Lexipedia

Décision

GE.2006.0008

TA - GE.2006.0008 - 2006-08-21 - X. c/Municipalité de Nyon

21 août 2006Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

L’exploitation du service des taxis de la commune de Nyon

(ci-après : la commune) est régie par un règlement communal concernant le

service des taxis (ci-après : le règlement), adopté par le Conseil

communal les 11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982 ;

ce règlement, approuvé par les autorités cantonale et fédérale compétentes,

contient notamment les dispositions suivantes :

"Dispositions générales

Art. 1. Nul ne peut exploiter

publiquement un service de taxis sur le territoire de la commune de Nyon sans y

être autorisé par la Municipalité de la Ville de Nyon, désignée plus loin par

la « Municipalité ».

Il y a deux types

d’autorisations :

L’autorisation A, avec permis de

stationnement sur le domaine public

L’autorisation B, sans permis de

stationnement sur le domaine public.

(...)

Art. 45. L’autorisation de type A,

avec permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de

police, n’est délivrée, aux conditions ci-dessus, que dans la mesure où les

exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le

permettent.

Art. 46. L’autorisation de type B,

sans permis de stationnement sur le domaine public, est accordée sans

limitation quant au nombre.

(...)

Art. 48. Les autorisations sont

valables du 1er janvier au 31 décembre. Elles doivent être

renouvelées à la fin de l’année.

Art. 49. L’autorisation n’est pas

renouvelée ou elle est retirée si l’exploitant ou les conducteurs à son service

ont enfreint de façon grave ou répétée les dispositions du présent règlement,

les mesures d’exécution ou les règles de circulation.

Il en est de même lorsque

l’exploitant ne remplit plus les conditions pour l’octroi de l’autorisation.

(…)."

B.

Titulaire d'aune autorisation pour conducteur de taxis

depuis 2003, A.________ a présenté le 16 mai 2005 auprès de la Municipalité de

Nyon (ci-après : la municipalité) une demande tendant à l'obtention d'une

autorisation A. N'ayant pas obtenu de réponse, il a renouvelé sa demande le 13

juin 2005. Par décision du 20 juillet 2005, la municipalité a refusé de lui

délivrer l'autorisation sollicitée en invoquant les exigences de la circulation

et de la place disponible, notamment sur la Place de la gare. Cette décision

n'a pas fait l'objet d'un recours. Le 1er novembre 2005, A.________

a présenté une nouvelle demande tendant à l'obtention d'une autorisation de

type A.

C.

Par décision du 23 décembre 2005, la municipalité a rejeté

cette requête en évoquant les motifs suivants :

"(...)

Nous constatons que vous n'invoquez aucun fait nouveau à

l'appui de votre demande et nous ne pouvons que vous confirmer notre

correspondance du 20 juillet 2005, à savoir :

L'article 45 du Règlement communal concernant le Service des

taxis ne prévoit la délivrance d'autorisations de type A que dans la mesure où

les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du

public le permettent.

Actuellement, le nombre d'autorisations de type A délivrées

s'élèvent à 18. Compte tenu des critères posés par l'article 45 du Règlement,

c'est le nombre d'autorisations maximales possibles en l'état, compte tenu des

exigences de la circulation et de la place disponible, notamment sur la Place

de la Gare. Autrement dit, cette limitation se justifie pour des motifs de

sécurité et d'ordre public."

D.

Par décision datée du même jour, la municipalité à accordé

au recourant une autorisation de type B, valable dès le 1er janvier

2006.

E.

A.________ a recouru contre la première décision précitée le

9 janvier 2006 en concluant à son annulation et à ce qu'une autorisation

d'exploiter un service de taxis de type A lui soit accordée. A l'appui de son

recours, il invoque en substance une violation du principe de la liberté

économique. De plus, selon lui, le règlement instaure une inégalité de

traitement flagrante entre les exploitants de taxis.

Le recourant s'est acquitté en temps utile de

l'avance de frais requise.

F.

L'autorité intimée s'est déterminée le 10 mars 2006 en

concluant au rejet du recours. Elle a également requis la suspension de la

cause jusqu'à droit connu sur le recours de droit public qu'elle avait

interjeté le 13 janvier 2006 à l'encontre de l'arrêt rendu par le Tribunal

administratif le 28 novembre 2005 (arrêt TA GE.2005.0003). Invité à se

déterminer sur cette requête, A.________ a déclaré le 3 avril 2006 s'en

remettre à justice. Par décision incidente du 7 avril 2006, le juge instructeur

du Tribunal administratif a suspendu l'instruction du recours jusqu'à droit

connu sur le recours de droit public précité. A la suite d'une redistribution

interne des dossiers, la cause a été reprise par le juge suppléant Isabelle

Guisan qui, par décision du 8 mai 2006, a repris l'instruction du recours.

G.

Invité à déposer un mémoire complémentaire ou à requérir

d'autres mesures d'instruction dans un délai échéant le 29 mai 2006, A.________

n'a pas procédé dans le délai imparti.

H.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

I.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la

mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans la forme et le délai

prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure

administratives (ci-après : LJPA), le recours est recevable en la forme.

2.

Aux termes de l'art. 36 de la loi du

18.

décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le

recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du

pouvoir d'appréciation (litt. a), ainsi que la constatation inexacte ou

incomplète de faits pertinents (litt. b); il ne peut se prévaloir de

l'inopportunité d'une décision que si la loi spéciale le prévoit (litt. c).

L’art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du

25.

novembre 1974 sur la circulation routière donne la compétence aux communes

de réglementer le service de taxis, l’administration du domaine public étant en

outre une tâche propre des communes dont la gestion incombe aux municipalités (cf.

art. 2 al. 2 litt. c et 42 ch. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les

communes). Le Tribunal administratif n’a donc pas la compétence de réexaminer

l’opportunité des décisions de la municipalité en matière de service de taxis,

son pouvoir d'examen étant limité au contrôle de la légalité et à l'abus ou

l'excès du pouvoir d'appréciation de l’autorité communale.

3.

Le stationnement des taxis sur les

emplacements qui leur sont réservés représente un usage accru du domaine public

que la collectivité publique est en principe habilitée à réglementer. Elle

dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation, limité toutefois par les

principes constitutionnels tels que la liberté économique garantie par l’art.

27.

Cst., l’égalité de traitement et l’interdiction de l’arbitraire (ATF 121 I

129; 108 Ia 135).

a) Selon l’art. 27 Cst., la liberté

économique est garantie ; elle comprend notamment le libre accès à une

activité économique lucrative privée et son libre exercice. Elle peut être

invoquée par les chauffeurs de taxi indépendants, même s’ils demandent à faire

un usage accru du domaine public pour exercer leur profession (ATF 2P.167/1999

du 25 mai 2000 in SJ 2001 I 65 ; ATF 121 I 129 consid. 3b ; ATF 108

Ia 135 consid. 3 ; 99 Ia 394 consid. 2b/aa). L’atteinte à ce droit

fondamental doit se fonder sur une base légale suffisante, être justifiée par

un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36 Cst.). Le

principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à

produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne

puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);

en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige

un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés

compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée

des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c et

les arrêts cités).

b) Une restriction à l’art. 27

Cst. doit en outre respecter le principe de l’égalité entre concurrents

directs. Par concurrents directs, on entend les membres de la même branche

économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques et pour

satisfaire les mêmes besoins (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa; 125 II 129 consid.

10b p. 149 s., 121 I 129 consid. 3b et les arrêts cités). L'égalité de

traitement entre concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des

différences, à condition notamment que celles-ci reposent sur une base légale

et répondent à des critères objectifs. Sont prohibées les mesures de politique

économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence

en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes

d'exploitation (ATF 128 I 3 consid. 3a et 3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221

et les arrêts cités), ou encore qui visent à favoriser certains

administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité

économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 et réf. cit.). En revanche,

des motifs de police telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la

circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération

pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 121 I 129, 258 consid. 3b; 111

Ia 184).

4.

Le Tribunal fédéral et le Tribunal

administratif se sont déjà prononcés à plusieurs reprises en matière

d'autorisations A. Il n'est pas inutile d'exposer ici leur jurisprudence, ainsi

qu'il suit :

a) Le Tribunal fédéral a considéré

dans un arrêt 2P. 77/2001 du 28 juin 2001 que :

" Une collectivité

publique peut certes limiter le nombre de places réservées aux taxis, mais doit

veiller à ne pas restreindre de manière disproportionnée l'exploitation du

service dans son ensemble. En particulier, elle ne doit pas soumettre la

profession de chauffeur de taxi à un numerus clausus déterminé par les besoins

du public. Il est en revanche admis que le nombre de places de stationnement ne

peut être augmenté à volonté si l'on veut éviter des querelles entre chauffeurs

et des problèmes de circulation. Un danger sérieux de perturbation donne déjà à

la collectivité publique, propriétaire du domaine public, le droit de

déterminer le nombre de bénéficiaires d'autorisation de garer sur des places

réservées aux taxis en fonction de la place disponible. Il n'est pas nécessaire

pour cela d'apporter la preuve que la mise à la libre disposition de places de

stationnement de tous les concurrents conduirait à une situation absolument

intenable (ATF 99 Ia 394 consid. 2 b/bb et 3 p. 400 ss ; 97 I 653 consid.

5b/bb p. 657). L'Etat peut subordonner le permis de stationnement aux exigences

de la circulation, à la place disponible et, dans une moindre mesure, aux

besoins du public » (ATF 79 I 334 consid. 3 p. 337)."

S'agissant de ce dernier critère, le Tribunal

fédéral tient pour normal que la collectivité s'en soucie à un double égard:

celui des places de stationnement à la disposition du public et celui de la

nécessité de bénéficier des services d'un taxi quand le besoin s'en fait sentir

(arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 3c in: SJ 2001 I 65). Il a en

revanche précisé que :

"L’argument tiré du fait que

seul un nombre restreint d'autorisations de type A permettrait aux chauffeurs de

taxis en place de gagner convenablement leur vie est contraire à la liberté

économique."

Par ailleurs, la Haute Cour a jugé que

le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas

conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de

taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, en

raison du fait, qu'année après année, toutes les autorisations A sont accordées

à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à

l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a toutefois pas exclu que

l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte

- des concessions de taxis, de ce que les investissements doivent être

normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence, le titulaire

d'une autorisation doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long

des avantages qui en découlent (ATF 108 Ia 135; étant précisé que les

autorisations de taxi A ne sont pas des droits acquis). Plus récemment, le Tribunal

fédéral a rappelé qu'il découlait du principe de l'égalité de traitement entre

concurrents que les entreprises qui ont bénéficié jusque-là d'une autorisation

ne conservent pas leur situation privilégiée, mais bien plutôt que la

répartition profite aussi à de nouveaux intéressés. A tout le moins la pratique

administrative doit-elle être revue régulièrement, afin d'éviter une situation

consacrant durablement d'anciens privilèges (ATF 121 I 279). En ce sens,

le Tribunal fédéral a tenu pour contraire à l’art. 27 Cst. un système empêchant

tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir dans un délai raisonnable une

autorisation A. Selon ses considérants, lorsqu’il s’avère, après un examen

approfondi de la situation, qu'il n’est pas possible d'augmenter le nombre des

autorisations A, un système souple doit être instauré, permettant de répartir

équitablement lesdites autorisations entre les différents concurrents, par

exemple par rotation (cf. arrêts non publiés 2P.77/2001 du 28 octobre 2002

consid. 2b et 2P.368/1998 du 7 janvier 1999 consid. 1).

b) Quant au Tribunal administratif, il a de même jugé que l'autorité municipale ne pouvait se borner à écarter

une demande d’autorisation A en invoquant la saturation du marché et la

priorité du ou des titulaires d'une telle autorisation. Elle devait certes

prendre en compte le fait qu'une multiplication des autorisations pouvait

engendrer des situations risquant de provoquer des désordres, mais devait

veiller à ce que le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment

ouvert pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables

d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les

titulaires actuels, par exemple en organisant des "tournus" (arrêts

TA GE.2000.0096 consid. 3b; GE.1999.0138 du 31 mars 2000 consid. 4.2; voir

également les arrêts TA GE.1997.0203 du 23 septembre 1998 consid. 4c/bb et GE.1996.0068

du 13 janvier 1997 consid. 4b mentionnant la solution d'une liste d'attente;

voir encore, sur la question du numerus clausus, arrêt TA GE.2000.110 du 3

janvier 2002 consid. 4).

S’agissant des communes de Nyon (arrêt

TA GE.1996.0089 du 24 février 1998 consid. 4) et d’Aigle (arrêt TA GE.1999.0053

du 31 janvier 2000 consid. 11), le Tribunal administratif a considéré que

l’autorité municipale ne pouvait se limiter à avancer des affirmations non

étayées pour justifier le refus d’une autorisation supplémentaire, mais devait

se fonder sur une étude sérieuse permettant de déterminer ses besoins en taxis

et par conséquent l'opportunité d'une éventuelle augmentation des autorisations

A, qui devrait reposer sur des critères déterminés. Il a ultérieurement

considéré que le rapport X.________ correspondait à une telle étude (arrêt

GE.2005.0003 déjà cité).

5.

En l’espèce, conformément à ce qui précède, le refus

d’accorder au recourant une autorisation A constitue une restriction à sa

liberté économique garantie par l’art. 27 Cst. Cette atteinte doit ainsi

respecter le principe de proportionnalité. A cet égard, il est manifeste que le

recourant dispose d’un intérêt privé important à obtenir une autorisation A,

aux fins de s’assurer un gain plus substantiel, lui permettant de subvenir à

ses besoins. Cet intérêt privé doit être confronté à l’intérêt public que sont

en l'occurrence l’ordre et la sécurité.

a) Selon ses déterminations, l’autorité intimée

estime que les problèmes liés à la circulation, à la place disponible et aux

besoins du public l’autorisent à refuser l’octroi d’autorisations A

supplémentaires, le nombre actuel étant le nombre maximum possible pour le

maintien de l’ordre et de la sécurité publics, selon constatations faites par

l’étude X.________. Le recourant allègue pour sa part que le système actuel est

injuste puisqu’il contribue à laisser la plupart des autorisations en mains

d’un même exploitant de services de taxis, voire deux, ce qui constitue un

monopole inadmissible.

b) Il convient d'admettre que le

rapport X.________ correspond à une étude approfondie sur le service des taxis

de la ville de Nyon. Cette étude avait pour but de faire l’inventaire de

l’offre et de la demande actuelles, de cerner les besoins effectifs en nombre

de places de taxis à accorder, d’étudier les possibilités d’améliorer la

situation actuelle ou de créer de nouvelles places et de préciser les besoins

en places de taxis par rapport à la solution qui serait finalement adoptée en

la matière. Après s’être livrée à une analyse détaillée de la situation, X.________

a constaté que la demande de la clientèle était bien satisfaite par l’offre en

taxis actuelle et que, globalement, le nombre de places de taxis était adapté

aux besoins. L'expert a par ailleurs estimé qu’à court terme, la situation du

service des taxis devait être maintenue en l’état actuel tant au niveau du

nombre d’autorisations A qu’à celui du nombre de places de taxis, et qu’à moyen

terme, une gestion adéquate du nombre de concessions A octroyées permettrait

d’éviter à la source certains problèmes. Bien qu’effectuée en 2003, cette étude

reste d’actualité, à défaut d’éléments probants permettant de la remettre en

cause. La municipalité, propriétaire du domaine public, n’avait pour le surplus

pas à prouver que l’augmentation des autorisations A créerait un danger sérieux

de perturbation, comme l’a confirmé le Tribunal fédéral dans son arrêt 2P.

77/2001 du 28 juin 2001.

Cela étant, si l’étude conclut au

maintien en l’état du nombre d’autorisations A, elle ne se prononce en revanche

nullement sur les modalités qui s’offriraient à la municipalité pour remplacer

son système actuel par un système plus souple permettant une répartition plus

équitable des concessions entre les différents concurrents, comme le

recommandait le Tribunal fédéral dans son arrêt de 2001. Or, s'il est fort

vraisemblable que le nombre de places ne peut être augmenté, il n’en demeure

pas moins que le principe de l’égalité entre concurrents doit être respecté. Il

est constaté à cet égard que la municipalité n’a toujours pas établi avoir

procédé à une mise en œuvre, voire, au minimum, à une simple réflexion,

permettant de respecter les exigences légales et jurisprudentielles en la

matière. Le système de la liste d’attente fondée sur l’ancienneté de la requête

ne remplit à l'évidence pas ces conditions, puisqu’il empêche tout candidat à

l’obtention d’une autorisation A d’exercer son activité dans un délai

raisonnable. On constate en outre que l’étude multidisciplinaire en cours

d’élaboration n’est manifestement pas destinée à régler le système de

répartition des autorisations. La municipalité a certes tenté une nouvelle

répartition en retirant trois autorisations à l’entreprise Y.________ SA qui en

détenait onze afin de les redistribuer à des concurrents, mais cette décision a

été jugée contraire au principe de la liberté économique (arrêt TA GE.2005.0003

déjà cité), un recours au Tribunal fédéral étant toutefois pendant. Au surplus,

bien que les démarches de la municipalité soient louables, elles ne

correspondent néanmoins pas aux exigences du Tribunal fédéral, qui a pourtant

clairement enjoint l'autorité intimée de remplacer son système actuel, non pas

par des décisions ponctuelles, mais par un système plus souple permettant de

répartir équitablement les autorisations A entre les différents concurrents

dans le respect de l’art. 27 Cst. En l’état, force est de considérer que les

constatations faites par la juridiction fédérale, à savoir que le système de la

commune violait le principe de l’égalité de traitement dès lors que la majorité

des autorisations A restaient détenues en mains d’une même société, restent

pertinentes. En conséquence, la décision querellée devra être annulée sur ce

point.

c) Au vu de ce qui précède, la

municipalité est invitée à mettre sur pied, à très bref délai, un système de

répartition des autorisations A respectant les principes de la liberté

économique et de l’égalité de traitement. Ce système de répartition, qui peut

parfaitement être élaboré à titre provisoire, soit jusqu’à l’issue des travaux

et de la refonte du règlement actuel, devra permettre à l’autorité de prendre

une nouvelle décision concernant le recourant, le cas échéant en délivrant à ce

dernier l'autorisation requise. La municipalité ne peut en effet continuer à

refuser d'octroyer des autorisations A dans l’attente de la fin de travaux qui

- de ses propres aveux - ne sont pas prêts de s’achever, en invoquant des motifs

jugés illégaux par le tribunal.

6.

Au vu des considérants qui précèdent,

le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.

Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt

seront mis à la charge de l’autorité intimée (art. 55 al. 2 LJPA). Cette

dernière versera en outre des dépens au recourant qui obtient gain de cause et

a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire auquel il y se justifie d'en

allouer (ATF 126 V 11 + réf. cit).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Nyon du 23 décembre 2005

est annulée et le dossier est retourné à l'autorité pour nouvelle décision dans

le sens des considérants.

III.

Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge

de la Commune de Nyon.

IV.

La Commune de Nyon versera à A.________ un montant de 800

(huit cents) francs à titre de dépens.

san/Lausanne, le 21 août 2006

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.