GE.2005.0176

CDAP - GE.2005.0176 - 2008-02-06 - X._______/Municipalité de Nyon

6 février 2008Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X._______ est un exploitant de taxis de la Commune de

Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (autorisation d'exploiter

publiquement un service de taxis sur le territoire communal, sans permis de stationnement

sur le domaine public) depuis le 20 avril 1994. Il est également titulaire

d’une autorisation de type A lui permettant de stationner sur le domaine

public, suite à un arrêt rendu par le Tribunal administratif (depuis le 1er

janvier 2008, Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) le 13

janvier 1997.

Le 29 janvier 1997, X._______ a présenté une demande

tendant à obtenir une seconde concession de type A. Par décision du 14 février

1997, la Municipalité de la Commune de Nyon (ci-après: la municipalité) a

rejeté cette demande, estimant que le nombre de taxis bénéficiant de telles

autorisations (quatorze) était suffisant, d'une part, et que la place

disponible pour ce service public était trop exiguë, d'autre part. Elle a en

outre précisé que la demande de l'intéressé figurerait sur une liste d'attente,

en fonction de la date de réception de sa demande. L'intéressé a recouru contre

cette décision le 7 mars 1997 (cause GE.1996.0089).

Par arrêt du 24 février 1998 en la cause GE.1996.0089,

concernant quatre recourants, dont X._______, le Tribunal administratif a

décidé ce qui suit:

"Indépendamment de ce qui

précède, le tribunal constate qu'il lui est impossible, sur la base des

éléments dont il dispose, d'évaluer si la délivrance de quatre nouvelles

autorisations A pourrait satisfaire aux conditions de l'art. 45 du règlement.

En l'état, on ne possède manifestement aucune donnée objective démontrant

l'adéquation de la décision incriminée et, partant, la pertinence d'un blocage

à quatorze du nombre des concessions A, aux besoins actuels. L'autorité intimée

ne saurait se limiter à avancer des affirmations non étayées, mais devrait au

contraire se fonder sur une étude sérieuse comprenant en premier lieu une

analyse de la situation actuelle identifiant les problèmes existants et

démontrant, le cas échéant, l'impossibilité d'un changement. Il s'agirait

ensuite de définir le but recherché dans le domaine des concessions de taxis

compte tenu de l'ensemble des intérêts à prendre en considération - dont ceux

des recourants - et d'élaborer plusieurs variantes permettant d'atteindre ce

but.

[...]

Compte tenu de ce qui précède, les

recours doivent être admis et les décisions attaquées annulées. La cause sera

renvoyée à la Municipalité de Nyon pour qu'elle statue à nouveau, dans un délai

raisonnable, sur la base d'un examen complet et circonstancié au sens décrit

ci-dessus des besoins en taxis de la commune et des possibilités, le cas

échéant, d'aménager des places de stationnement pour taxis ailleurs qu'à la

place de la Gare.".

Le 3 mars 2004, la municipalité, représentée par A._______,

municipale, B._______, chef de la police municipale, et C._______, brigadier,

ont entendu X._______. Le procès-verbal de cette audition mentionne en

préambule ce qui suit:

"Cette audition, qui a été

ordonnée par la Municipalité, selon décision du 23 février 2004, est rendue

nécessaire notamment par le fait que:

le courrier qui vous est adressé

sous lettre signature nous est systématiquement retourné avec la mention

"non réclamé";

notre préposé au service des

taxis, le brigadier C._______, rencontre des difficultés dans la gestion

administrative de votre dossier.".

A l’occasion de cet entretien, diverses questions

ont été posées à l'intéressé concernant ses domiciles, son taux d’activité, les

noms de ses chauffeurs et leurs taux d’activité, le paiement des charges

sociales, les véhicules utilisés, ainsi que des faillites le touchant de près

ou de loin.

Le 18 mars 2004, X._______ a écrit à la municipalité qu’il

considérait que les informations requises relevaient d'un abus d’autorité. Il

s’est également plaint du fait que la police municipale faisait preuve d’une

grande tolérance à l’égard de ses concurrents et violait le principe de

l’égalité de traitement. Il a conclu son courrier par les termes suivants:

"En conséquence au vu de ces

éléments, qui sont pour une grande partie, fort regrettables, je vous prie de

bien vouloir me délivrer rapidement les documents de la concession A, qui m'est

due dans un délai très rapide. Je vous prie également de cesser vos actions

illégales à mon encontre. Si contre toute attente, cela ne devait pas être le

cas, je saisirai les voies judiciaires qui me sont ouvertes.".

Par courrier du 14 avril 2004, la municipalité a écrit à l'intéressé

ce qui suit:

"Vous avez été entendu le 3

mars 2004 en présence de Madame A._______, Municipale de police.

A la suite du procès-verbal qui a

été établi, notre Autorité a requis des investigations complémentaires afin de

se déterminer en toute connaissance de cause.

Nous vous invitons à nous

communiquer, conformément à votre engagement, les taux d’activité moyens de [divers noms des chauffeurs].

Notre détermination ne vous

parviendra pas avant la fin du mois de mai 2004.".

Le 28 avril 2004, X._______ a répondu à la municipalité

qu’il considérait cette dernière comme incompétente pour exiger les

renseignements en cause. En conséquence, il réclamait qu’une décision

susceptible de recours soit rendue à son égard, faute de quoi une procédure en

constatation de l'illégalité de la procédure au niveau local serait formée

devant le Tribunal administratif. Il s'étonnait en outre de ce que sa lettre du

18 mars 2004 fût restée sans réponse.

Par courrier du 9 août 2004, la municipalité a une

nouvelle fois invité X._______ à lui communiquer les taux d’activité moyens de ses

chauffeurs. Elle lui indiquait également qu'en raison d’investigations

complémentaires toujours en cours, sa détermination ne lui parviendrait pas

avant la fin du mois de septembre 2004. Le 22 décembre 2004, la municipalité,

se référant à son courrier du 9 août 2004 qui lui avait été retourné avec la

mention "non réclamé", et qu’elle avait renvoyé sous pli

simple, a invité "une dernière fois" X._______ à lui

transmettre les taux d’activité moyens des chauffeurs occupés à la conduite du

véhicule VD *******, ainsi que le nombre d’heures qu’il consacrait lui-même à

la conduite du véhicule susmentionné. Elle terminait ainsi son courrier:

"Vu ce qui précède, et en

raison d’investigations complémentaires qui sont toujours en cours, votre

autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire à partir du 1er

janvier 2005.".

Le 28 septembre 2005 (date du sceau postal: 7 octobre

2005), X._______ (ci-après: le recourant) a saisi le Tribunal administratif invoquant

un déni de justice. Il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal administratif

constater le déni de justice commis à son encontre, renvoyer le dossier à la

municipalité pour délivrance des concessions A et B en sa faveur, renvoyer le

dossier à la municipalité pour délivrance d'une concession A en sa faveur suite

au jugement du Tribunal administratif du 24 février 1998, constater

l'illégalité des actes de la Police municipale et de l'exécutif communal

nyonnais et "inviter la municipalité à leur élimination du dossier de

la procédure municipale de concessions le concernant", sous suite de

frais.

Le recourant s'est acquitté en temps utile de

l'avance de frais requise.

En date du 21 décembre 2005, la Police municipale de Nyon

a dénoncé le recourant à l’Inspection cantonale du travail avec copie au

Registre du commerce, à l’Administration fédérale des contributions, Division

principale de la taxe sur la valeur ajoutée, à la Caisse cantonale vaudoise de

compensation AVS et à la SUVA. Elle mentionnait notamment le fait qu’elle n’avait

pas pu obtenir divers renseignements et que tout lui laissait croire que des

irrégularités existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au registre du

commerce, tenue d’une comptabilité et durée du travail des conducteurs au

service du recourant.

Le 23 décembre 2005, la municipalité a envoyé à

l'intéressé un courrier qui commençait par la phrase suivante:

"En raison d’investigations

complémentaires qui sont toujours en cours, votre autorisation de type A est

renouvelée de façon provisoire à partir du 1er janvier 2006.".

Le 9 janvier 2006, le Tribunal administratif a rejeté la

requête de mesures provisionnelles déposée par le recourant à l'appui de son

recours. Cette décision a été contestée par le recourant en date du 19 janvier

2006 (cause RE.2006.0003).

Le 3 février 2006, la municipalité a adressé au Tribunal

administratif sa réponse en concluant au rejet du recours. Elle soutient

principalement que dans la mesure où le recourant n'a jamais communiqué les

renseignements nécessaires pour qu'elle puisse vérifier si les conditions

d'octroi des autorisations A et B étaient toujours remplies, il n'était pas envisageable

d'entrer en matière sur l'octroi d'une seconde autorisation de type A. Au

demeurant, le recourant n'aurait jamais réclamé, depuis la notification de

l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998, une nouvelle

autorisation.

Dans une décision du 13 mars 2006, la municipalité a

retiré l'autorisation de type A et l'autorisation de type B du recourant avec

effet immédiat et pour une durée indéterminée. Elle a précisé qu’une nouvelle

demande ne pourrait être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans. Par

recours du 3 avril 2006 (cause GE.2006.0061), le recourant a conclu à

l’annulation de la décision précitée, au renvoi du dossier à la municipalité pour

octroi des concessions A et B de taxis, à ce que ordre doit donné à la

municipalité de lui délivrer immédiatement ces documents sous la sanction de

l’art. 291 (sic) CP, sous suite de frais.

L'instruction de la présente cause, ainsi que celle de la

cause RE.2006.0003 a été suspendue le 1er mai 2006 jusqu'à droit

connu sur la cause GE.2006.0061.

Par arrêt du 6 juin 2007 en la cause GE.2006.0061, le

Tribunal administratif a partiellement admis le recours et la cause a été

retournée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des

considérants au sujet de l’autorisation B. La décision attaquée a été confirmée

au surplus. Le tribunal a notamment considéré ce qui suit:

"[…] le tribunal, appréciant

l’ensemble des éléments, admet l’interprétation de l’intimée selon laquelle le

recourant ne remplit plus l'exigence de bonne réputation, soit qu'il ne

présente pas les garanties de rapidité, de sûreté, d’honnêteté et de respect de

l’ensemble des législations dont doivent disposer, selon la jurisprudence

susmentionnée, les titulaires d’une autorisation A. C’est ainsi à juste titre

que celle-ci lui a été retirée.

Le retrait de l’autorisation B

doit faire l'objet d'une appréciation différente. […] Un retrait de

l’autorisation B d’une durée limitée aurait pu se justifier, mais un retrait de

durée indéterminée, soit en réalité de deux ans au minimum, est contraire au

principe de proportionnalité. Le recours doit ainsi être partiellement admis et

la cause retournée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des

considérants, à savoir la délivrance d'une autorisation B en faveur du

recourant à partir du jour où le présent arrêt entrera en force et valable

jusqu’au 31 décembre 2007. Il reviendra à l'intéressé de requérir, s'il le souhaite,

le renouvellement de cette autorisation en temps utile pour l’année prochaine."

Le Tribunal fédéral ayant confirmé en date du 13 novembre

2007 (arrêt 2C_360/2007) l'arrêt rendu le 6 juin 2007 par le Tribunal

administratif dans la cause GE.2006.0061, l'instruction de la présente cause a

été reprise le 20 novembre 2007.

Par courrier du 30 novembre 2007, le recourant a déclaré

maintenir ses conclusions et réclamer une autorisation A et une autorisation B.

Il relevait en outre que le nouveau règlement sur le service des taxis n'était

pas acceptable et que l'ancien était dépassé.

La municipalité s'est déterminée le 21 décembre 2007 et a

confirmé ses premières conclusions. Elle a relevé que le recourant n'avait plus

d'autorisation de type A et que son autorisation B n'était valable que jusqu'au

31 décembre 2007. Elle a également fait remarquer qu'en dépit de l'avis qu'elle

avait adressé à tous les titulaires d'autorisations de type A et B pour les

informer que toutes les autorisations étaient retirées au 31 décembre 2007 et que

les personnes intéressées devaient déposer un dossier d'inscription, le

recourant n'avait pas déposé de demande de délivrance d'autorisations dès le 1er

janvier 2008.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

L’argumentation respective des parties sera reprise

ci-après dans la mesure utile.

Considérants

1.

Conformément à l'art. 30 al. 1er de la loi sur

la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA; RSV

173.

), lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se

prononcer, son silence vaut décision négative. En procédure vaudoise, la

compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas

donnée à l'autorité de surveillance comme en procédure administrative fédérale

(cf. art. 70 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la

procédure administrative [PA; RS 172.021]), mais à l'autorité de recours

ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision si cette

dernière avait été régulièrement prise (cf. TA GE.1999.0014 du 24 mars 1999).

De sorte qu'à défaut de disposition légale attribuant la compétence à une autre

autorité, c'est bien au tribunal de céans qu'il appartient de trancher le

présent recours en vertu de la clause générale de compétence que lui reconnaît

l'art. 4 al. 1 LJPA.

2.

Sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale (aCst.),

le Tribunal fédéral avait déduit de l'interdiction du déni de justice formel

rattachée à l'art. 4 aCst. le droit pour les parties d'exiger qu'une procédure

soit achevée dans un délai raisonnable (cf. parmi d'autres ATF 125 V 188

consid. 2a p. 191, 119 II 386 consid. 1b

p. 389; cf. également Alfred Koelz / Isabelle Haener,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich

1998, n° 153 p. 53 s.). Cette garantie est désormais consacrée

expressément à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999

(Cst.; RS 101), lequel prescrit que toute personne a droit, dans une procédure

judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et

jugée dans un délai raisonnable. Ce principe, dit de célérité (Beschleunigungsgebot),

figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des

droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS

0.

) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une

portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par

conséquent retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire

à l'art. 29 al. 1 Cst. lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai

approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le

recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à

obtenir une décision (cf. JAAC 61/1997 n° 21 consid. 1a). Pour le reste,

pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité

soit compétente et obligée de statuer (cf. JAAC 62/1998 n° 24 consid. 2).

En l'absence de dispositions légales spéciales

impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère raisonnable de

la durée de la procédure doit s'apprécier dans chaque cas en fonction des

circonstances particulières de la cause. Il faut notamment prendre en compte

l'ampleur et la difficulté de celle-ci, ainsi que le comportement éventuellement

dilatoire du justiciable constitutionnel (ATF 130 I 312 consid. 5.2 p. 332 et

les arrêts cités). Entre également en considération la signification de

l'affaire pour l'administré (ATF 125 V 188 consid. 2a p. 191,

373.

consid. 2b/aa p. 375, 119 Ib 311 consid. 5b p. 325). En revanche,

des circonstances sans rapport avec le litige, telle que par exemple une

surcharge de travail de l'autorité, ne sauraient entrer en ligne de compte (ATF

125.

V 188 précité et les références).

3.

a) En l'espèce, le recourant a saisi le Tribunal

administratif le 28 septembre 2005 en invoquant un déni de justice en l'absence

de réponse à sa lettre du 28 avril 2004. Dès lors, le tribunal se limitera à

examiner la période postérieure au 28 avril 2004, sans se demander si

l'inactivité de la commune entre le 24 février 1998, date de l'arrêt dans la

cause GE.1996.0089, et le 28 avril 2004 est constitutive d'un déni de justice.

b) Il ressort des faits qu'au printemps 2004 l'autorité

intimée cherchait déjà depuis plusieurs mois à obtenir du recourant des

renseignements relatifs à ses domiciles, à son taux d’activité, aux noms de ses

chauffeurs et à leurs taux d’activité, au paiement des charges sociales, aux

véhicules utilisés, ainsi qu'aux faillites le touchant de près ou de loin (cf.

procès-verbal d'audition du recourant du 3 mars 2004 et courrier de la

municipalité du 14 avril 2004). Le 9 août 2004, la municipalité avait une

nouvelle fois invité le recourant à lui communiquer les informations

nécessaires. Le 22 décembre 2004 encore, la municipalité, se référant à son

courrier du 9 août 2004 qui lui avait été retourné avec la mention "non

réclamé", et qu’elle avait renvoyé sous pli simple, invitait "une

dernière fois" le recourant à s'exécuter. Ne parvenant pas à obtenir les

informations souhaitées, la Police municipale de Nyon avait dénoncé le

recourant, en date du 21 décembre 2005, à l’Inspection cantonale du travail

avec copie au Registre du commerce, à l’Administration fédérale des

contributions, Division principale de la taxe sur la valeur ajoutée, à la

Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS et à la SUVA. Elle mentionnait

notamment le fait qu’elle n’avait pas pu obtenir divers renseignements et que

tout lui laissait croire que des irrégularités existaient au niveau TVA, AVS,

LAA, inscription au registre du commerce, tenue d’une comptabilité et durée du

travail des conducteurs au service du recourant.

La confrontation entre l'autorité intimée et le

recourant a abouti à une décision du 13 mars 2006, par laquelle la municipalité

a retiré les deux autorisations de type A et B du recourant avec effet immédiat

et pour une durée indéterminée. Appelés à se prononcer sur cette décision,

aussi bien l'autorité de céans que le Tribunal fédéral ont confirmé que le

recourant s'était constamment refusé à remettre les informations requises aux

autorités et avait tenté de manière répétée de se soustraire au contrôle du

service de police (GE.2006.0061 du 6 juin 2007 consid. 7 et ATF

2C_360/2007 du 13 novembre 2007 consid.5.4).

Les éléments précités démontrent clairement que, à

tout le moins à partir du 28 avril 2004, la commune ne disposait pas des

éléments nécessaires pour vérifier si les conditions d'octroi des autorisations

A et B étaient toujours remplies. Il paraît évident – et cette évidence devait

s'imposer également au recourant – qu'il n'était dans ces circonstances pas

envisageable pour l'autorité intimée d'entrer en matière sur l'octroi d'une seconde

autorisation de type A, ni même de type B, cela d'autant plus qu'en date du 22

décembre 2004, la municipalité avertissait expressément le recourant qu'en

raison du manque de renseignements et d'investigations complémentaires toujours

en cours, l'autorisation de type A qu'il détenait déjà ne serait renouvelée que

de façon provisoire à partir du 1er janvier 2005 (avertissement

renouvelé en date du 23 décembre 2005 pour l'année 2006). On ne peut donc

reprocher à la municipalité d'avoir commis un déni de justice.

c) Le tribunal ayant constaté l'absence de déni de

justice, il est superflu d'examiner l'argumentation de la commune selon

laquelle le recourant n'aurait jamais réclamé, depuis la notification de

l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998, une nouvelle

autorisation.

4.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être

rejeté. Les frais de la présente procédure seront mis à la charge du recourant,

qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge

de X._______.

III.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 6 février 2008/san

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.