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Décision

GE.2006.0055

TA - GE.2006.0055 - 2006-05-19 - X. /Municipalité de 3._______

19 mai 2006Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) X._______ a demandé le 20 janvier 2006 auprès de la

Municipalité de 3._______ (ci-après : la municipalité) une autorisation pour pratiquer

la vente de poulets depuis un véhicule une fois par semaine les vendredis, dès

le 17 février, sur une place en gravier située sous la route nationale 601 de

9h à 13h30 et de 16h à 19h. Il s'agissait de la vente de poulets produits par

l'entreprise A._______, bien intégrée depuis sept ans dans toute la Suisse

allemande et qui disposait de 24 véhicules de distribution. La municipalité a

accusé réception de la demande le 24 janvier 2006; elle précisait qu'elle

émettait déjà un avis défavorable concernant l'emplacement, en marquant sa préférence

pour la place du Marché au centre ville.

b) En date du 7 février 2006, la municipalité

informait X._______ qu'elle répondait par la négative à sa demande du 20

janvier 2006 et qu'elle n'entrait finalement pas en matière pour un éventuel

emplacement à la place du Marché. Elle tenait ainsi compte du préavis

défavorable de la Société industrielle et commerciale de 3._______, laquelle

signalait que d'autres commerces du lieu faisaient déjà la vente d'un même type

de marchandises.

B.

a) X._______ a renouvelé sa demande par un fax du 27

février 2006 auquel était joint une copie d'une correspondance adressée par le

Secrétariat d'Etat à l'économie à la maison A._______ AG le 26 janvier 2006;

cette lettre précisait que depuis le 1er janvier 2003, la loi

fédérale du 23 mars 2001 sur le commerce itinérant garantissait aux personnes

qui pratiquent le commerce itinérant la possibilité d'exercer leur activité sur

l'ensemble du territoire national; toutefois, le Conseil fédéral pouvait

dispenser de l'autorisation certaines activités, notamment le déballage

temporaire de denrées alimentaires destinées à la consommation immédiate et la

vente de poulets grillés entrait dans cette catégorie.

b) La municipalité répondait le 28 février 2006 en

confirmant son refus tout en précisant qu'elle pourrait éventuellement accepter

le "stand de vente" les jours fixés par elle, à un emplacement donné.

Mais qu'elle refusait l'occupation régulière telle que sollicitée dans la

première demande du 20 janvier 2006. X._______ a recouru contre cette décision

auprès du Tribunal administratif le 23 mars 2006 en concluant à l'annulation de

la décision et à l'octroi de l'autorisation requise pour la vente de poulets,

boissons et chips située "sur la place devant chez B._______, 2._______".

L'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours et la municipalité

s'est déterminée sur le recours en s'opposant à l'octroi de l'effet

suspensif. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 27 avril

2006, sur lequel la municipalité s'est déterminée.

Considérants

1.

a) La loi fédérale sur le commerce itinérant du 23 mars

2001.

(LCI, RS 943.1) garantit aux personnes qui pratiquent le commerce

itinérant la possibilité d'exercer leur activité sur l'ensemble du territoire

national et elle fixe les exigences en vue de protéger le public (art. 1 al. 2

LCI). L'art. 2 al. 1 LCI soumet au régime de l'autorisation toute personne qui

à titre lucratif prend commande de marchandises auprès des consommateurs ou

leur en vend, que ce soit par une activité itinérante, par la sollicitation

spontanée de particuliers à domicile ou par un déballage de denrées limitées en

plein air dans un local ou à partir d'un véhicule. Toutefois, aucune

autorisation n'est nécessaire pour la personne qui exerce une activité pour laquelle

elle-même ou la personne pour laquelle elle travaille a déjà obtenu une

autorisation officielle (art. 3 al. 1 let. c LCI). Selon l'art. 4 al. 1 LCI,

toute personne a droit à une autorisation, à moins qu'elle n'ait fait l'objet,

dans les deux années précédent le dépôt de la demande, d'une condamnation

pénale en raison d'un crime ou d'un délit pour lesquels l'exercice du commerce

itinérant présente un risque de récidive (al. 1). L'autorisation est délivrée

par l'autorité cantonale compétente sous la forme d'une carte de légitimation

(art. 7 al.1 LCI).

b) Selon l'art. 8 LCI, l'autorité cantonale

compétente peut habiliter une entreprise à remettre la carte de légitimation à

ses employés lorsque cette entreprise garantit qu'elle remplisse les conditions

énoncées dans la présente loi (al. 1). L'entreprise doit alors communiquer à

l'autorité cantonale compétente l'identité de l'employé, du membre de la

personne travaillant pour ce membre qui reçoit une carte de légitimation. Elle

joint à sa demande une copie de l'extrait du casier judiciaire de la personne

pratiquant le commerce itinérant. L'autorité cantonale compétente effectue

alors des contrôles par sondages afin de vérifier si les entreprises respectent

les conditions fixées par la loi (al. 2). L'art. 3 al. 2 LCI permet encore au

Conseil fédéral de dispenser de l'autorisation les personnes qui pratiquent le

déballage temporaire en plein air proposant des marchandises telles que des journaux

ou des produits agricoles issus de leur exploitation. Il doit s'agir de

marchandises qui, de par leur nature ou leur valeur moindre ou leur caractère

périssable, présentent peu de risques pour les clients; c'est ainsi le cas des

glaces vendues à partir d'un petit véhicule mobile (FF 2000 III p. 3872).

L'art. 4 de l'ordonnance du 4 septembre 2002 sur le commerce itinérant (OCI, RS

943.

), précise que toute personne qui pratique le déballage temporaire en

plein air de journaux et de revues, de denrées alimentaires destinées à la

consommation immédiate ou de produits agricoles provenant directement de sa

terre et récoltés par lui-même, à l’exception des fleurs coupées, est dispensée

de l'autorisation (al. 1 let. a), les législations cantonales, notamment sur

l’usage accru du domaine public et sur les établissements publics, étant

réservées (al. 2).

c) Le message du Conseil fédéral précise que les

prescriptions des cantons et des communes conservent leur validité en ce qui

concerne l'usage accru du domaine public. L'autorisation fédérale d'exercer une

activité commerciale itinérante n'implique en effet aucun droit à l'utilisation

d'un terrain public. Le commerçant ou le forain doit encore remplir les

conditions nécessaires pour obtenir un emplacement et payer le loyer requis au

propriétaire. L'organisation du marché ainsi que la mise à disposition de

terrains publics ou privé pour les forains et les cirques restent l'affaire des

communes. Il en va de même des prescriptions des cantons en matière de police

du feu ou des constructions ou celles concernant la tranquillité, l'ordre et la

sécurité publique. Les horaires durant lesquels peuvent être exercés les

différents métiers itinérants sont aussi régis par les règles régionales ou

locales. Le canton ou la commune fixent ces horaires en fonction du genre

d'activité et compte tenu des exigences en matière de tranquillité et d'ordre

public (FF 2000 III p. 3868).

2.

a) La loi vaudoise sur l'exercice des activités

économiques du 31 mai 2005 (ci-après : LEAE, RSV 930.01) confirme à l'art. 4

al. 1 let. h que les activités régies par la loi fédérale sur le commerce

itinérant sont soumises à une autorisation. L'art. 63 de la même loi précise

que la préfecture délivre des autorisations et habilitations prévues par la loi

fédérale sur le commerce itinérant en informant les communes (al. 1). En revanche,

la compétence pour refuser ou retirer une autorisation remise aux entreprises

est du ressort du Département de l'économie (al. 2). L'art. 65 de la loi prévoit

encore que le département et la préfecture sont chargés de la surveillance par

sondage en application de l'art. 8 al. 2 LCI. Selon l'art. 18 LEAE les

dispositions spéciales des communes en matière d'usage du domaine public

demeurent réservées (al. 1) et en cas d'utilisation du domaine privé, le

propriétaire doit avoir donné son accord à ce qu'une activité économique

soumise à autorisation et accessible au public se déroule sur son terrain, la

municipalité pouvant exiger la production de l'accord (al. 2).

b) Selon l'art. 2 de la loi sur les communes du 28

février 1956 (LC, RSV 175.11) les autorités communales exercent les

attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la

constitution et de la législation cantonale (al. 1). Ces tâches concernent

notamment l'administration du domaine public, le service de la voirie et, dans

les limites de la loi spéciale, la police de la circulation, les mesures

propres à assurer l'ordre et la tranquillité public, ainsi que la sécurité

publique et la lutte contre le feu (al. 2). L'art. 3 LC précise encore que les

autorités cantonales exécutent aussi les tâches qui leur sont déléguées par la

constitution et la législation cantonale et fédérale. Le Conseil général ou le

Conseil communal a ainsi la compétence de délibérer sur l'adoption des

règlements à l'exception de ce que le conseil a laissé dans la compétence de la

municipalité (art. 4 al. 1 ch. 13 LC). Les attributions des municipalités

s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlements

communaux (art. 42 LC); elles concernent notamment les tâches de police qui ont

pour objet la sécurité, l'ordre et le repos public, la salubrité, notamment le

contrôle des denrées alimentaires et la police de l'exercice des activités

économiques notamment celles concernant les activités commerciales temporaires

ou itinérantes, de même que la police des foires et marchés, la protection du

travail, l'ouverture et la fermeture des magasins, le commerce d'occasion et

l'indication des prix (voir art. 43 al. 1 ch. 1, 3 et 6 LC).

c) L'art. 95 du règlement de police de la Commune de

3.

_______, approuvé par le Conseil d'Etat le 12 mars 1982 (règlement de police,

RP), précise que la municipalité assume le contrôle des activités légalement

soumises à patente ou autorisation. Elle s'assure ainsi que ses activités ne

portent aucune atteinte à l'ordre, à la tranquillité, à la sécurité publique et

aux bonnes moeurs (al. 1). En outre, l'exercice de ses activités peut être

limité à certains emplacements restreints à certaines heures et même interdits

certains jours (al. 2). Toute personne non domiciliée dans la commune et qui se

propose d'exercer une activité soumise à patente par la loi sur la police du

commerce doit adresser une demande de visa à la municipalité ou à la direction

de police. Enfin, l'art. 99 du règlement de police délègue à la municipalité la

compétence d'édicter les prescriptions nécessaires relatives aux foires et

marchés. La municipalité a adopté en date du 31 octobre 1995 un règlement et un

tarif pour les expositions-ventes utilisant le domaine communal, public ou

privé, ou sur propriété de tiers (règlement municipal). L'art. 1er du règlement

municipal précise que toute exposition à but commercial organisée sur le

territoire communal doit être préalablement autorisée par la municipalité à qui

une demande doit être présentée 15 jours au minimum à l'avance. Selon l'art. 2 du

règlement municipal, l'autorisation municipale ne dispense pas le requérant

d'être au bénéfice des patentes prévues par la loi sur la police du commerce.

Par ailleurs, la municipalité a transmis le 18 février 1991 au Conseil communal

une résolution concernant la réglementation des activités et des marchés forains

par rapport à celles des commerces locaux. La réglementation adoptée précise

que l'installation d'étalagistes est autorisée sur le territoire communal les jours

de foires et marchés (mardi et vendredi) ainsi que le mercredi uniquement entre

7h et 18h30. Les emplacements ne doivent pas gêner les maraîchers ni causer des

problèmes pour la circulation aussi bien routière que piétonne et ils sont

délimités par la police qui peut imposer des surfaces maximales par stand.

3.

Selon l'art. 27 Cst, la liberté économique est garantie

(al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre

accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2).

Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre

professionnelle et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (FF 1997 I

p. 176). Ainsi l'exercice d'un commerce itinérant entre dans le champ de

protection de la garantie constitutionnelle. Toutefois, selon l'art. 36 Cst, la

liberté du commerce et la liberté économique n'est pas absolue et peut être

restreinte si elle est fondée sur une base légale, si elle est justifiée par un

intérêt public et conforme aux principes de la proportionnalité (art. 36 Cst. voir

ATF 2P.84/2000 du 25 juillet 2000).

a) Une restriction à la liberté économique doit

ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la

base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est

une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au

référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un

autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, Traité de droit

administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit

fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la délégation

législative ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue

par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine

déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p.

323-325, ATF 129 I 161 consid. 2.2 p. 163, ATF 123 I 1 consid. 4b p. 5, 112

consid. 7a p. 124, ATF 119 I a 28 consid. 3 p. 34 et ATF 118 I

a 305 consid. 1 a p. 309).

En l'espèce, la loi sur les communes précise bien à

l'art. 2 al. 2 let. d que les autorités communales exercent les attributions

qui leur sont propres notamment pour assurer l'ordre et la tranquillité publique

ainsi que la salubrité publique. L'art. 43 de la loi sur les communes confirme

encore que la police de l'exercice des activités économiques notamment les

activités commerciales temporaires ou itinérantes sont du ressort de la

municipalité. Le règlement communal de police attribue à la municipalité la

compétence du contrôle des activités soumises à patente ou à autorisation en

précisant que l'exercice de ces activités peut être limité à certains

emplacements, restreint à certaines heures et même interdit certains jours

(art. 95 du règlement de police). Ainsi, la décision de la municipalité

interdisant à l'emplacement choisi par le recourant d'exercer une activité

itinérante se fonde sur une base légale formelle de niveau cantonal et communal

et entre dans le domaine de compétence des cantons et des communes réservé par

la législation fédérale sur le commerce itinérant. Cependant, les restrictions

qui résultent de l'application d'une telle base légale doivent encore répondre

à un intérêt public prépondérant à celui du recourant.

b) A la différence des autres droits fondamentaux,

comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe

quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de

la liberté économique ; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public

aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité,

la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou

encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés

déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 et

références citées) ; puis elle a étendu la notion d'intérêt public justifiant

des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique sociale (ATF

97.

I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ; ATF 119 Ia 59 consid. 6a

p. 67) et enfin aux mesures d'aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et

les ATF 110 Ia 173 ; ATF 109 Ia 269) ; sont en revanche prohibées les mesures

qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines

entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie

économique selon un plan déterminé (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia

186.

consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités).

De plus, la notion d'intérêt public doit avoir une

certaine intensité, justifiant l'intervention des organes étatiques, soit les

ordres ou les défenses qu'ils émettent, soit les prestations qu'ils

fournissent. Il doit ainsi toucher un grand nombre d'administrés, devenant

ainsi la somme d'intérêts privés, mais pouvant parfois diverger avec l'un

d'eux. Les prescriptions cantonales de police visent à sauvegarder la

tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques doivent se limiter

à ce qui est nécessaire à la réalisation de ces tâches (ATF 100 Ia 175

consid.3a, 99 Ia 373 consid.2).

c) En l'espèce, la municipalité justifie son refus

en se référant essentiellement à la communication faite au Conseil communal le

18.

février 1991; elle précise qu'elle pourrait, le cas échéant, accepter le

stand de vente les jours fixés par elle à un emplacement donné, mais qu'elle ne

tolérerait en aucun cas une occupation régulière telle qu'elle a été sollicitée

lors de la première demande du 20 janvier 2006. La municipalité n'indique pas

d'autre motif à l'appui de sa décision en dehors des explications qui ont été

données dans le premier refus de principe du 7 février 2006 selon lesquelles la

Société industrielle et commerciale de 3._______ avait émis un préavis

défavorable en faisant remarquer que d'autres commerces du lieu faisaient déjà

la vente du même type de marchandises. Ce motif ne saurait en lui-même

constituer un motif d'intérêt public dans la mesure où il aurait pour but de

protéger une certaine forme d'exploitation commerciale permanente au détriment

du commerce itinérant. Pour interdire l'activité commerciale projetée par le

recourant, la municipalité doit rester dans les limites des compétences qui lui

sont dévolues par la réglementation communale et déterminer si des motifs de

police en particulier des motifs d'ordre public, de tranquillité, de salubrité

ou d'hygiène ne permettent pas d'accepter l'installation du camion de vente à

l'emplacement projeté. La municipalité bénéficie à cet égard d'un pouvoir

d'appréciation et elle doit tenir compte notamment des emplacements qu'elle

entend privilégier pour le commerce itinérant dans le territoire communal, de

l'affectation des zones, du voisinage et des caractéristiques de

l'environnement ainsi que de l'organisation générale de la commune pour le

commerce itinérant. Le refus de principe opposé par la municipalité doit ainsi

être motivé par un intérêt public explicite, motivé qui indique les raisons

pour lesquelles l'emplacement choisi, les horaires ainsi que la fréquence de

l'installation du stand de vente heurtent des intérêts publics prépondérants. Il

n'est pas douteux que l'art. 99 du règlement de police permet d'interdire un

emplacement déterminé sur le territoire communal mais une telle interdiction

doit reposer sur une pesée des intérêts prenant en considération l'ensemble des

circonstances, la municipalité pouvant encore déterminer les secteurs dans

lesquels le type de commerce itinérant pratiqué par le recourant peut

s'exercer.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

est partiellement admis. La décision de la municipalité du 28 février 2006 est

annulée et le dossier renvoyé à cette autorité afin qu'elle complète l'instruction

dans le sens des considérants et statue à nouveau.

Bien que le recourant obtienne partiellement gain de

cause, le tribunal estime qu'il convient de faire application de l'art. 55 al.

3.

LJPA et de compenser les dépens en raison de son comportement; il a en effet placé

l'autorité communale devant le fait accompli en installant son stand de vente

sans l'autorisation requise par la réglementation communale. Il convient

en outre de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision de la Municipalité de 3._______ du 28 février

2006 est annulée. Le dossier est retourné à cette autorité pour compléter

l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

III.

Il n'est pas perçu de frais de justice et les dépens sont

compensés.

san/Lausanne, le 19 mai 2006

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le

présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification,

d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce

conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS

173.110)