédures, procédures comportant des risques (paiement à double de factures),

contrôle de gestion pratiquement inexistant, pas d’organisation de

remplacement, lors de la prise de vacances le travail s’entasse en attendant le

retour de la personne attitrée, manque de communication et de gestion du

capital humain. Les risques liés à ces manquements peuvent entraîner des

conséquences financières importantes pour la commune. D’autre part, nous devons

également relever un manque important d’intérêt et un sens des responsabilités

peu prononcé de la part de M. X._______, c’est ainsi que les risques évoqués

lors nos entretiens ne sont pas contestés mais ce dernier ne se sent pas

investi du devoir d’agir pour les diminuer et maîtriser son département. Des

attentes de la part du supérieur de M. X._______ sont ressenties par des

collaborateurs du département alors que le responsable ne les soupçonne même

pas.

Aucune séance n’est mise en œuvre avec les différents

collaborateurs du département, les séances des objectifs de fin d’année ne sont

pas tenues, ainsi la communication se borne à des échanges sporadiques lors de

pauses café. Les seuls tableaux de bords disponibles lors de notre intervention

sont : un tableau de trésorerie non articulé (voir annexe no 2) et une

synthèse des crédits votés ainsi que leur situation actuelle (voir annexe no

3). Il semblerait toutefois, que des analyses mensuelles soient réalisées par

M. X._______, ces dernières sont systhèmatiquement détruites, elles ne sont pas

partagées avec M. C._______. Faute de présentation de ces documents, nous ne

pouvons juger de la pertinence de ces analyses, nous saluons ces travaux

d’analyse. Il serait toutefois opportun de les garder et surtout de les

partagers avec le municipal en charge des finances de la commune.

Lors de notre intervention nous avons évoqué toute une série

d’outil de gestion faisant défaut et dont le chef de service devrait mettre en

œuvre afin de mettre à disposition de la commune un tableau de bord efficient

permettant aux décideurs un soutien dans la prise de décision.

Nous sommes d’avis que le manque d’outil de gestion mis en

œuvre de la part de M. X._______ provient de deux éléments principaux. Dans un

premier temps il nous semble que M. X._______ manque de formation en matière

financière et de controlling. D’autre part, son attitude peu proactive est peu

responsable provoque une résistance passive.

Mesures d’améliorations

Nous sommes d’avis que le département des finances a besoin

d’une restructuration complète. Dans le cadre de cette restructuration deux

approches peuvent être envisagées.

Pour les deux approches envisagées, il nous semble nécessaire

de rappeler de manière claire la fonction et les attentes du chef de service

des finances de la commune de 1._______.

La première approche consisterait à complèter la formation de

M. X._______. Il est toutefois, judicieux d’apprécier le nombre d’année

d’activité qu’il reste à M. X._______ avant sa mise en retraite. En effet, nous

pouvons comprendre qu’à partir d’un certain âge, le complément de formation ne

soit pas efficient. Dans cette hypothèse, nous pensons qu’un soutien serait

nécessaire pour la mise en œuvre des éléments suivants :

• Etablissement du processus budgétaire

• Planification financière à 5 ans

• Etablissement des budgets articulés

• Calcul de la capacité d’endettement de la commune

• Etablissement de situations intermédiaires et suivi

budgétaire

• Calcul de la rentabilité des investissements

• Analyse des procédures, fiabilisation et réductions des

risques potentiels de ces dernières

• Synthèse des besoins exprimés par les autres départements

vis-à-vis du département des finances

La deuxième approche consisterait dans l’engagement d’un

responsable du département des finances ayant les qualifications requises

(niveau brevet fédéral de comptable) et d’une réorientation de M. X._______.

Dans le cadre de cette approche nous restons à votre disposition pour vous

accompagner dans la recherche d’une personne ayant le profil requis ».

b) En parallèle au mandat confié à la fiduciaire

B._______, la municipalité a attribué un autre mandat portant sur l’analyse du

système de paiement des factures à D._______, qui a établi son rapport le 10 décembre

2004.

Lors de sa séance du 21 février 2005, la municipalité a

pris connaissance du rapport de la fiduciaire B._______ et elle a décidé que

son syndic et le municipal C._______ rencontreraient X._______ pour lui faire

part des conclusions dudit rapport, ainsi que de la possibilité envisagée

d’engager un nouveau chef de service tout en conservant à X._______ une

fonction de comptable sans modification de salaire. Cette séance a eu lieu le

10 mars 2005 ; l’intéressé s’est déterminé de la manière suivante sur les

problèmes financiers de la commune : « Je ne peux pas penser à

tout et répondre à chaque demande municipale. Je n’ai rien à me reprocher, je

travaille toujours au plus près de ma conscience. Je pense prendre ma retraite

dans deux ou trois ans ». S’agissant de la possibilité d’engager un

nouveau chef de service, X._______ s’est exprimé en ces termes : « Pas

de problème, si c’est votre volonté, mais je ne veux pas subir les conséquences

politiques, ni faire le petit nègre. Je me défendrai ». Pour le

surplus, X._______ a confirmé n’exercer aucune activité auprès de

l’établissement de la A._______.

a) Le 4 avril 2005, la municipalité a décidé de

réorganiser le Service des finances en recrutant un nouveau boursier et chef de

service. Une rencontre a eu lieu le 19 avril 2005 entre X._______, son avocat,

et une délégation de la municipalité. Compte tenu de la durée de la relation de

travail entre l’intéressé et la commune, il a été clairement spécifié que le

licenciement n’était pas envisagé. La municipalité a au contraire souhaité

offrir à X._______ la possibilité de continuer sa relation de travail, dans un

poste correspondant à ses compétences. Il a été précisé que la séance n’avait

pas lieu dans un cadre disciplinaire, mais qu’elle avait pour but de connaître

la réponse de l’intéressé à la proposition qui lui a été faite, et d’entendre,

de sa part, des éventuelles propositions de négociation. Aucune solution n’a pu

être trouvée, car X._______ a, par l’intermédiaire de son avocat, contesté

l’ensemble des faits qui lui sont reprochés.

b) Le 26 avril 2005, la municipalité a imparti un

délai à l’intéressé pour se déterminer au sujet de l’engagement

d’ « un nouveau chef de service des finances tout en conservant à

Monsieur X._______ une fonction de comptable sans modification de

salaire ». Il a également été rappelé à X._______ les différents éléments

qui ont conduit la municipalité à sa prise de position et les pièces produites

lors de la séance du 4 avril 2005 ont été transmises en copies à l’intéressé. Enfin,

la municipalité a indiqué que l’ensemble du dossier administratif était

disponible. X._______ s’est déterminé le 17 mai 2005 en s’opposant à sa

« rétrogradation » à un poste de comptable et à la nomination d’un

nouveau chef de service. Le 24 mai 2005, la municipalité a informé l’intéressé

qu’elle souhaitait mettre en œuvre les ajustements prévus pour le Service des

finances et qu’une séance aurait lieu le 30 mai 2005, à laquelle il était

convié pour faire valoir son point de vue. La séance a finalement été reportée

au 6 juin 2005, au cours de laquelle X._______ a demandé des précisions au

sujet du profil de poste de comptable au Service des finances. La municipalité

a fourni ces éléments le 16 juin 2005 en ces termes :

« Pour faire suite à votre demande, formulée à

l’occasion de l’audition du 6 juin 2005, nous précisons ci-dessous les éléments

principaux du profil de poste de comptable au service des finances.

L’ensemble des tâches n’est pas exhaustif. Le préposé sera

directement sous la responsabilité du chef de service. Il sera exempté de la

problématique de gestion du personnel :

▪ Comptabilité de la Ville, jusqu’au bouclement, selon

instructions transmises.

▪ Trésorerie, vérification des indicateurs élaborés

pour le suivi des liquidités.

▪ Planification et contrôle des engagements.

▪ Participation aux tâches relatives au contrôle de

gestion selon les disponibilités de la fonction (gestion de la trésorerie,

contrôle budgétaire, comptabilité analytique).

▪ Participation à l’élaboration du budget par service.

▪ Etablissement des décomptes trimestriels de la taxe

sur la valeur ajoutée (TVA) et des formulaires des demandes de récupération

d’impôts.

▪ Tenue de la comptabilité des associations

(comptabilités annexes) des fondations, des sociétés anonymes. Prestations

comptables externes décidées par la Municipalité à fournir pour des tiers.

▪ Contentieux et remises d’impôts, établissement des

processus et suivi des dossiers.

▪ Etudes de mandats externes pour des transactions

financières et immobilières relevant de la compétence municipale

(transactions).

▪ Remplacement interne en fonction des

absences/vacances dans le service.

Vous comprendrez aisément qu’une adaptation définitive du

poste sera réalisée avec le nouveau chef de service, dans le cadre de la

réorganisation dudit service.

Nous vous informons que notre Municipalité prendra une

décision finale en date du 27 juin 2005 et que vous avez jusqu’au 23 juin pour

nous faire part de vos remarques éventuelles ».

c) Le 9 juin 2005, la municipalité a réfuté les

arguments de X._______ fondés sur une prétendue sous-dotation. L’intéressé a de

nouveau indiqué le 20 juin 2005 qu’il s’opposait à son changement de poste et à

la nomination d’un nouveau chef de service ; il a renouvelé sa requête

d’être mis au bénéfice d’une assistante à 50% et d’un adjoint à 100%.

a) A la suite de discussions infructueuses, la

municipalité a décidé le 6 juillet 2005 à l’égard de X._______ ce qui

suit :

« - De rejeter votre proposition transactionnelle.

D’engager un nouveau directeur financier et chef de

service des finances, au plus tard pour le 1er janvier 2006.

Dans l’intervalle et afin d’assurer le bon

fonctionnement du service, de mandater une fiduciaire pour accompagner Monsieur

X._______ jusqu’à l’arrivée du nouveau Chef de service.

Dès l’arrivée du nouveau Chef de service,

d’affecter votre mandant à sa nouvelle fonction telle que décrite dans le

courrier qui vous a été adressé le 16 juin 2005.

De garantir à M. X._______ le même

traitement ».

b) Pour accompagner X._______ dans sa tâche jusqu’à

l’arrivée du nouveau chef de service, la municipalité a pris la décision de

mandater la société E._______ SA, à 3._______.

a) X._______ a recouru le 21 juillet 2005 auprès du

Tribunal administratif en concluant à l’annulation de la décision de la

municipalité du 6 juillet 2005 d’engager un nouveau directeur financier et

chef du Service des finances, au plus tard pour le 1er janvier 2006,

et d’affecter X._______ à une nouvelle fonction. La mesure de déplacement dont

il était l’objet constituerait une sanction déguisée et arbitraire. L’intéressé

ne conteste pas la nécessité de prendre des mesures de restructuration du

service, mais sa destitution ne serait pas justifiée par l’intérêt public à un

bon fonctionnement de l’administration. Il suffirait de mettre à sa disposition

les moyens nécessaires à l’accomplissement de sa tâche, tant en matière de

ressources que de compétences. X._______ a en outre requis que l’effet

suspensif soit accordé à son recours.

b) La municipalité a déposé sa réponse le 16 août

2005 en concluant au rejet du recours et de la requête d’effet suspensif. Au

préalable, le recours ne serait pas recevable contre la décision d’engagement

du chef de service. S’agissant du déplacement, la municipalité se prévaut de

l’autonomie communale et du fait qu’il s’agit d’un déplacement administratif et

donc non disciplinaire qui se révèle justifié. En effet, d’une part, il serait

nécessaire au bon fonctionnement de l’administration, et d’autre part, la

fonction proposée à X._______ correspondrait à ses aptitudes, et le déplacement

n’entraînerait pas à son égard des conséquences préjudiciables à d’autres

points de vue. Un rapport établi le 12 août 2005 par l’Office informatique de

la Ville de 1._______ a notamment été produit relatif aux rapports éventuels de

X._______ avec l’établissement la A._______. Il en ressort les éléments

suivants :

« […]

Résultats obtenus

Nous avons trouvé un fax sur le PC de l’apprentie de la

Bourse, des dépliants publicitaires sur le PC d’un de nos collaborateurs et des

logos sur le PC de notre apprenti. Toute trace de l’historique des sauvegardes

du PC de M. X._______ a disparu.

Observations

Mes collaborateurs, en particulier M. F._______, peuvent

témoigner du fait que M. X._______ a imprimé des papillons de promotion pour

des soirées de la A._______, en couleur, sur notre laser couleur.

Personnellement, j’ai utilisé des outils informatiques

particuliers qui permettent de retrouver trace de fichiers détruits, dans le

cas où ils l’auraient été par des méthodes usuelles. J’ai pu retrouver la trace

du même fax que celui trouvé sur le PC de l’apprenti(e) de la Bourse.

Je me permets de soupçonner l’un de mes collaborateurs

d’avoir aidé M. X._______ à supprimer tout résidu compromettant à l’aide d’un

outil approprié ».

c) Le 29 septembre 2005, X._______ a déposé une

requête de mesures préprovisionnelles d’extrême urgence tendant à

interdire à la municipalité de faire paraître dans la presse l’annonce de la

mise au concours du poste de chef du Service des finances et de l’informatique

de la Ville de 1._______. La municipalité s’est déterminée sur cette requête le

30 septembre 2005 en concluant à son rejet. Le juge instructeur a rejeté la

requête le même jour, au motif que la seule mise au concours du nouveau poste

ne portait pas un préjudice irréparable à l’intéressé. Le 1er

novembre 2005, le juge instructeur a accordé partiellement l’effet suspensif au

recours dans la mesure où il concerne uniquement la décision d’engager un

nouveau directeur financier chef du Service des finances pour le 1er

janvier 2006. Un recours incident a été déposé par la municipalité contre cette

décision sur effet suspensif.

d) X._______ a déposé un mémoire complémentaire le 7

décembre 2005 accompagné de deux pièces; l’intéressé ferait l’objet d’une

campagne de dénigrement débutée en 2002. La décision attaquée serait uniquement

fondée sur les actes ou manquements qui lui sont reprochés et non par le fait

que le poste de boursier aurait évolué et nécessiterait des compétences plus étendues.

En outre, son droit d’être entendu aurait été violé, particulièrement en

relation avec le rapport d’expertise de la fiduciaire B._______, car il

n’aurait pas pu prendre connaissance de ses conclusions et se déterminer à leur

sujet. De plus, les garanties exigées dans le cadre d’une procédure

disciplinaire n’auraient pas été respectées. Enfin, X._______ requiert qu’il

soit procédé à des mesures d’instruction complémentaires, soit la mise en œuvre

d’une expertise par un expert indépendant, et la tenue d’une audience avec

l’assignation de plusieurs témoins.

e) Par arrêt incident du 8 décembre 2005, la Section

des recours du Tribunal administratif a admis le recours incident déposé par la

municipalité.

Considérants

1.

a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie

dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive,

mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement

importante (ATF 124 I 223 consid. 2b p. 226/227 et les arrêts cités). Il suffit

que cette liberté puisse s’exercer non pas dans un domaine entièrement réservé

à la commune, mais dans l’accomplissement des tâches particulières qui sont en

cause quelle que soit leur base juridique (ATF 124 I 223 consid. 2b in fine p.

227.

et les arrêts cités). L’existence et l’étendue de l’autonomie communale

dans un domaine concret sont déterminées en règle générale par la constitution

et la législation cantonales, exceptionnellement par le droit cantonal non

écrit et coutumier (ATF 119 Ia 285 consid. 4b p. 294 et les arrêts cités).

Lorsqu’elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut

se plaindre tant des excès de compétence d’une autorité cantonale de contrôle

ou de recours que de la violation par celle-ci des règles du droit fédéral,

cantonal ou communal qui régissent la matière. En droit vaudois, le principe de

l’autonomie communale découle de l’art. 139 de la Constitution du canton de

Vaud du 14 avril 2003, en particulier dans l’administration de la commune (let.

b). L’article 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC)

détermine les attributions et les tâches propres des autorités communales,

parmi lesquelles se trouve l’organisation de l’administration communale (art. 2

al. 2 let. a LC). Selon l’art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal

délibère sur le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur

rémunération. D’après l’art. 42 ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la

municipalité la nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la

fixation de leur traitement et l’exercice du pouvoir disciplinaire. On peut en

déduire que les communes vaudoises jouissent de l’autonomie nécessaire pour

régler sur une base de droit public les rapports de travail de leurs

fonctionnaires (arrêt du Tribunal fédéral dans la cause 1P.227/1999 du 29 juin

1999). Ainsi, une autorité communale doit disposer de la plus grande liberté

d’appréciation pour l’organisation de son administration et créer, modifier ou

supprimer les relations de service nécessaires au fonctionnement de celle-ci.

C’est en effet aux communes qu’il incombe d’employer de façon rationnelle le

personnel existant.

b) Le « déplacement » ou le licenciement

d’un fonctionnaire apparaît sous trois aspects institutionnels différents. Il peut

dabord consister en une peine disciplinaire, dont l’application suppose une

infraction soit intentionnelle, soit par négligence ou imprudence, aux devoirs

de service (cf. art. 56 du Statut du personnel de la Ville de 1._______ ;

ci-après : le statut). L’art. 57 du statut prévoit différentes peines,

dont le déplacement dans une autre fonction avec ou sans réduction de

traitement. La procédure est définie à l’art. 59 du statut en ces termes :

« Les peines disciplinaires sont prononcées par la

Municipalité. Avant toute décision, il est procédé à une enquête administrative

par une délégation composée du Syndic, du Municipal et du Chef de Service dont

dépend le fonctionnaire fautif. Au cours de cette enquête, l’intéressé est

appelé à se justifier ; il peut se faire assister. Le fonctionnaire peut

demander à être entendu par la Municipalité, en se faisant cas échéant

assister, avant qu’elle ne délibère de son cas et prononce la sanction.

Celle-ci est communiquée séance tenante à l’intéressé puis lui est confirmée

par écrit en faisant état des motifs la justifiant.

Lorsque la Municipalité le juge indispensable, elle peut

suspendre pendant la durée de l’enquête le fonctionnaire en cause ; dans

ce cas, elle fixe la durée de la suspension du traitement. La Municipalité peut

confier l’enquête à une personne indépendante de l’administration

communale ».

Ensuite, un fonctionnaire peut être licencié pour de

justes motifs ; constituent de justes motifs l’incapacité ou

l’insuffisance et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le

maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation

de l’administration (cf. art. 12 du statut ; également art. 61 de la loi

du 12 novembre 2001 sur le personnel de l’Etat de Vaud ; ci-après :

loi sur le personnel). Enfin, le déplacement à une autre fonction est

admissible (déplacement non disciplinaire), même en l’absence de toute faute,

lorsqu’une réorganisation entraîne une modification profonde du cahier des

charges ou une suppression du poste, ou encore lorsque l’organisation du

travail et les besoins du service l’exigent (cf. art. 21 let. b et c de la

loi sur le personnel); les nouvelles tâches doivent toutefois répondre aux

aptitudes du fonctionnaire et en principe, ce transfert n’entraîne aucune réduction

de traitement (cf. art. 21 al. 2 de la loi sur le personnel). Le Tribunal

fédéral a jugé que dans cette dernière hypothèse, l’intérêt public au bon

fonctionnement de l’administration l’emportait sur l’intérêt privé du

fonctionnaire au maintien de sa position actuelle, tout au moins lorsque la

fonction qui lui est proposée correspondait à ses capacités et à sa formation,

et que le déplacement n’entraînait pas pour lui des conséquences préjudiciables

à d’autres points de vue. Il n’en irait autrement que si une disposition

expresse prévoyait le droit du fonctionnaire à l’exercice de la fonction pour

laquelle il a été nommé (ATF 93 I 694 consid. 4 ; cf. également arrêt TA

GE 2000/0088 du 24 novembre 2000). L’autorité ne doit toutefois pas procéder à

un déplacement non disciplinaire qui équivaudrait à une sanction déguisée, dans

le but d’éviter les désagréments d’une procédure disciplinaire (cf. JAAC vol.

35, n° 22 p. 69).

c) L’autorité intimée a opté pour le déplacement non

disciplinaire du recourant à une autre fonction qui correspond à ses aptitudes,

sans réduction de traitement. Le statut prévoit une telle éventualité, mais à

titre de peine disciplinaire (art. 57 ch. 5). Le texte du statut ne réglemente

pas le déplacement non disciplinaire, mais une telle mesure trouve de toute

manière son fondement dans le fait qu’il incombe aux autorités administratives,

responsables du bon fonctionnement des branches de leur administration,

d’employer de façon rationnelle le personnel existant (cf. arrêt TA GE 2000/0088

du 24 novembre 2000) et elle répond à un objectif d’intérêt public. Le

seul danger qui pourrait résulter du choix d’un tel déplacement serait

l’utilisation de cette mesure dans le but d’éviter les contraintes d’une

procédure disciplinaire, par le prononcé d’une sanction déguisée. Or, en

l’espèce, ce danger doit être écarté, puisqu’une enquête administrative a de

toute manière été menée, dans le respect des exigences posées à l’art. 59 du

statut. En effet, le recourant a été entendu par l’autorité intimée le 10 mars

2005.

et le 19 avril 2005 ; un délai lui a ensuite été imparti pour se

déterminer sur l’engagement d’un nouveau chef de service et son déplacement

sans modification de traitement. Les motifs de la prise de position de

l’autorité intimée ont été rappelés au recourant, les pièces produites lors de

la séance tenue par l’autorité intimée le 4 avril 2005 lui ont été transmises

en copies et il lui a été précisé que l’ensemble du dossier administratif était

disponible. Enfin, une séance a encore eu lieu le 6 juin 2005 au cours de

laquelle le recourant a pu faire valoir son point de vue. Il est ainsi inexact

de prétendre que « l’autorité intimée réduit de manière

drastique la portée des garanties procédurales offertes à un fonctionnaire dans

le cadre d’une procédure disciplinaire ». Le recourant a disposé au

contraire à plusieurs reprises de la possibilité de s’exprimer, alors que

l’art. 59 du statut n’en prévoit pas autant. L’autorité intimée n’a ainsi

nullement tenté de contourner les règles relatives à la procédure

disciplinaire, puisqu’elle a suivi une procédure comparable avant de rendre sa

décision du 6 juillet 2005, et elle disposait donc de la possibilité de

prononcer un déplacement non disciplinaire. Un déplacement non disciplinaire

peut notamment se justifier lorsqu’une réorganisation entraîne une modification

profonde du cahier des charges ou une suppression du poste, ou encore lorsque

l’organisation du travail et les besoins du service l’exigent ; les

nouvelles tâches doivent répondre aux aptitudes du fonctionnaire et en

principe, ce transfert n’entraîne aucune réduction de traitement. En l'espèce,

l’enquête menée par l’autorité intimée a permis de constater que le département

dans lequel le recourant est actif nécessite une profonde restructuration. De

graves lacunes dans la gestion du Service des finances ont été relevées depuis

de nombreuses années et leur origine provient essentiellement de deux éléments

mis en évidence par la fiduciaire B._______ dans son rapport d’expertise du 15

février 2005 : le manque de compétences du recourant en matière financière

d’une part, et d’autre part, son sens des responsabilités peu prononcé. Ce

rapport énonce que l’engagement d’un nouveau responsable en charge du

département des finances serait une solution envisageable. Il est d’ailleurs

faux de prétendre que le recourant n’a pu se déterminer sur les conclusions

formulées par l’expert ; en effet, une séance a été tenue le 10 mars 2005,

au cours de laquelle lecture a été donnée dudit rapport. Le recourant s’est alors

contenté de nier en bloc les problèmes soulevés. Pourtant, ses compétences sont

clairement devenues insuffisantes pour assurer une gestion efficace de son

service et un manque d’intérêt porté à son activité a été constaté. Il n’a pas

su ou pas voulu s’adapter aux changements qui ont eu lieu dans son domaine.

L’organisation du travail et les besoins du service exigent ainsi la mise en

œuvre d’un déplacement non disciplinaire. La décision attaquée n’est donc pas

fondée sur des motifs de nature disciplinaire mais elle repose sur

l’inadéquation du recourant au poste occupé jusqu’alors, tel qu’il l’a été

constaté dans le rapport d’expertise. Pour le surplus, la nouvelle fonction

correspond à ses aptitudes, sans porter atteinte à la considération à laquelle

il peut raisonnablement prétendre. En effet, la liste descriptive des tâches

que le recourant sera amené à effectuer démontre qu’il n’occupera pas une

fonction subalterne. Il continuera à bénéficier d’une position importante au

sein de l’administration communale, en particulier dans le domaine comptable et

dans celui du contentieux. Les nouvelles tâches attribuées répondent aux

aptitudes du recourant et son transfert n’entraîne aucune réduction de

traitement. L’intérêt public au bon fonctionnement de l’administration

l’emporte dès lors sur l’intérêt privé du recourant à voir sa position actuelle

maintenue. La décision attaquée est ainsi justifiée et elle est conforme au

principe de la proportionnalité.

d) S’agissant des mesures d’instruction

complémentaires requises par le recourant, il faut rappeler à cet égard que,

tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999 (art. 4 aCst), le droit d'être entendu

comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit

prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à

influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de

participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur

son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF

129.

II 497 consid. 2.2 p. 504 ; ATF 126 I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf.

cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose

notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve

proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d’être entendu

découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d’être

entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425

consid. 2.1 p. 428). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction

lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,

procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves

proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son

opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités ; 122 V 157

consid. 1d p. 162 ; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505). En l’espèce, les

éléments figurant au dossier suffisent à former la conviction du tribunal sur

le bien-fondé de la décision attaquée. L’audition du recourant et de divers

témoins, et la mise en œuvre d’une seconde expertise n’apporteraient pas

davantage de paramètres pour apprécier la situation de ce dernier. Les pièces

produites établissent de manière suffisante que le recourant n’était pas en

mesure d’assumer de manière satisfaisante la totalité des charges liées à sa

fonction, notamment en matière de planification financière et de procédure

budgétaire.

2.

ll résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Suivant la pratique du

tribunal en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas

prélevé d’émolument, ni alloué de dépens à la collectivité publique qui obtient

gain de cause (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de 1._______ du 6 juillet

2005 est maintenue.

III.

Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 29 décembre 2005

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.