GE.2005.0128

TA - GE.2005.0128 - 2007-08-16 - Municipalité de Concise/Département des infrastructures

16 août 2007Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 16 février 2005, le Département des infrastructures

(ci-après: DINF) a annoncé aux municipalités du canton, dont celle de Concise,

qu'il entendait étendre les tronçons de routes cantonales en traversée de

localité, tronçons administrés, exploités et entretenus par les communes.

Relevant de l'assainissement du budget de l'Etat, cette mesure serait prise en

application de la modification du règlement d'application de la loi du 10

décembre 1991 sur les routes (LRou). Le 10 août 2005, le département a rendu la

décision annoncée à l'endroit de la Commune de Concise.

Trente municipalités ou communes ont recouru contre

la décision les concernant. Elles en demandaient l'annulation ou la remise en état

préalable de la route. Deux recours ont été déclarés irrecevables. Le Tribunal

administratif a accordé effet suspensif à tous les autres et joint toutes les

causes, sauf celle de Concise qui avait demandé la récusation du juge

instructeur.

Par arrêt du 21 décembre 2005 (GE.2005.0097), le

Tribunal administratif a rejeté les recours en question - hormis celui déposé

par la Commune de Concise, demeuré pendant. Il a considéré en bref que pour la

délimitation des tronçons de route cantonale "en traversée de

localité" qui sont à la charge des communes selon la loi sur les routes de

1991, l'autorité cantonale dispose, comme en matière de subventions, d'un large

pouvoir d'appréciation qui lui permet de se fonder sur l'emplacement des

panneaux d'entrée de localité. Au sujet du grief relatif à la remise en état

des tronçons tranférés, le tribunal a considéré ce qui suit (considérant XIV) :

"Certaines recourantes invoquent l'arrêté du Conseil

d'Etat du 25 février 1998 portant sur le transfert de routes cantonales aux

communes (ROLV 1998 p. 143, RS 725.01.3), mais on ne peut rien en tirer car cet

arrêté prévoyait que le règlement sur la classification des routes cantonales

serait modifié pour tenir compte de ces transferts (art. 2 de l'arrêté): le

Conseil d'Etat agissait dans le cadre de la compétence de l'art. 5 al. 2 LRou

qui l'astreint à régler la classification des routes cantonales. Ce transfert

ne portait pas sur les traversées de localité litigieuses dans la présente

cause. Il faut d'ailleurs signaler que cet arrêté du 25 février 1998 avait été

précédé d'un décret du Grand Conseil du 23 septembre 1997 accordant un crédit

pour le réfection de routes cantonales à transférer aux communes (ROLV 1997 p.

520; on notera au passage que dans l'exposé des motifs du Conseil d'Etat

relatif audit décret, le Conseil d'Etat précisait que l'extension des

traversées de localité devait être envisagée et qu'elle interviendrait

"pour tenir compte de l'extension des secteurs construits", v. BGC

septembre 1997 p. 1835). C'est l'adoption de ce décret accordant un crédit qui

a permis au Conseil d'Etat, dans son arrêté du 25 février 1998, de prévoir

expressément que les secteurs à transférer seraient remis en état (art. 4 de

l'arrêté). Cependant, même si un député a pu exposer qu'il s'agissait du

transfert d'un bien "conformément au Code des obligations" (BGC

septembre 1997 p. 1858), il n'en est rien: la question de savoir si un tel

décret de financement doit être adopté à l'occasion de la nouvelle délimitation

des traversées de localité dépend de pures considérations d'opportunité

politique, dont le tribunal n'a pas à connaître. Pour les mêmes motifs, on ne

peut pas non plus appliquer à cet égard le principe de proportionnalité: en

l'absence d'une règle de droit public qui prévoirait la remise en état des

tronçons litigieux dans la présente cause, les communes ne peuvent pas y

prétendre."

Par arrêts du 15 juin 2006 (1A.20/2006;1A.22/2006;

1A.26/2006;1P.60/2006;1P.70/2006), le Tribunal fédéral a déclaré

irrecevables, respectivement mal fondés, les recours formés par diverses

communes contre l'arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre 2005.

La demande de récusation du juge instructeur a été suivie

de demandes de récusation dirigée contre six des juges du tribunal mais

celle-ci a été rejetée par la Cour plénière (statuant sans le concours des

juges intimés) par arrêt du 24 octobre 2006 (CP.2006.0001). La demande de

récusation contre le juge instructeur de la présente cause a été retirée et la

cause pendante devant la Cour plénière (CP.2005.0015) a été rayée du rôle le 4

décembre 2006.

Reprenant la cause, le juge

instructeur a constaté que celle-ci ne paraissait pas pouvoir être jugée sans

que soient élucidés la nature et le fondement juridique de ce que la décision

attaquée et la réponse au recours désignaient comme "approche

différente", qui semblait d'ailleurs en cours de négociation à lire le

courrier du conseil de la recourante du 14 novembre 2006. La cause a été

suspendue puis l'autorité intimée a été invitée à renseigner

le tribunal sur l'issue des négociations apparemment conduites par les parties

et, si la cause avait encore un objet, à expliquer la nature et le fondement

juridique de ce que la décision attaquée et la réponse au recours désignent

comme "approche différente".

S’agissant de cette « approche différente », il

y a lieu de rappeler les éléments suivants :

a) Dans la décision attaquée du 10 août 2005, le

département intimé expose à la commune recourante ce qui suit :

"Vous nous signalez, suite à

l'augmentation du trafic poids lourd engendrée par les grands chantiers de ces

dernières années (Rail 2000 et A5), [que] le secteur de la RC 401a qui vous

serait remis se trouve fortement dégradé. Vous demandez une remis en état avant

le transfert.

D'une manière générale, pour ce qui concerne

l'Etat de Vaud, les tronçons transférés ne sont pas remis en état.

Vous bénéficiez cependant d'une approche

différente, étant donné que les dégâts peuvent être attribués à une cause bien

précise à savoir les grands chantiers précités.

Comme mentionné dans le procès-verbal de la

séance du 5 juillet 2005 tenue à Onnens, relative à la requalification de la RC

401 a, un dossier comprenant l'ensemble des aménagements à réaliser dans les

communes concernées sera adressé à l'OFROU pour approbation et demande de

participation financière.

Lors de la séance précitée, vous avez émis les

souhaits suivants:

- remise en état de la traversée sans réduction

de gabarit, suite au trafic lourd généré par les travaux récents de Rail 2000

et de l'A5

- suppression du giratoire ouest et le

rétablissement d'un carrefour conforme au schéma directeur

Vous avez en outre fait part de vos réflexions

sur le maintien ou non du mini-giratoire central et le positionnement des

arrêts de bus

Nous relevons que ces travaux et aménagements

sont indépendants de la procédure de transfert de routes aux communes."

b) Dans ses déterminations du 2 décembre 2005 sur le

recours, le département intimé (p. 4, ch. 6) se réfère simplement au passage

cité ci-dessus.

c) Dans un courrier du 14 décembre 2006 déposé

durant la procédure de récusation, le conseil de la recourante rappelle que la

commune recourante bénéficie d’une approche différente et déclare que les

contacts et pourparlers entre la commune et le Service des routes n’ont pas été

interrompus mais poursuivis, et que certains éléments d’accord paraissent avoir

été trouvés.

d) Invité à se déterminer à ce sujet après la

reprise de l’instruction, le département intimé expose, par lettre de son

conseil du 2 juillet 2007, ce qui suit :

« S’agissant de « l’approche différente » de

cette affaire, elle tient aux indemnités versées tant par l’OFROU que par les

CFF pour les différents chantiers de la N5 et de Rail 2000. Ces indemnités sont

toutefois sans influence sur le transfert aux communes concernées de la charge

d’entretien de nouveaux tronçons de routes compris entre les panneaux d’entrée

des localités, selon la décision litigieuse.

Le Service des routes ne voit aucune raison pour traiter

différemment la Commune de Concise de toutes les autres communes qui avaient

recouru, jusqu’au Tribunal fédéral, contre la décision du Département des

infrastructures du 10 août 2005 et l’arrêt du Tribunal administratif du 21

décembre de la même année. »

Se déterminant à son tour le 2 août 2007, le conseil

de la commune recourante expose que les indemnités en question, si elles n’ont

peut être pas d’incidence sur la question du principe du transfert, sont

déterminantes sur les conditions de ce transfert et sur l’état des biens à

transférer. Il demande que la base légale et l’affectation de ces indemnités

soient instruites, examinées et vérifiées avant qu’un délai lui soit fixé pour

déposer des déterminations complémentaires.

Les parties ont été informées que le dossier de la

cause serait soumis à une section du tribunal qui déciderait soit de passer au

jugement, soit de compléter l’instruction.

Considérants

1.

Il n’est plus temps de revenir sur le principe du

transfert des tronçons litigieux dans le cadre de la nouvelle délimitation des "traversées

de localité". La compétence et le large pouvoir d’appréciation du

département intimé dans ce domaine ont été confirmés par l’arrêt du Tribunal

administratif du 21 décembre 2005. Cela résulte de l'abrogation de l'art. 1 du

règlement d'application de la loi sur les routes, qui prévoyait que les limites

de traversées de localité sont indépendantes de l'emplacement des signaux

d'indication de début et de fin de localité et qu'elles seront révisées

périodiquement suivant l'évolution de l'urbanisation. Le département intimé

pouvait donc décider de faire concorder la délimitation de la "traversée

de localité" avec l'emplacement des signaux d'indication de début et de

fin de localité. Les communes qui ont portés le litige devant le Tribunal

fédéral n’ont pas été admises à invoquer leur autonomie communale dans ce

domaine.

2.

Au reste, la Commune de Concise ne paraît pas tant

critiquer le principe du transfert que la charge de remise en état des tronçons

litigieux qui ont été endommagés – cela ne semble pas contesté – lors des

chantiers de Rail 2000 et de construction de l’autoroute A5.

La décision attaquée expose que les tronçons

transférés de l’Etat aux communes ne sont pas remis en état mais que la Commune

de Concise bénéficie d’une "approche différente" en raison des dégâts

causés par les chantiers en question. Du point de vue du principe de la bonne

foi, on aurait pu s’attendre à ce que l’autorité intimée, au moins dans le

cadre de la procédure de recours, s’explique sur la nature et le fondement

juridique de ce qu’elle désigne, tant dans la décision attaquée que dans sa

réponse au recours, comme une "approche différente". A bien y

regarder cependant, la décision attaquée ne fait qu’évoquer une demande de

participation financière adressée à l’Office fédéral des routes dans le cadre

de la "requalification de la RC 401a". Cependant, sur le fond même de

la décision, on ne trouve pas d’éléments susceptibles de conférer à la décision

attaquée un autre caractère que celui d’une décision de transfert pure et

simple des tronçons litigieux. Au contraire, la décision attaquée expose

qu’aussi bien la remise en état que les modifications éventuelles (giratoire,

arrêt de bus) sont indépendants de la procédure de transfert de routes aux

communes. Le département ne viole donc pas le principe de la bonne foi en

concluant au maintien de sa décision.

On retiendra donc en définitive que la décision du

département qui transfère un tronçon de route cantonale à une commune comme

"traversée de localité" est indépendante de la question de savoir si

une indemnité peut être réclamée à l'auteur des dégâts subis par ce tronçon.

Peu importe ainsi qu'en l'espèce, le département annonce le dépôt d'une demande

de participation financière auprès d'un tiers (en l'occurrence l'Office fédéral

des routes, les dégâts paraissant imputables au chantier de l'autoroute). Force

est en conséquence de s’en tenir aux considérants de l’arrêt du 21 décembre

2005.

qui constate l’absence de règle permettant aux communes d’exiger que les

tronçons qui leur sont transférés le soient dans un niveau d’entretien

déterminé.

Sans doute peut-on se demander quel serait le sort

d'un éventuelle indemnité, si elle était obtenue par l'Etat qui semble l'avoir

demandée ou envisage de le faire, dès lors que les tronçons considérés auraient

entre-temps passé sous l'administration de la commune et devraient être

entretenus par celle-ci. Cette question sort cepdendant de l'objet du litige

et, impliquant les éventuelles obligations d'un tiers quant à la réparation

d'un préjudice causé par lui, ne relève pas de la loi sur les routes.

Quant à la possibilité pour la commune recourante

d'obtenir en nature la remise en état du tronçon, elle ne peut pas non plus

être fondée sur la loi sur les routes. On observe pour le surplus qu’il n’est

pas certain que la remise en état d’une route ou d’un ouvrage d’art puisse

faire l’objet d’une décision susceptible de recours au Tribunal administratif.

Si ce dernier peut sans doute être saisi d’un recours contre les mesures de

signalisation routière (telle qu’une limitation de vitesse ou de poids) motivée

par le mauvais état de l’installation en cause, la question de savoir si les

usagers ou les communes peuvent exiger la remise en état de cette dernière dans

le cadre d’une procédure de recours est délicate et n’a pas à être examinée

ici.

3.

Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée

maintenue. Un émolument, identique à celui qui a été mis à la charge des vingt-quatre

autres communes ayant fait l’objet de l’arrêt du 21 décembre 2005, sera mis à

la charge de la Commune de Concise, qui n’a pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département des infrastructures du 10 août

2005 est maintenue.

III.

Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge

de la Commune de Concise.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

san/Lausanne, le 16 août 2007

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.