GE.2006.0038

TA - GE.2006.0038 - 2006-04-24 - X. /CONSEIL COMMUNAL, Service de la population

24 avril 2006Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Ressortissant marocain né le 22 janvier 1980, X._______

est venu en Suisse au début de l’année 1991 où il a effectué ses études pendant

plus d’une dizaine d’années à Institut international de Rolle (Le Rosey), à

Rolle. Par la suite, il a entrepris des études dans une université privée, à

Genève. Souhaitant obtenir la nationalité suisse, il a présenté une demande

dans ce sens auprès des autorités communales rolloises à la fin de l’année

2000.

Après avoir procédé à une audition conjointe de

l’intéressé, la Municipalité de Rolle (ci-après : la municipalité) et la

Commission communale de naturalisation de la Commune de Rolle (ci-après :

la commission) ont établi un préavis communal, en date du 19 février 2001,

constatant qu’une suite favorable ne pouvait être donnée à la requête

susmentionnée. Dans ses commentaires, la commission a relevé ce qui suit :

« M. X._______ est un jeune homme cultivé et agréable.

Il n’est pas intégré dans la vie rolloise mais dans l’Institut international de

Rolle (Le Rosey) dans lequel il a fait ses études. Sa culture et sa

connaissance de notre pays sont notoirement insuffisantes à ce niveau d’études.

La commission, à une forte majorité, donne un préavis

défavorable à la naturalisation de M. X._______. Elle n’est cependant pas

opposée à réexaminer sa candidature dans quelques années. »

Le 2 octobre 2002, la municipalité et la commission ont

procédé à une nouvelle audition de X._______ et ont constaté, dans un préavis

communal du 9 octobre 2002, qu’une suite favorable pouvait être donnée à sa

requête. Le contenu de ce préavis était rédigé en ces termes :

« (...)

Les résultats de l’audition sont

les suivantes

Appréciation

requérant

Connaissance de la langue

française :

Parlée

excellente

Autre appréciation

polyglotte

Connaissances civiques

(commune/canton/confédération)

assez bonnes

Connaissances historiques

(canton/confédération)

assez bonnes

Connaissances géographiques

(pays)

bonnes

Intégration

sociale

assez bonne

culturelle

assez bonne

professionnelle

Sujets divers abordés :

Nous avons passé beaucoup de temps à parler de ses

motivations, puis de ses fiançailles avec une jeune fille de la région, de sa

fonction d’entraîneur d’une équipe de football féminine, de son pays d’origine

et de son arrivée en Suisse à l’âge de 9 ans.

Métier du candidat – Avenir de sa profession :

Monsieur X._______ est actuellement étudiant. Les études

entreprises et la fortune de la famille le mettent à l’abri des difficultés.

Motivation :

Monsieur X._______ est incontestablement très désireux de

devenir citoyen suisse.

Commentaires de la commission :

Les études en internat à l’école du Rosey ne l’ont pas

rapproché autant des Suisses que l’aurait été une scolarisation en école

publique, mais il est à l’aise dans notre pays. La commission donne un préavis

favorable à la naturalisation de Monsieur X._______. »

Le 3 mars 2003, le Département des institutions et des

relations extérieures (Service de la population, secteur naturalisations,

ci-après : le département) a réceptionné une demande de naturalisation

ordinaire au nom du recourant. Par décision du 7 septembre 2005, l’Office

fédéral des migrations a accordé à l’intéressé l’autorisation de se faire

naturaliser dans le canton de Vaud. Dans sa séance du 22 septembre 2005, la

municipalité a adopté un préavis municipal (n° 28-2005) sur l’octroi d’une

promesse de bourgeoisie en faveur de X._______. Elle déclare adhérer aux

conclusions de la commission du 9 octobre 2002, relève que l’autorisation

fédérale a été délivrée au requérant le 7 septembre 2005 et que, rien ne

paraissant s’opposer à la demande de ce dernier, elle requiert du Conseil

communal de Rolle (ci-après : le Conseil communal) que la bourgeoisie de

Rolle soit accordé à l’intéressé. En date du 20 janvier 2006, la commission a

également invité le Conseil communal a accorder la bourgeoisie de Rolle au

recourant.

Dans sa séance du 7 février 2006, le Conseil communal a

décidé de ne pas accorder la bourgeoisie requise. Cette décision a été notifiée

à l’intéressé le 10 février 2006 par une correspondance dont le contenu est le

« Demande de naturalisation

Monsieur,

Nous portons à votre connaissance que le Conseil communal de

Rolle a décidé dans sa séance du 7 février 2006, et par 23 non contre 17 oui,

de ne pas vous accorder la bourgeoisie de Rolle.

Nous joignons à la présente un extrait original du

procès-verbal de la séance précitée.

Le service cantonal de la population (secteur des

naturalisations) est informé de cette décision négative par la remise du

document fédéral ad hoc.

La présente décision peut faire l’objet d’un recours au

Tribunal administratif du canton de Vaud (15, Av. Eugène-Rambert, 1014

Lausanne). L’acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal administratif

dans les vingt jours suivant la communication de la décision attaquée ; il

doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision

attaquée est jointe au recours. Le cas échéant, ce dernier est accompagné de la

procuration du mandataire.

Veuillez croire, Monsieur, à l’assurance de notre

considération distinguée. »

X._______ a recouru contre cette décision le 27 février

2006 en concluant à son annulation. A l’appui de son pourvoi, il allègue en

substance que les motifs de la décision attaquée sont trop insuffisants pour

qu’il puisse faire valoir ses droits, la seule indication figurant dans la

correspondance du 10 février et dans le procès-verbal de la décision attaquée

étant le score obtenu par sa candidature. Selon lui, ce défaut ne permet pas à

l’autorité de recours de corriger ce vice. Cela étant, il ne peut en aucun cas

se positionner par rapport aux raisons qui ont présidé à cette décision

négative, ce d’autant plus que le préavis de la commission était positif.

Le recourant s’est acquitté en temps utile de

l’avance de frais requise.

L’autorité intimée s’est déterminée le 10 mars 2006 en

concluant implicitement au rejet du recours. Elle précise notamment que la

discussion n’a pas été utilisée lors de la séance du Conseil communal.

Par courrier du 15 mars 2006, X._______ a déclaré renoncer

à déposer un mémoire complémentaire.

A la requête du juge instructeur, le département a produit

son dossier en date du 3 avril 2006.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Les arguments respectifs des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Selon l’art. 31 al. 1 LJPA, le recours s’exerce par écrit

dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l’espèce, le

recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles

énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que

destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au

sens de l’art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur

le fond.

2.

Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal

administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du

pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de

faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le

prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en

l'espèce.

Commet un excès de son pouvoir d'appréciation

l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une

faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution

différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter

l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au

lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir

notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333).

L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout

d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli

par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs

étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être

comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou

recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes

constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC.1999.0199 du 26 mai 2000, AC.

1999.0047

du 29 août 2000, AC.1999.0172 du 16 novembre 2000 et AC.2001.0086 du

15.

octobre 2001).

3.

Jusqu’au 30 avril 2005, la naturalisation des étrangers

était régie dans le canton de Vaud par la loi sur le droit de cité vaudois du

29.

novembre 1955 (ci-après : aLDCV). Cette loi a été révisée à cinq

reprises entre 1988 et 1999 dans un souci de faciliter l’acquisition du droit

de cité vaudois. Les révisions les plus importantes ont consisté à attribuer au

Conseil d’Etat la compétence d’octroyer le droit de cité cantonal pour tous les

cas ordinaires, le Grand Conseil ne restant compétent que dans les cas où le

gouvernement n’agréait pas la demande (novelles de 1991 et 1998).

Depuis le 1er mai 2005, ces dispositions

ont été remplacées par une nouvelle loi sur le droit de cité vaudois du 28

septembre 2004 (ci-après : LDCV). Cette dernière a transféré à la Municipalité

et au Conseil d’Etat la compétence de statuer sur l’acquisition de la

bourgeoisie et du droit de cité cantonal de manière à permettre l’élaboration

d’une décision motivée (art. 2 al. 1 let. c et d, art. 4 LDCV). Un droit de

recours au Tribunal administratif est instauré par l’art. 52 LDCV, qui stipule

ce qui suit :

"1. Les décisions rendues en application de la

présente loi par les autorités cantonales et communales sont

susceptibles de recours auprès du Tribunal administratif.

2.

En cas d’admission du recours, le Tribunal

administratif annule la décision attaquée et renvoie l’affaire à l’autorité

intimée pour nouvelle décision."

4.

Une disposition transitoire prévoit que les demandes déjà

transmises au département avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi seront

traitées conformément à l’ancienne législation (art. 53 al. 1 LDCV). Selon

l’art. 8 a DCV, après s’être assurée que les conditions de base sont remplies

et avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la

municipalité transmet le dossier au département avec un préavis détaillé

portant signature. Dans le cas présent, le dossier a été réceptionné par le

département le 3 mars 2003, de sorte que la demande de naturalisation a été

traitée, à juste titre, conformément à l’ancienne législation, qui accordait au

Conseil général ou communal la compétence de statuer, dès l’octroi de

l’autorisation fédérale, sur l’octroi de la bourgeoisie (art. 11 aLDCV).

5.

Même si la nouvelle législation n'est pas applicable à la

présente espèce, il reste que le principe d'une motivation des décisions de

naturalisation découle de la jurisprudence. Le 9 juillet 2003, le Tribunal

fédéral a rendu deux arrêts, l'un concernant la validité d'une initiative

populaire demandant que, pour la ville de Zurich, les décisions de

naturalisation soient traitées en votations populaires (ATF 129 I 232), l'autre

concernant une décision du Conseil d'Etat lucernois rejetant un recours

interjeté par des étrangers auxquels les citoyens de la commune d'Emmen avaient

refusé la naturalisation en votation populaire (ATF 129 I 217). Dans les deux

affaires, le Tribunal fédéral a jugé qu'un refus de naturalisation devait être

motivé et que le système de la votation populaire en lui-même ne permettait pas

de satisfaire à cette exigence et se révélait ainsi contraire à la Constitution

(cette jurisprudence a été rappelée dans un arrêt ultérieur, ATF 130 I 140). Très

récemment enfin, le Tribunal fédéral a encore précisé que l'exigence de la

motivation devait être comprise comme ayant un caractère individuel, le manque

d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple,

être opposé à l'épouse (arrêt 1P.468/2004 du 4 janvier 2005).

Le Tribunal administratif est lié par cette

jurisprudence, qui est du droit positif, et il peut d'autant moins s'en écarter

qu'elle correspond au principe consacré par la nouvelle Constitution cantonale

du 14 avril 2003 (art. 27 al. 2), entrée en vigueur le même jour, et aux règles

instituées par la nouvelle législation devant prochainement entrer en vigueur (cf.

Décret sur la mise en œuvre de la nouvelle Constitution cantonale du 2 juillet

2003, entré en vigueur le 1er septembre 2003).

En l’espèce, la décision contestée émane non pas du

corps électoral, statuant en assemblée de commune, mais d’un Conseil communal.

Cette solution n’est pas exclue par la jurisprudence exposée ci-dessus et la

doctrine considère qu’elle est en tout état de cause préférable à la voie de la

décision populaire, dans la mesure où il est possible d’aménager des

possibilités de motivation (Jaag, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht,

ZBL 106 (2005) p. 114 ss, plus spéc. 131 cités dans arrêt TA GE.2004.0184 du 25

avril 2005). Dans l’exposé des motifs relatifs à la nouvelle loi du 28

septembre 2004 (EMPL n° 189, juin 2004), le Conseil d’Etat a émis l’opinion que

l’issue d’un scrutin au sein du parlement communal est par nature aléatoire,

que le résultat du vote ne donne aucune indication sur les motifs ayant

déterminé la décision du conseil de sorte que le candidat n’est pas en mesure

de connaître les raisons pour lesquelles sa demande a été rejetée (p. 21). Ces

raisons ont manifestement convaincu le Grand Conseil puisque ce dernier s’est

prononcé en faveur de décisions prises par l’Exécutif, tant au niveau communal

que cantonal (arrêt TA GE.2004.0184 déjà cité). Cependant, dans la mesure où en

l’occurrence, la demande du recourant est soumise au régime prévu par l’aLDCV

la seule question que doit dès lors se poser le tribunal de céans est de savoir

si le Conseil communal a fait connaître les motifs de sa décision négative

d’une manière suffisamment précise pour que X._______ puisse faire valoir ses

droits.

6.

Conformément à la jurisprudence précitée, la décision de

naturalisation est considérée comme un acte de nature administrative.

L’exigence de motivation doit dès lors répondre aux principes généraux

applicables en la matière. L’obligation de motiver est satisfaite lorsque

l’intéressé peut se rendre compte de la portée de la décision prise à son égard

et l’attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 57 consid. 2c ; ATF 117 Ib

86.

consid. 4 + réf. cit. ; arrêt TA GE.2004.0184 déjà cité). Une violation

du droit à la motivation peut en principe être corrigée dans la procédure de

recours subséquente (ibidem).

En l’espèce, le vote du Conseil communal est

intervenu à la suite d’un préavis positif, tant de la part de la commission que

de la municipalité. Ce préavis soulignait notamment que le requérant était à

l’aise dans notre pays et que partant, à tout le moins implicitement, son

intégration était tenue pour suffisante. Dans son préavis du 22 septembre 2005,

la municipalité a par ailleurs repris le rapport de la commission du 15 février

2001.

dont il ressortait que le requérant maîtrisait de manière notoirement

insuffisante la culture et la connaissance de notre pays. Se référant à sa

seconde audition du mois d’octobre 2002, elle a conclu en revanche qu’il était

désormais « à l’aise dans notre pays ». Dans ces conditions, les

motifs de la décision négative sont à l’évidence bien trop insuffisants pour

que l’intéressé puisse faire valoir ses droits. On rappellera à cet égard que,

dans sa correspondance du 10 février 2006, la municipalité s’est simplement

référée au score insuffisant (23 non contre 17 oui) obtenu par la candidature en

cause. En soi, une telle motivation est à l’évidence insuffisamment explicite

pour que X._______ puisse savoir ce qu’on lui reproche exactement et contester

les griefs formulés en fournissant, cas échéant, d’autres éléments

d’appréciation susceptibles d’en affaiblir la portée. Dans ces circonstances,

il faut bien admettre que le grief invoqué dans le pourvoi quant à l’absence de

motivation est pleinement fondé. Reste enfin à examiner si ce vice peut être

corrigé dans le cadre de la procédure de recours en vertu de la théorie dite

« de la guérison » (ATF 126 I 72 + réf. cit.).

7.

Le droit d’obtenir une décision motivée est inhérent au

principe général, de rang constitutionnel, du droit d’être entendu. Une

violation de ce droit ne conduit pas nécessairement dans tous les cas à

l’annulation de la décision attaquée, puisque le vice peut être réparé par la

procédure de recours subséquente à différentes conditions. Aux nombres de celles-ci

figure l’exigence que l’autorité de recours dispose du même pouvoir

d’appréciation que l’autorité de première instance et qu’il ne résulte pas une

péjoration de la situation juridique du recourant. La jurisprudence a encore

précisé que la guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation

particulièrement grave des droits de la partie et qu’elle devait de toute manière

demeurer l’exception (ATF 126 I 72 ; 124 II 138 + arrêts cités ; cf.

également, parmi d’autres, arrêts TA GE.2004.0184 déjà cité et AC.1999.0088 du

7.

août 2002). Dans le cas présent, non seulement les motifs du refus d’accorder

la bourgeoisie sont totalement inconnus du tribunal, mais ce dernier ne dispose

pas du même pouvoir d'appréciation que l’autorité communale. On doit dès lors

admettre que, dans de telles conditions, une régularisation dans le cadre de la

procédure de recours du défaut de motivation n’entre dès lors pas en ligne de

compte.

8.

Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du

recours et à l’annulation de la décision attaquée, le dossier devant être

retourné à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants

(art. 52 al. 2 LDCV). Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront

mis à la charge de l’autorité intimée. Obtenant gain de cause, le recourant,

qui a procédé avec l’assistance d’un mandataire professionnel, a droit à des

dépens (art. 38 et 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du Conseil communal de Rolle refusant l’octroi

de la bourgeoisie communale en faveur de X._______ est annulée, le dossier

étant retourné à l’autorité précitée pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

III.

Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la

charge de la Commune de Rolle.

IV.

La Commune de Rolle versera au recourant une indemnité de

1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 24 avril 2006/san

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint