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Décision

GE.2005.0225

TA - GE.2005.0225 - 2006-12-07 - PEDRO/Service de la population (SPOP) Division asile

7 décembre 2006Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Agissant au nom de Massiya Pedro, ressortissant congolais

et requérant d’asile, le Service d’aide juridique aux exilés (ci-après SAJE) a

prié le Service de la population Division Asile (ci-après SPOP), par lettre du

12 octobre 2005, de lui transmettre tous les documents contenant des données

personnelles concernant le requérant.

Par lettre du 9 novembre 2005, le SPOP a transmis au

SAJE un extrait des données personnelles du requérant contenues dans la base de

données informatique. Pour le surplus, relevant que le dossier de M. Pedro

contenait 66 pièces comportant une ou plusieurs pages, le SPOP a précisé ce qui

suit :

" Au vu du volume important de

travail engendré par le copiage de ces pièces, et conformément à l’art. 2 de

l’Ordonnance fédérale du 14 juin 1993 relative à la loi fédérale sur la

protection des données (OLPD, RS 235.11) ainsi qu’à la jurisprudence y relative

(cf. l’arrêt du TA GE.2004.0146 du 29 avril 2005, c. 3c), nous vous informons

que nous vous facturerons, pour le traitement de cette requête, le montant de

CHF 71.-, soit CHF 1.- par pièce et CHF 5.- pour les frais d’envoi (…). "

B.

Le 12 novembre 2005, le SAJE a prié le SPOP de lui

transmettre un index des pièces contenant des données personnelles de son

mandant afin qu’il puisse sélectionner les pièces utiles. Le SAJE a ajouté que " cette transmission pourra alors avoir

éventuellement lieu sans frais en application de la LPD [loi fédérale sur la protection

des données]. En effet selon le nombre de

copies dont nous demanderons la communication, la question du volume de travail

considérable au sens de l’art. 2 al. 1 let. b OLPD pourrait à nouveau être

appréciée. "

Le SPOP a précisé au SAJE le 17 novembre 2005 que la

législation ne lui imposait pas d’élaborer un index de toutes les pièces du

dossier et qu’un tel travail serait tout aussi important, voire davantage, que

d’établir des copies des pièces. Il a par conséquent indiqué qu’il envisageait

de facturer l’établissement d’un tel index à concurrence de 66 fr. Il a encore rappelé

que M. Pedro pouvait consulter le dossier sur place en tout temps, avec la

possibilité de faire lui-même des copies au prix de 0.20 fr. par page.

C.

Dans une lettre du 18 novembre 2005, le SAJE a relevé que

la LPD érigeait en règle le principe de gratuité à l’accès aux données

personnelles. Une participation financière relevait de l’exception et devait

donc être justifiée, ce que le SPOP n'avait pas fait. Il a en outre allégué que

la participation financière devait être proportionnelle au sens de l’art. 4

LPD, ce qui n’était pas le cas en l’espèce au vu de la précarité financière du

requérant, qui ne disposait que de 300 fr. environ par mois pour vivre. Il a

par conséquent requis une décision formelle motivée et indiquant les voies de

recours.

D.

Par décision du 22 novembre 2005, le SPOP a confirmé la

teneur de ses lettres précédentes. Il a notamment précisé ce qui suit :

" Estimant

que copier ou indexer les pièces d’un dossier représente une surcharge de

travail en tout cas au-delà de 20 pièces, nous considérons dès lors que votre

requête occasionne un volume de travail important qui justifie, selon les

références légales et jurisprudentielles précitées, une participation aux frais

(…) notre service offre de surcroît la

possibilité de réduire sensiblement ces frais en venant consulter le dossier

sur place pour déterminer plus précisément les pièces dont la transmission en

copie est demandée et en mettant une photocopieuse à disposition. "

E.

Agissant pour le compte de M. Pedro, le SAJE a interjeté

recours contre cette décision par acte du 12 décembre 2005. Il conclut à

l’annulation de la décision avec suite de frais et dépens.

Le SPOP s’est déterminé le 16 janvier 2006 et

conclut au rejet du recours. Il allègue en substance que la demande du

recourant lui occasionne un travail considérable en termes de retrait et de

reclassement du dossier et des pièces, de dégrafages et ragrafages éventuels et

d’expédition, pour une durée probable d’une demi-heure à une heure, le dossier étant

constitué de 66 documents comprenant entre une et dix pages.

Le SAJE a déposé un mémoire complémentaire le 20

février 2006.

F.

L’argumentation des parties sera reprise ci-après dans la

mesure utile.

Considérants

1.

Interjeté dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de

la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LJPA; RSV 176.36),

le recours a été déposé en temps utile. Dûment motivé, il est recevable en la

forme.

2.

En dehors des cas où une disposition légale prévoit

expressément le contrôle de l’opportunité d’une décision, le Tribunal

administratif n’exerce qu’un contrôle en légalité, c’est-à-dire examine si la

décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire

expresse, ou relève d’un excès ou d’un abus du pouvoir d’appréciation (art. 36

LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d’appréciation

lorsqu’une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se

laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des

dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du

droit administratif que sont l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de

traitement, la bonne foi et la proportionnalité (sur tous ces points, cf. ATF

110.

V 365 consid. 3b ; 108 Ib 205 consid. 4a).

3.

Il convient tout d’abord de déterminer quels textes légaux

sont applicables à la requête du recourant tendant à obtenir une copie des

documents contenant des données personnelles le concernant.

a) Le droit d’accès aux données personnelles est

régi par la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992

(LPD ; RS 235.1) et son ordonnance d’application du 14 juin 1993

(OLPD ; RS 235.11).

L’art. 37 al. 1 LPD dispose ce qui suit :

" A moins qu’il ne soit soumis

à des dispositions cantonales de protection des données, le traitement de

données personnelles par des organes cantonaux en exécution du droit fédéral

est régi par les dispositions des art. 1 à 11, 16 à 23 et 25, al. 1 à 3, de la

présente loi. "

En l’occurrence, outre la garantie constitutionnelle

de consulter le dossier, deux lois cantonales entrent en considération :

la loi sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles

du 25 mai 1981 (LIPD ; RSV 172.65) et la loi sur l’information du 24

septembre 2002 (LInfo ; RSV 170.21).

La LIPD dont le but est de protéger contre tout

emploi abusif de données personnelles, n’est applicable qu’aux données

personnelles contenues dans des fichiers informatiques et des fichiers manuels

exploités en liaison avec une installation de traitement automatisé de données

(cf. art. 2 LIPD), à l’exclusion des autres documents qui figurent au dossier

de la personne concernée. Le dossier personnel de l'intéressé n'entre pas dans

cette catégorie, si bien que la LIPD n'est pas applicable au présent litige.

La LInfo dont le but est de garantir la transparence

des activités étatiques afin de favoriser la libre formation de l’opinion

publique, s’applique uniquement aux documents officiels, soit " tout document achevé, quel que soit son support

qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l’accomplissement

d’une tâche publique et qui n’est pas destiné à un usage personnel "

(cf. art. 9 LInfo). Dans un document intitulé " Typologie

des documents reçus et émis par le Service de la Population ",

le SPOP indique d’une part, la liste de documents officiels soumis à la LInfo, à

savoir les documents communs à tous les services de l’administration, ceux

pouvant concerner tous les secteurs du SPOP, de la Division Asile, de la

Division Etrangers et du secteur Naturalisations et d’autre part, la liste de

documents dont la communication est exclue, sous réserve du droit d’une

personne à la consultation de son propre dossier. Cette seconde liste inclut notamment

les rapports de police sur des personnes déterminées, les extraits de casier

judiciaire, les dénonciations, contrats de travail, formules 1350 etc., soit

tous documents qui entrent manifestement dans la notion de données personnelles.

En d’autres termes, les dossiers personnels ne sont en principe pas

transmissibles sur la base de la LInfo. Le cas d'espèce sort par conséquent du

champ d'application de cette loi.

Il résulte de ce qui précède que les lois cantonales

citées ci-dessus ne sont pas applicables, le dossier personnel du recourant

n’étant pas contenu dans un fichier informatique au sens de la LIPD et

n’entrant pas dans la catégorie des documents officiels tels que définis par la

LInfo. En conséquence, la LPD s’applique à titre de droit cantonal supplétif.

On précisera encore que le droit constitutionnel de

consulter le dossier ne s'oppose pas à l'application de la LPD en l'occurrence.

Le Tribunal fédéral a en effet retenu que le droit constitutionnel précité et

le droit de consulter un dossier de l'autorité contenant des données

personnelles sont fondés sur des bases constitutionnelles différentes, ne se

recoupent pas entièrement et peuvent être invoqués indépendamment l'un de

l'autre (ATF 125 II 473 consid.

4a p. 74 et la jurisprudence citée). Le premier droit, qui découle du droit

d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) comprend en règle générale le droit de

consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes et, pour

autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration,

de faire des photocopies (ATF 122 I 109 consid.

2b p. 112 et les arrêts cités). Il peut être exercé non seulement au cours

d'une procédure, mais aussi de manière indépendante, par exemple pour l'accès à

un dossier archivé, dans la mesure où le requérant fait valoir un intérêt digne

de protection à l'exécution d'une telle mesure (ATF 125 I 257 consid.

3b et les arrêts cités). Le second droit découle non seulement de la liberté

personnelle, aujourd'hui garantie à cet égard par l'art. 10 al. 2 Cst., mais

plus spécifiquement du droit, garanti depuis le 1er janvier 2000 par l'art. 13

al. 2 Cst., d'être protégé contre l'emploi abusif des données personnelles. Par

ailleurs, le droit d'accès à des données personnelles régi par l'art. 8 LPD est,

dans une certaine mesure, plus étroit que le droit constitutionnel de consulter

le dossier car il ne s'étend pas à toutes les pièces essentielles de la

procédure mais ne vise que les données concernant la personne intéressée. Il est

aussi plus large en ce sens que - sauf abus de droit - il peut être invoqué

sans qu'il faille se prévaloir d'un intérêt particulier, même en dehors d'une

procédure administrative (ATF 127 V 219 consid. 1a/aa; voir aussi Basler

Kommentar, Datenschutzgesetz, 2ème édition 2006, n° 31 ad art. 8, p.

136).

4.

Le recourant se plaint de ce que le SPOP ne lui fournisse

une copie de tous les documents en sa possession contenant des données le

concernant qu'à la condition qu'il s'acquitte d'une participation aux frais. A l'appui,

il relève que la LPD a érigé en principe la gratuité de la communication des

données et que l'autorité intimée n'a pas établi qu'une exception se justifiait

en l'espèce.

a) La LPD vise à protéger la personnalité et les

droits fondamentaux des personnes qui font l’objet d’un traitement de données

(cf. art. 1 LPD). Selon l’art. 8 al. 2 let. a LPD, le maître du fichier doit

communiquer à l’intéressé toutes les données le concernant qui sont contenues

dans le fichier. Par communication il faut entendre, à teneur de l’art. 3 let.

f LPD, " le fait de rendre les données

accessibles, par exemple en autorisant leur consultation, en les transmettant

ou en les diffusant. " L’art. 8 al. 5 énonce ce qui suit:

" Les renseignements sont, en

règle générale, fournis gratuitement et par écrit, sous forme d’imprimé ou de

photocopie. Le Conseil fédéral règle les exceptions. "

S'agissant de la forme de la communication des

renseignements, l’art. 1 al. 2 et 3 OLPD précise :

" 2. Le maître du fichier

fournit les renseignements demandés, en règle générale par écrit, sous forme

d’imprimé ou de photocopie.

3.

D’entente avec le maître du fichier

ou sur proposition de celui-ci, la personne concernée peut également consulter

ses données sur place. "

En ce qui concerne le coût de cette communication, l’art.

2.

OLPD intitulé " exception à la gratuité des

renseignements " dispose :

" Une participation équitable aux

frais peut exceptionnellement être demandée lorsque :

a) les

renseignements demandés ont déjà été communiqués au requérant dans les douze

mois précédant la demande, et que ce dernier ne peut justifier d’un intérêt

légitime, telle la modification non annoncée des données le concernant ;

b) la communication

des renseignements demandés occasionne un volume de travail considérable.

Le montant prélevé s’élève à 300 francs

au maximum. Le requérant est préalablement informé du montant et peut retirer

sa requête dans les dix jours. "

b) Le Tribunal fédéral a déjà jugé qu’il ressort

clairement des dispositions précitées que, pour le législateur, la

communication écrite des données constitue la règle, une consultation sur place

- voire une communication orale - des pièces au dossier ne pouvant remplacer

une communication écrite que si la personne intéressée est d’accord avec ce

mode de faire (ATF 125

II 321 consid. 3b p. 323 ; 123 II 534 consid. 3c p. 540, et la doctrine

citée). Dans l’arrêt cité, le Tribunal fédéral n’a pas retenu l’argument du

détenteur du fichier qui invoquait le droit de refuser la transmission du

dossier au motif que la communication systématique des dossiers aux personnes

qui le demandent lui occasionnerait un surcroît démesuré de travail. Il

a jugé que cet inconvénient est propre à tous les détenteurs de fichiers,

inconvénient qui aurait d’ailleurs été pris en compte par le législateur, qui

n’a pas voulu en faire une cause de refus de la communication écrite, mais qui

a préféré prévoir des exceptions à la gratuité de celle-ci (art. 8 al. 5 LPD et

art. 2 OLPD). Il a précisé " La commission [fédérale de protection des

données, c’est-à-dire l’autorité alors attaquée] a d’ailleurs prévu, dans le cas d’espèce - bien que le

dossier de la caisse ne soit pas d’une ampleur considérable -, une participation

aux frais, d’un montant de 200 fr. au maximum. " A noter

toutefois que dans cette affaire, le Tribunal fédéral s’est borné à confirmer

que le détenteur du fichier – une caisse maladie – était tenu de communiquer

une copie de son dossier. Les questions relatives au principe de la

participation aux frais ou au montant de celle-ci n’ont en revanche pas été

abordées autrement que par l'allusion précitée.

De même, dans les causes GE.2004.0146 et GE.2004.0148

du 29 avril 2005, le Tribunal administratif a simplement confirmé l’obligation

de communiquer une copie des pièces autres que celles informatisées. Il a

certes admis la possibilité pour le SPOP, détenteur du fichier, de demander une

participation aux frais, mais n’a pas examiné si les conditions à une telle participation

étaient remplies dans les cas d’espèce, renvoyant les dossiers à l’autorité

pour nouvelle décision.

S’agissant du principe de la gratuité et de

l’exception de la participation aux frais, le préposé fédéral à la protection

des données et à la transparence a précisé, dans un document intitulé " Guide pour le traitement des données personnelles

dans l’administration fédérale ", que : " en vertu de l’art. 8 al. 5 LPD, les

renseignements sont fournis gratuitement, car l’exercice d’un droit fondamental

lié à la liberté personnelle ne peut être soumis à la perception d’un émolument.

Il existe toutefois deux exceptions à cette règle (…) un émolument peut

également être perçu lorsque la communication des renseignements demandés

occasionne un volume de travail particulièrement important, par exemple parce

que les données ont déjà été rendues anonymes, ou qu’il est nécessaire

d’effectuer de longues recherches dans des fichiers manuels (…). "

Il a précisé que pouvait être tenu pour considérable, un volume de travail

dépassant nettement celui qui est normalement nécessaire pour rechercher et

copier un dossier ou certains documents de ce dernier. Dans son rapport

d’activité 1994/1995, le préposé a indiqué que le maître du fichier pouvait

demander " une participation équitable "

mais pas les coûts réels de l’opération.

Dans un prononcé du 7 avril 2000 rendu par le

président de la commission fédérale de protection des données, il a été jugé qu'une

participation aux frais ne pouvait être exigée que si, sous réserve de dossiers

d’une ampleur extraordinaire, le volume de travail nécessitait un

investissement de temps supérieur à celui que prennent la simple copie et l’envoi

des dossiers (JAAC 65.50). Ce jugement mentionne à cet égard l'examen minutieux

du dossier auquel le détenteur du fichier peut devoir procéder pour anonymiser

ou caviarder les pièces contenant des données relatives à des tiers.

c) En l’occurrence, il ne pouvait être exigé du

recourant, qui avait manifesté son désaccord à cet égard, d’aller consulter son

dossier sur place et de le photocopier lui-même au prix de 0.20 fr. la page,

son droit à obtenir son dossier par écrit étant clairement établi par la loi et

la jurisprudence précitée. Il reste donc à déterminer si l'autorité intimée

était en droit d'exiger du recourant qu'il participe aux frais entraînés par

l'expédition des copies de son dossier, à savoir si une telle opération occasionnait

un "volume de travail considérable" au sens de l'art. 2 let. b

OLPD (étant précisé que la lettre a n'entre pas en ligne de compte ici).

Le "volume de travail considérable"

est une notion juridique indéterminée, qui laisse par essence à l'autorité

comme au juge une latitude d'appréciation considérable (cf. ATF 1P.208/2004 du

12.

octobre 2004 et référence). Même si l'autorité qui interprète et applique un

concept indéterminé jouit d'une relative liberté, elle ne se livre pas moins à

une opération juridique, que le contrôle de la légalité auquel le juge est

amené à procéder sur recours devra vérifier (cf. Pierre Moor, Droit

administratif, vol. I, 2ème édition, p. 382). Dans certaines

hypothèses, ce contrôle doit toutefois être exercé avec retenue en laissant à

l'autorité une certaine latitude de jugement. C'est notamment le cas lorsqu’interviennent

des considérations qui tiennent à l'orientation d'une politique publique (Moor,

op. cit., p. 384 ss).

Le tribunal de céans rappelle liminairement que le

but poursuivi par la LPD est la protection de la personnalité et des droits

fondamentaux des personnes qui font l’objet d’un traitement de données (cf.

art. 1 LPD) et que toute interprétation de la loi doit se faire en conformité

avec ce but. Il en résulte que la notion de " volume de travail

considérable " doit être interprétée restrictivement, afin d'éviter

qu'une conception extensive ne convertisse le principe de gratuité en une

exception et que l'exigence d'une participation aux frais ne complique, voire

empêche le droit d'accès aux données, alors même que ce droit constitue, selon

le message du Conseil fédéral " l’institution-clef

de la protection des données " (FF 1988 II p. 460).

Par ailleurs, il résulte de la jurisprudence et des

recommandations citées supra que la communication des

renseignements au sens de la LPD n'occasionne pas un "volume de travail

considérable" - justifiant de déroger au principe de la gratuité -

lorsqu'il s'agit de simplement copier et envoyer le dossier, sauf lorsque

celui-ci a une ampleur extraordinaire. Un volume de travail considérable peut

néanmoins être reconnu quand une telle transmission de copies exige un

investissement en temps supérieur, par exemple lorsque les données ont déjà été

rendues anonymes, ou qu'il y a lieu d'anonymiser ou de caviarder les pièces

relatives à des tiers, ou encore qu'il est nécessaire d'effectuer de longues

recherches dans des fichiers manuels.

En l'espèce, la taille du dossier du recourant,

constitué de 66 documents comprenant entre une et dix pages, est certes

importante, mais ne relève pas d'une ampleur extraordinaire. L'autorité intimée

n'a du reste pas prétendu que ce dossier était particulièrement plus volumineux

que la moyenne des dossiers traités par elle, mais s'est bornée à indiquer

qu'elle estimait que copier ou indexer les pièces d'un dossier occasionnait un

volume de travail considérable en tout cas au delà de 20 pièces, sans préciser

quels critères avaient présidé à l'adoption de ce chiffre. Pour le surplus, la

nature du travail exigé, soit le retrait et le reclassement du dossier et des

pièces, les dégrafages et ragrafages éventuels et l’expédition, ne sort pas de

l'ordinaire d'une administration en principe tenue de fournir les

renseignements requis gratuitement et par écrit. Sur ce point, le SPOP n'a pas non

plus prétendu que les données avaient été archivées ou anonymisées, que de

longues recherches étaient nécessaires ou que le travail requis exigeait de

toute autre manière un investissement en temps inhabituel.

5.

Il faut donc admettre qu’en exigeant du recourant qu'il

participe aux frais entraînés par la copie et l'expédition de son dossier, l’autorité

intimée a contrevenu au principe de gratuité posé par les art. 8 al. 5 LPD et 2

al. 2 OLPD. Le recours est donc bien fondé sur ce point.

6.

Compte tenu de l'issue donnée au grief principal du

recourant, il est inutile d’examiner si le montant de 71 fr. arrêté par

l'autorité intimée est justifié, à savoir s'il est proportionné aux moyens du

recourant - selon un principe qu’il prétend tirer de l’art. 4 LPD - ou s'il

constitue une participation équitable aux frais selon l’art. 2 al. 1 let. b

OLPD.

7.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être

admis. La décision attaquée doit être annulée et réformée en ce sens que le

dossier du recourant contenant des données personnelles doit lui être

communiqué par écrit et gratuitement.

Le recourant, assisté par le SAJE, se verra allouer

des dépens, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 122 V 278,

repris in ATF 126 V 11 ; voir également arrêt du Tribunal administratif du

15.

juin 2005 dans la cause PS.2004.0230). Les frais de la cause sont laissés à

la charge de l’Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de la population du 22 novembre

2005 est annulée et réformée en ce sens que le dossier de Massiya Pedro

contenant des données personnelles doit lui être communiqué par écrit et

gratuitement.

III.

L’Etat de Vaud, par le service précité, doit au recourant

un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

IV.

Les frais de la cause sont laissés à charge de l’Etat.

san/Lausanne, le 7 décembre 2006

La présidente: La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint