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Décision

GE.2005.0125

TA - GE.2005.0125 - 2005-12-28 - X c/Municipalité de Lausanne

28 décembre 2005Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

M. X.________, né le ********, a été engagé à titre

provisoire par la Commune de Y.________ à partir du 1er mai 2000 en

tant qu’ouvrier au Centre de ramassage des ordures ménagères (CROM). Au terme

de sa première année d’activité, malgré un bilan faisant état d’insuffisances

dans les « relations avec l’équipe », ainsi que dans

l’ « adaptation et flexibilité par rapport aux interlocuteurs en

certaines circonstances », il a été nommé à titre définitif dans cette

fonction dès le 1er mai 2001. L’engagement provisoire, puis la

nomination, sont intervenus conformément au règlement du 11 octobre 1977 pour

le personnel de l’administration communale (ci-après : RPAC).

B.

Le 20 septembre 2002 un avertissement formel a été adressé

à M. X.________ en raison de ses difficultés relationnelles persistantes, tant

vis-à-vis de ses supérieurs qu’à l’égard de ses collègues et du public. La

situation s’étant dégradée malgré cet avertissement, une procédure

disciplinaire a été ouverte contre lui le 10 novembre 2003. En bref, il lui était

reproché un comportement rendant de plus en plus difficile la collaboration

avec ses collègues (attitude provocatrice, caractère difficile, attitude

occasionnellement agressive), ainsi que des prestations de travail globalement

insuffisantes. A l’issue de cette procédure, la municipalité a prononcé le 11

décembre 2003 la mise au provisoire de M. X.________ pour une durée de deux

ans, assortissant cette mesure d’une menace de révocation en cas de récidive.

Cette décision n’a pas fait l’objet de recours.

C.

Le 27 juin 2005 une violente altercation est intervenue

entre M. X.________ et l’un de ses collègues, M. Z.________, sur leur lieu de

travail, après une tournée de ramassage. Des insultes ont été échangées. Après

avoir esquivé un jet de bouteille, M. X.________ a craché au visage de son

adversaire, qui a répliqué en lui assénant un coup avec le casque de moto qu’il

tenait à la main, lui ouvrant l’arcade sourcilière. Le lendemain, 28 juin 2005,

M. A.________, adjoint au chef du service d’assainissement, et M. B.________,

sous-chef d’usine, ont procédé aux auditions successives de MM. C.________,

témoin de l’altercation (ainsi que d’une autre dispute violente survenue quinze

jours auparavant entre Z.________ et D.________, ami de X.________), Z.________,

X.________ et D.________. Les versions partiellement divergentes des uns et des

autres ne permettent pas de retracer précisément les faits ; elles

concordent néanmoins sur l’essentiel, à savoir l’échange d’injures, le jet de

bouteille, le crachat au visage puis le coup de casque.

D.

Dans une note du 8 juillet 2005 adressée à la

municipalité, le chef du service d’assainissement et le directeur des travaux

ont résumé le résultat de cette audition dans les termes suivants :

« Dans les faits, une relation de provocations et de

menaces s’était instaurée entre trois ouvriers depuis plusieurs semaines, sans

que cela soit parvenu à la connaissance de la hiérarchie, M. X.________,

accompagné en cela par M. D.________, également ouvrier OM, matricule ********,

a entretenu avec M. Z.________ des relations de pouvoir, tout d’abord amicales,

mais qui se sont dégradées lorsque ce dernier a refusé de leur rendre un

service à un certain moment. Dès cet instant, ce sont des remarques

désobligeantes, des regards haineux, des menaces qui ont été proférées à son

égard à plusieurs reprises. Selon les dires de M. Z.________ et d’un témoin (M.

C.________, ouvrier OM, matricule ********), le 15 juin dernier, suite à une

altercation à la sortie du travail, MM. D.________ et X.________ ont pris à

partie M. Z.________ et ce dernier lui a donné un coup de tête sur le front.

Le 27 juin, à l’issue de la tournée, M. X.________ agresse

verbalement M. Z.________ alors qu’il se dirigeait vers le vestiaire, et

l’attend à la sortie. S’ensuit une dispute. M. X.________ crache au visage de

M. Z.________ qui prend une bouteille de verre et la lance au sol. M. X.________

lui vient contre et M. Z.________ lui donne deux coups avec son casque de moto,

ce qui provoque une blessure à l’arcade sourcilière de M. X.________. »

Après avoir rappelé la mise au provisoire dont avait

fait l’objet M. X.________, la note se termine dans les termes suivants :

« Certes M. X.________ a été la victime de l’agression

le 27 juin dernier. Toutefois, son attitude a contribué sans aucun doute à

conduire M. Z.________ à cette extrémité. Nous constatons que la mise au

provisoire n’a pas suffi à lui permettre d’adopter un comportement

irréprochable. Son statut actuel ne nécessite pas d’audition. Par contre, le

directeur des travaux recevra en audition, le 15 juillet prochain, MM. D.________

et Z.________ dans le cadre d’une procédure disciplinaire, même si M. Z.________

est au bénéfice d’un contrat de droit privé.

Au vu de ce qui précède, nous proposons le licenciement dans

le terme légal de trois mois de M. X.________, ouvrier OM (…) ».

La municipalité a admis cette proposition dans sa

séance du 21 juillet 2005, licenciant M. X.________ pour le 31 octobre 2005.

Cette décision a été communiquée à l’intéressé par lettre signature du 27

juillet 2005.

E.

M. X.________ a recouru au Tribunal administratif le 19

août 2005, concluant à l’annulation de la décision municipale. Il fait

principalement valoir une violation de son droit d’être entendu.

La municipalité a déposé sa réponse le 22 septembre

2005, concluant au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.

F.

L’effet suspensif a été accordé au recours par décision du

juge instructeur du 3 novembre 2005. La municipalité a déposé un recours

incident contre cette décision le 14 novembre 2005, concluant au refus de

l’effet suspensif. Cette procédure est pendante devant la section des recours

du Tribunal administratif.

Considérants

1.

Suivant l’art. 8 al. 1, 2ème phrase, RPAC,

l’engagement provisoire peut être librement résilié de part et d’autre un mois

à l’avance pour la fin d’un mois. Le délai de résiliation est porté à trois

mois lorsque l’engagement provisoire a duré plus d’un an (art. 8 al. 3 RPAC).

Selon la municipalité, l’emploi du terme « résiliation », emprunté au

Code des obligations, signifierait que lorsqu’elle met fin aux rapports de

service de ses collaborateurs soumis au régime de la nomination provisoire, la

municipalité « ne prend pas une décision unilatérale en exerçant ses

prérogatives de droit public mais exerce un droit formateur résolutoire. »

Le congé signifié au recourant le 27 juillet 2005 ne constituerait donc pas une

décision administrative au sens de l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur

la juridiction et la procédure administratives (LJPA), ce qui exclurait la

compétence du Tribunal administratif pour juger du bien-fondé du licenciement.

Le tribunal de céans a déjà jugé que si l’engagement

d’un collaborateur de l’administration lausannoise nommé à titre provisoire

pouvait être résilié « librement » dans un délai d’un ou trois

mois (art. 8 al. 1 et 3 RPAC), alors qu’un fonctionnaire nommé à titre

définitif ne pouvait être licencié que pour de « justes motifs »,

moyennant un délai de « trois mois au moins, si la nature des motifs ou

de la fonction n’exige pas un départ immédiat » (art. 70 RPAC), la

réglementation communale n’instaurait pas d’autre distinction entre les deux

régimes et ne comportait en particulier pas de disposition soustrayant l’agent

public nommé à titre provisoire du statut de fonctionnaire (arrêt GE.2005.0050

du 1er septembre 2005, consid. 2 c). Ainsi, le retour au régime de

la nomination provisoire n’a pas fait perdre au recourant son statut de

fonctionnaire, de sorte que son licenciement ne constitue pas un acte formateur

résolutoire, comme ce serait le cas dans une relation de travail soumise au

droit privé, mais une décision administrative mettant unilatéralement fin à des

rapports de service régis par le droit public. Elle peut par conséquent faire

l’objet d’un recours au Tribunal administratif (art. 4 al. 1 et 29 LJPA ;

art. 77 RPAC).

2.

L’art. 8 RPAC ne prévoit pas l’audition préalable du

fonctionnaire en cas de résiliation de l’engagement provisoire ; le

règlement ne l’exige expressément qu’en cas de sanctions disciplinaires (art.

30.

al. 1 RPAC) ou de renvoi pour justes motifs (art. 71 al. 1 RPAC). Les

fonctionnaires nommés à titre provisoire n’en bénéficient pas moins des

garanties générales de procédure conférées par la Constitution, en particulier

du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst. féd. ; art. 27 al. 2 Cst VD).

Le droit d’être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant

qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves

quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir

accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et

de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la

décision à rendre (ATF 127 I 56 consid. 2b ; 126 I 15 consid. 2a/aa;

TA, arrêt GE.1999.0051 du 21 novembre 2000). Il s'agit d'un droit de nature

formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans

qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond

(ATF 124 I 49 consid. 3a; 118 Ia 104 consid. 3c; arrêt TA GE.1999.0051

précité).

S'agissant des procédures de licenciement de

fonctionnaires ou d'employés communaux, le tribunal de céans a précisé à

plusieurs reprises qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne pouvait être

prise avant que l'intéressé ait été dûment informé des faits qui lui étaient

reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait

été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la

portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de

modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (arrêts GE.1999.0051

précité; GE.1996.0061 du 31 octobre 1996, publié in RDAF 1997 I 79). Ces

exigences s’appliquent aussi, mutatis mutandis, en cas de refus de nomination

d’un fonctionnaire nommé provisoirement (arrêt GE.2002.0090 du 17 janvier 2003,

consid. 5 , et GE.2001.0083 du 6 novembre 2001, consid. 2 c) et a fortiori

dans l’hypothèse de la résiliation de l’engagement à titre provisoire. Au

demeurant le Tribunal fédéral a récemment jugé qu’une collectivité publique

devait respecter les principes constitutionnels qui régissent toute activité

administrative (art. 5 et 29 Cst féd.), quand bien même elle soumettrait les

rapports de travail de son personnel au droit privé directement applicable (ATF

2P.137/2005 du 17 octobre 2005).

3.

En l’occurrence la municipalité n’a pas procédé à

l’audition du recourant avant de décider de son licenciement. Sans doute, comme

elle le relève dans son recours incident du 14 novembre 2005, n’était-elle pas

tenue en l’occurrence de procéder elle-même ou par l’intermédiaire d’un de ses

membres à l’audition du recourant, ni même d’entendre celui-ci oralement. Mais

elle ne lui a pas non plus donné l’occasion de se déterminer d’une autre

manière sur les reproches qui lui étaient faits. Lorsque l’autorité de décision

n’entend pas elle-même l’intéressé, mais procède par délégation, elle doit être

nantie d’un rapport sur lequel l’intéressé aura pu s’exprimer (ATF 110 Ia 81,

consid. 5 c p. 82; 98 Ia 129 consid. 3 p. 133). Tel n’a pas été le cas ici. La

note du 8 juillet 2005 accompagnant la proposition faite à la municipalité de

licencier le recourant n’a pas été portée à la connaissance de ce dernier, qui

n’a ainsi pas eu la possibilité de se déterminer sur les faits qui y sont

rapportés ni sur les appréciations portées sur son comportement et sur la

mesure proposée à son encontre. Cette note mentionne d’ailleurs que le statut

du recourant ne nécessitait pas d’audition.

La municipalité objecte en vain que le recourant a

été auditionné le 28 juin 2005 par son supérieur direct et par l’adjoint direct

du chef du service d’assainissement, « répondant des ressources

humaines ». Les auditions auxquelles ces deux fonctionnaires ont

procédé constituaient manifestement une mesure d’enquête, visant à établir les

circonstances exactes de l’altercation qui avait eu lieu la veille, ainsi que de

l’incident du même type qui s’était déjà produit une quinzaine de jours avant.

Le compte rendu qui en a été dressé relate les déclarations – en partie

divergentes – des protagonistes ; il n’établit pas les responsabilités

respectives de ceux-ci et n’évoque pas précisément les suites qui seront

données à l’incident. Qu’à cette occasion le recourant ait « été

clairement informé des comportements qui lui étaient reprochés et du fait que

ces nouveaux débordements conduiraient à son licenciement s’ils s’étaient

avérés » ne ressort nullement du compte rendu de la séance du 28 juin

2005.

On cherche en vain dans ce document une synthèse des éléments retenus à

la charge du recourant, tels qu’ils apparaissent dans la note à la municipalité

du 8 juillet 2005, et une menace explicite de licenciement, sur lesquels le

recourant aurait pu exprimer son point de vue. Il ne résulte d’ailleurs pas du

dossier que le compte-rendu de la séance du 28 juin ait été communiqué aux

intéressés et que ceux-ci aient ainsi eu l’occasion de s’exprimer à son sujet.

Il s‘en suit que le droit d’être entendu du

recourant n’a pas été respecté.

4.

Le droit d’être entendu est de nature formelle. Sa

violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment

des chances de succès sur le fond. En d'autres termes, peu importe que, dans le

cas concret, le respect du droit d'être entendu influence le sort de la

décision litigieuse sur le fond, c'est-à-dire qu'il puisse ou non conduire

l'autorité à modifier sa décision (ATF 126 V 132; 122 II 469 et les arrêts

cités). La jurisprudence admet certes que ce vice de procédure peut être

réparé, conformément à la théorie dite "de la guérison",

lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de

recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen, revoyant toutes les questions

qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait

normalement entendu la partie (v. notamment ATF 126 I 72 consid. 2; 124 II 138

consid. 2d et les arrêts cités). La réparation en seconde instance doit

toutefois demeurer l'exception, lorsque le vice n'est pas particulièrement

grave et peut être pleinement réparé devant l'autorité de recours ou que l'administré

y a intérêt, par économie de procédure (ATF 126 V 132 consid. 2b; Pierre Moor, Droit

administratif, vol. II, ch. 2.2.7.4, p. 284 et les références citées).

Ces conditions ne sont en l’occurrence pas réunies.

Comme le rappelle la municipalité, l’art. 8 RPAC, qui lui permet de résilier

librement l’engagement provisoire, lui donne une très grande marge de manœuvre

et restreint le pouvoir d’examen du Tribunal administratif (sur le pouvoir

d’examen limité du Tribunal administratif en matière de contentieux de la

fonction publique communale, v. notamment GE.1999.0064 du 18 août 1999 consid.

2.

b). Le vice de procédure dont est entaché la décision attaquée n’est ainsi

pas réparable en seconde instance (pour une situation analogue, v. arrêt

GE.2004.0082 du 11 avril 2005). La sauvegarde du droit d’être entendu du

recourant exige que la décision attaquée soit annulée, de manière à ce que la

municipalité puisse se prononcer à nouveau, en toute connaissance de cause,

après que le recourant aura eu l’occasion de présenter son point de vue.

5.

Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux

de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d’émolument (décision de la

Cour plénière du 30 juin 2000). En revanche le recourant, qui a procédé par

l’intermédiaire d’un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de

Y.________ (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Y.________ du 21 juillet

2005 mettant fin aux fonctions de X.________ pour le 31 octobre 2005, est

annulée.

III.

La Commune de Y.________ versera à X.________ la somme de

1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 décembre 2005

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint