GE.2006.0061

TA - GE.2006.0061 - 2007-06-06 - X._______ /Municipalité de Nyon

6 juin 2007Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X._______ est un exploitant de taxis de la Commune de

Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (autorisation d'exploiter

publiquement un service de taxis sur le territoire communal, sans permis de

stationnement sur le domaine public) depuis le 20 avril 1994. Il est également

titulaire d’une autorisation de type A lui permettant de stationner sur le

domaine public, suite à un arrêt rendu par le Tribunal administratif le 13 janvier

1997.

Le 3 mars 2004, la Municipalité de la Commune de Nyon

(ci-après: la municipalité), représentée par A._______, municipale, B._______,

chef de la police municipale, et C._______, brigadier, ont entendu le

recourant. Le procès-verbal d’audition mentionne en préambule ce qui suit:

« Cette audition, qui

a été ordonnée par la Municipalité, selon décision du 23 février 2004, est

rendue nécessaire notamment par le fait que:

le courrier qui vous est adressé sous lettre

signature nous est systématiquement retourné avec la mention « non

réclamé »;

notre préposé au service des taxis, le brigadier

C._______, rencontre des difficultés dans la gestion administrative de votre

dossier. ».

A l’occasion de cet entretien, diverses questions

ont été posées à l'intéressé concernant ses domiciles, son taux d’activité, le

nom de ses chauffeurs et leurs taux d’activité, le paiement des charges

sociales, les véhicules utilisés, ainsi que des faillites le touchant de près

ou de loin.

Le 18 mars 2004, X._______ a écrit à la municipalité qu’il

considérait que les informations requises relevaient d'un abus d’autorité. Il

s’est également plaint du fait que la police municipale faisait preuve d’une

grande tolérance à l’égard de ses concurrents et violait le principe de

l’égalité de traitement.

Par courrier du 14 avril 2004, la municipalité a écrit à l'intéressé

ce qui suit:

« Vous avez été

entendu le 3 mars 2004 en présence de Madame A._______, Municipale de police.

A la suite du procès-verbal

qui a été établi, notre Autorité a requis des investigations complémentaires

afin de se déterminer en toute connaissance de cause.

Nous vous invitons à nous

communiquer, conformément à votre engagement, les taux d’activité moyens de [divers

noms des chauffeurs].

Notre détermination ne vous

parviendra pas avant la fin du mois de mai 2004. ».

Le 28 avril 2004, X._______ a répondu à la

municipalité qu’il la considérait comme incompétente pour exiger les

renseignements en cause. En conséquence, il réclamait qu’une décision

susceptible de recours soit rendue à son égard. Par courrier du 9 août 2004, la

municipalité a une nouvelle fois invité le recourant à lui communiquer les taux

d’activité moyens de ses chauffeurs. Elle lui indiquait également qu'en raison

d’investigations complémentaires toujours en cours, sa détermination ne lui

parviendrait pas avant la fin du mois de septembre 2004. Le 22 décembre 2004,

la municipalité, se référant à son courrier du 9 août 2004 qui lui avait été

retourné avec la mention « non réclamé », et qu’elle avait

renvoyé sous pli simple, a invité « une dernière fois » le

recourant à lui transmettre les taux d’activité moyens des chauffeurs occupés à

la conduite du véhicule VD *******, ainsi que le nombre d’heures qu’il

consacrait lui-même à la conduite du véhicule susmentionné. Elle terminait

ainsi son courrier: « Vu ce qui précède, et en raison d’investigations

complémentaires qui sont toujours en cours, votre autorisation de type A est

renouvelée de façon provisoire à partir du 1er janvier 2005. ».

En date du 21 décembre 2005, la Police municipale de Nyon

a dénoncé X._______ à l’Inspection cantonale du travail avec copie au Registre

du commerce, à l’Administration fédérale des contributions, Division principale

de la taxe sur la valeur ajoutée, à la Caisse cantonale vaudoise de

compensation AVS et à la SUVA. Elle mentionnait notamment le fait qu’elle

n’avait pas pu obtenir divers renseignements et que tout lui laissait croire

que des irrégularités existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au

registre du commerce, tenue d’une comptabilité et durée du travail des

conducteurs.

Le 23 décembre 2005, la municipalité a envoyé à

l'intéressé un courrier qui commençait par la phrase suivante: « En

raison d’investigations complémentaires qui sont toujours en cours, votre

autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire à partir du 1er

janvier 2006. ».

Par décision du 13 mars 2006, la municipalité a retiré les

deux autorisations de type A et B de X._______ avec effet immédiat et pour une

durée indéterminée. Elle a précisé qu’une nouvelle demande ne pourrait être

présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans. Elle motivait sa décision

comme suit:

« - non-respect répété

du Règlement concernant le service des taxis, en particulier les articles 43,

46, 49, 51, 52 et 54;

- refus réitérés de

renseigner l’autorité compétente (cf. divers courriers, téléphones et

convocations);

- infractions aux

dispositions de l’Ordonnance sur la durée du travail et du repos des

conducteurs professionnels (OTR2 articles 17/5, 22/2, 22/3, 23/1, 23/2, 23/5) +

93/2 LCR + 26 et 74/5 OAC;

- non-respect de vos

obligations d’indépendant et d’employeur en matière de TVA, AVS, LAA

(impossibilité de fournir une comptabilité, pas d’inscription du Registre du

Commerce);

- gestion financière

déficitaire (faillite précédente qui s’est soldée par un découvert de plus de

Fr. 80'000.--, actes de défauts de biens, poursuites en cours, impôts

communaux, cantonal et fédéral impayés depuis 2003).

Enfin, nous constatons que:

Le véhicule Citroën (anciennement VD *******) a été

immatriculé le 6 mars 2006 au nom de la Société anonyme D._______, place

1._______, 1260 Nyon (café-bar-dancing). Ce véhicule porte actuellement les

plaques VD *******.

Vos plaques de transport professionnel de personnes

VD ******* ont été déposées à l’Office postal de Prangins le 7 mars 2006.

Vous ne disposez actuellement d’aucun véhicule pour

exercer votre activité.

Au vu de

tous les éléments invoqués, il appert que vous ne remplissez plus les

conditions requises pour l’exploitation d’un service de taxis. »

Par recours du 3 avril 2006 (sceau postal du 4 avril

2006), X._______ (ci-après: le recourant) a conclu à l’annulation de la

décision précitée, au renvoi du dossier pour octroi des concessions A et B de

taxis, à ce que ordre doit donné à la municipalité de lui délivrer

immédiatement ces documents sous la sanction de l’art. 291 (sic) CP, sous

suite de frais. Il estime en premier lieu que le document du 13 mars 2006 n’est

pas véritablement une décision motivée, car elle se limite à un catalogue abstrait

de violations et mettrait à sa charge des obligations inexistantes. Le

recourant considère en outre que son droit d’être entendu a été violé. De plus,

il soutient être harcelé par les autorités, qui abuseraient de leur pouvoir à

son égard et n’interviendraient pas auprès de ses concurrents alors même que

ceux-ci violeraient également les règles légales. Il se réfère à la liberté

économique, à l’égalité de traitement et au principe de la proportionnalité

ainsi qu’au Traité de l’Union européenne.

Le même jour, le recourant a déposé une demande de

mesures provisionnelles, tendant au maintien des concessions A et B.

Le recourant s'est acquitté en temps utile de

l'avance de frais requise.

Le 18 mai 2006, la municipalité a déposé ses observations

en concluant au rejet du recours. Elle explique que la décision fait suite à

des problèmes récurrents rencontrés avec l'intéressé depuis plusieurs années,

notamment l’impossibilité d’obtenir des renseignements requis au début de

l’année 2004 déjà.

Le 19 juin 2006, le recourant a déposé sa réponse aux

observations de la municipalité. Il conteste les reproches qui lui sont faits

et explique notamment n’avoir pas fourni les renseignements demandés par les

autorités car celles-ci se fondaient sur des bases légales dépassées.

Par décision incidente du 5 juillet 2006, le juge

instructeur du Tribunal administratif a partiellement admis la requête d’effet

suspensif, soit uniquement en tant qu’elle concernait l’autorisation de type A.

Il a considéré que, dans la mesure où le recourant n’exploitait plus de

véhicule en concession B, sa requête d’effet suspensif était dénuée d’objet sur

ce point.

Dans sa réponse du 6 octobre 2006, la municipalité estime

n’avoir pas violé le droit d’être entendu du recourant et expose les raisons

pour lesquelles elle considère que ce dernier a transgressé de façon grave et

répétée plusieurs dispositions du règlement communal du service des taxis. Elle

a requis en outre la production de deux dossiers pénaux concernant l'intéressé,

ainsi que diverses mesures d’instruction.

Le 13 décembre 2006, le recourant a déposé un mémoire

complémentaire.

Le 13 février 2007, la municipalité a confirmé les

conclusions prises dans sa réponse et a réitéré sa requête de mesures

d’instruction.

Le 22 février 2007, le juge d’instruction de

l’arrondissement de la Côte a remis en consultation au Tribunal administratif

des dossiers en relation avec le recourant.

Constatant que l’ensemble des dossiers pénaux concernant

le recourant n’avait pas été produit, le juge instructeur a invité le juge

d’instruction de l’arrondissement de la Côte de lui faire parvenir l’ensemble

des dossiers ouverts à l’encontre du recourant. Ces dossiers sont parvenus au

Tribunal administratif le 8 mai 2007.

Une audience a eu lieu le 9 mai 2007, en présence des

parties et de son conseil en ce qui concerne la municipalité. A cette occasion,

ces dernières ont pu faire entendre leurs arguments. La municipalité a

notamment produit une copie de son exemplaire de la décision litigieuse, sur

laquelle figure l’annotation manuscrite suivante: « Notifié le 13.03.06

à 1725. Déclare ne plus travailler et devoir aller au social. Refuse de signer

et de prendre la lettre. Refuse après lecture de la première page ».

Sur cette base, modifiant ses conclusions initiales, elle a soutenu que le

recours déposé le 4 avril 2006 était tardif en raison du fait que la décision

attaquée avait été notifiée oralement au recourant le 13 mars 2006 et que le

délai de recours serait donc venu à échéance le 2 avril 2006. En cours d’audience,

l’autorité intimée a soutenu également que le recours était sans objet, vu

qu’il concernait des autorisations qui n’auraient de toute façon pas été

valables au-delà du 31 décembre 2006. Elle a aussi attiré l’attention du

tribunal sur la situation douteuse du recourant sous l’angle de la

police des étrangers et a produit un courrier du service de la population du 16

février 2007 impartissant un dernier délai à l'intéressé pour fournir les

documents nécessaires à la réactivation de son autorisation d’établissement. Se

prononçant sur la pratique municipale, B._______ a déclaré qu’il était toléré

que les exploitants de taxis soient simplement détenteurs du véhicule utilisé

et non propriétaires, comme l’exigeait le règlement. Répondant à une question

du recourant, B._______ a aussi indiqué ne pas avoir retiré l’autorisation à un

autre exploitant ayant provoqué un accident mortel de la circulation. Le

brigadier C._______ a enfin été entendu à titre de témoin. Il a déclaré ce qui

suit:

« Je suis responsable

des taxis à la Commune de Nyon. Cette activité représente ¼ de mon travail.

Depuis 5 ans environ, je rencontre d’importants problèmes de communication avec

le recourant, que je n’arrivais jamais à joindre par téléphone et qui ne

répondait pas non plus à mes nombreux courriers. Je n’ai jamais eu ce type de

problème avec les autres exploitants. En 2007, je n’ai aperçu le recourant au

volant du véhicule VD ******* qu’à deux seules reprises. Je le vois trop peu

pour savoir s’il respecte ou viole le règlement. Sur le plan administratif en

revanche, je suis confronté aux problèmes évoqués ci-dessus. Enfin, je conteste

persécuter le recourant, car je traite tout le monde de la même manière. Les

plaques VD ******* sont utilisées alternativement sur deux véhicules, ce dont

le recourant ne m’a pas avisé comme il devait le faire. »

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments respectifs des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Selon l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre

1989.

sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours

s’exerce par écrit dans les vingt jours dès la communication de la décision

attaquée.

En l’espèce, il y a lieu d’examiner la question de

la recevabilité du recours, soulevée par l’autorité intimée au cours de

l’audience.

Le Tribunal administratif relève tout d’abord à cet

égard que le grief est soulevé à un stade tardif de la procédure et qu’il

paraît peu judicieux de rendre une décision d’irrecevabilité lorsque la

procédure a atteint le stade de l’audience de jugement, d’autant plus que

l’autorité intimée avait connaissance de cette pièce depuis le 13 mars 2006 et

n'en a jamais fait état avant l'audience de jugement. En outre, il faut

constater que le procès-verbal de notification de la décision attaquée laisse

planer de sérieux doutes sur le caractère complet de la notification orale de

l’acte. Si, comme cela est indiqué sur le document en cause, seule la première

page a été lue, cela signifie automatiquement que le recourant n’a pas été

informé des voies de recours existantes - qui figurent au bas de la seconde

page -, ce qui suffit à vicier la notification. N’ayant pu prouver la

notification régulière de l’acte le 13 mars 2006, l’autorité intimée doit

supporter l’échec du fardeau de la preuve. Il faut dès lors partir de l’idée

que, selon l’expérience générale de la vie, l’acheminement d’un courrier peut

prendre deux à trois jours et que la décision litigieuse a pu être notifiée le

15.

ou le 16 mars 2006, ce qui entraîne la recevabilité du recours.

2.

L’autorité intimée soutient ensuite que le recours serait

sans objet. Selon elle, le recours est dirigé contre le retrait des

autorisations délivrées pour l’année 2006, aujourd’hui caduques et aucune

nouvelle autorisation n’a été délivrée pour l’année 2007. Même s’il admettait

le recours, le tribunal ne pourrait à ses yeux que constater l’illégalité du

retrait des autorisations couvrant l’année 2006, mais ne pourrait pas accorder

au recourant des autorisations pour 2007. Par ailleurs, toujours selon

l’autorité intimée, le recourant aurait dû recourir en janvier 2007 contre le

non-renouvellement de ses autorisations pour 2007.

Par décision incidente du 5 juillet 2006, le juge

instructeur a admis la requête d’effet suspensif du recourant en tant qu’elle

concernait l’autorisation de type A, le recourant demeurant au bénéfice de dite

autorisation pendant le déroulement de la procédure. Il a par contre considéré

que, dans la mesure où le recourant n’exploitait plus de véhicule en concession

B, sa requête d’effet suspensif était dénuée d’objet sur ce point. Sur la base

de ces faits, le recourant n’avait aucune raison de recourir contre le

non-renouvellement de ses autorisations pour 2007, d’autant plus que celui-ci

ne s’est pas manifesté sous la forme d’une décision susceptible de recours,

mais a simplement consisté en une inaction de l’autorité. Il ne peut ainsi être

reproché au recourant de n’avoir pas déposé de recours contre l’absence de

renouvellement pour l’année 2007. L’intérêt du recourant à une admission du

recours demeure, dans la mesure où une telle admission lui permettrait d’être

en bien meilleure position pour requérir le renouvellement de ses autorisations

pour 2007, et en particulier lui éviterait d’être soumis au délai d’attente de deux

ans imposé par la décision attaquée. L'argument de l'intimée doit dès lors être

également rejeté sur ce point.

3.

De son côté, le recourant allègue

tout d'abord que la décision litigieuse n’est pas une décision au sens formel,

dans la mesure où elle se limite à « énoncer un catalogue abstrait »

de prétendues violations.

Est une décision toute mesure prise par une autorité

dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler

des droits ou des obligations; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou

l’étendue de droits ou d’obligations; (c) de rejeter ou de déclarer

irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En l’occurrence, la

décision entreprise correspond aux critères énumérés ci-dessus, le retrait des

concessions A et B constituant une annulation des droits du recourant. Le fait

que la motivation soit relativement abstraite n’enlève rien à son caractère de

décision.

4.

a) L’art. 8 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la

circulation routière (LVCR) donne la compétence aux communes de réglementer le

service de taxis, l’administration du domaine public étant en outre une tâche

propre des communes dont la gestion incombe aux municipalités (art. 2 al. 2

lettre c et 42 ch. 2 de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes

[LC]) dans les limites posées par les principes constitutionnels tels que la

liberté économique (art. 27 Cst.) et l’égalité de traitement (art. 8 Cst.)

(v. arrêt du Tribunal fédéral 2P.39/2002 du 28 octobre 2002). Le Tribunal

administratif n’a donc pas la compétence de réexaminer l’opportunité des

décisions de la municipalité en matière de service de taxis, son pouvoir

d’examen étant limité au contrôle de la légalité et à l’abus ou l’excès du

pouvoir d’appréciation de l’autorité communale.

b) En l'espèce, le règlement concernant le service

des taxis de la Commune de Nyon (ci-après: le règlement) a été adopté par le

conseil communal les 11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982.

Il a été approuvé par le Conseil d'Etat les 17 juillet 1959, 20 mars 1965, 15

octobre 1975 et 12 novembre 1982 et approuvé par la Division fédérale de la

police, à Berne, les 11 novembre 1975 et 5 octobre 1982. Selon l'art. 43 règlement,

pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut avoir une

bonne réputation (lettre a), établir que les conducteurs et les véhicules

répondent aux exigences du règlement (lettre b), être propriétaire des voitures

utilisées (lettre c), disposer de locaux suffisants pour garer les véhicules et

les entretenir (lettre d) et offrir aux conducteurs des conditions de travail

garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et

les vacances (lettre e). L’autorisation de type A, avec permis de stationnement

aux emplacements désignés par le Service de police, n’est délivrée que dans la

mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des

besoins du public le permettent (art. 45 règlement). L’autorisation de

type B, sans permis de stationnement sur le domaine public, est accordée sans

limitation quant au nombre (art. 46 règlement). Les autorisations sont

valables du 1er janvier au 31 décembre. Elles doivent être renouvelées à la fin

de l'année (art. 48 règlement). L’autorisation n’est pas renouvelée ou elle est

retirée si l’exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint de façon

grave ou répétée les dispositions du règlement, les mesures d’exécution ou les

règles de la circulation. Il en est de même lorsque l’exploitant ne remplit

plus les conditions pour l’octroi de l’autorisation. Le retrait ou le refus de

renouvellement est ordonné à titre temporaire ou pour une durée indéterminée.

Si le retrait ou le refus de renouvellement est prononcé pour une durée

indéterminée, une nouvelle demande ne pourra pas être présentée avant

l’expiration d’un délai de deux ans (art. 49 règlement). L’exploitant

remet au service de police un état détaillé des conducteurs à son service et

des véhicules autorisés. Toute modification doit être immédiatement annoncée.

L’engagement de nouveaux conducteurs ou la mise en service de nouveaux

véhicules ne peut s’effectuer qu’avec l’autorisation préalable de la

municipalité (art. 51 règlement). L’exploitant est tenu de se prêter aux

contrôles exercés par le service de police (art. 54 règlement).

5.

a) Selon l’art. 27 Cst., la liberté

économique est garantie; elle comprend notamment le

libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice.

L’atteinte à ce droit fondamental doit se fonder sur une base légale

suffisante, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but

visé (art. 36 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige qu'une

mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de

l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins

incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant

au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les

intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens

étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438

s.; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).

b) Dans la mesure où le recourant, dans sa réponse aux

déterminations de l’autorité intimée, remet en question le bien-fondé des

obligations découlant du règlement, qui serait obsolète et dépourvu de base

légale pour ce qui concerne la durée du travail et du repos, il y a lieu de

procéder au contrôle de la constitutionnalité dudit règlement.

Ce contrôle se limitera toutefois aux dispositions pertinentes pour le cas

d’espèce (soit les art. 43, 51 et 54 du règlement), ce qui n’est pas le

cas des dispositions relatives à la durée du travail et du repos, comme on le

verra ci-dessous (consid. 6b/aa).

Les

art. 43, 51 et 54 du règlement posent des conditions à l’exercice de

l’activité d’exploitant de taxis. Ils trouvent leur fondement dans

l’art. 8 LVCR et disposent à ce titre d’une base légale suffisante. Ils sont justifiés par un intérêt public, à savoir la sécurité des

employés des exploitants, la sécurité des clients et la sécurité des autres

usagers de la route. En particulier l’obligation de se prêter aux

contrôles exercés par le service de police doit permettre aux autorités de

disposer des informations nécessaires à la gestion du service des taxis. Enfin, les conditions posées ne portent que très légèrement atteinte à

la liberté économique des exploitants de taxis et sont proportionnées au but

visé (cf. ATF 92 I 100, 102 s.; Etienne Grisel, Liberté économique, Berne

2006, p. 246). Les art. 43, 51 et 54 du règlement doivent dès

lors être considérés comme conformes aux exigences constitutionnelles.

6.

Le recourant fait grief à l’autorité intimée d’avoir violé

son droit d’être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. Il estime

qu’on ne lui a pas donné la possibilité de réfuter les motifs invoqués à

l’appui du retrait. Cette argumentation ne peut être suivie. En effet, le

recourant a été entendu par l’autorité intimée le 3 mars 2004. A l’occasion de

cet entretien, diverses questions lui ont été posées sur des points - retenus

par l'autorité pour fonder sa décision du 13 mars 2006 - concernant ses

domiciles, le nom de ses chauffeurs et leurs taux d’activité, le paiement des

charges sociales, son taux d’activité, les véhicules utilisés, des faillites le

touchant de près ou de loin. Par ailleurs, les divers courriers des autorités

communales lui demandant des renseignements peuvent être considérés comme

autant d’invitations à s’exprimer.

La garantie constitutionnelle du droit d’être

entendu implique également que l’administré soit informé du contenu d’une

procédure ouverte à son encontre, de manière à ce qu’il soit conscient de

l’importance des intérêts en jeu et qu’il puisse prendre les mesures

nécessaires (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit Commentaire de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich-Bâle-Genève 2003,

n° 6 ad art. 29 Cst., p. 267). En l’occurrence, même si le

procès-verbal de l’audition du 3 mars 2004 ne fait état d’aucune information ou

avertissement relatif au retrait de l’autorisation A ou B, il faut considérer

que les lettres envoyées par la suite, notamment à la fin de l’année 2004 et

2005.

(indiquant « en raison d’investigations complémentaires qui sont

toujours en cours, votre autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire »)

devaient permettre au recourant de se rendre compte qu’il risquait de

perdre ses autorisations s’il ne réagissait pas. La décision attaquée n’a ainsi

pas été rendue en violation du droit d’être entendu de l’intéressé.

7.

Il convient d’examiner ensuite si les motifs invoqués par

l’autorité intimée sont pertinents, en particulier si les faits reprochés au

recourant sont avérés. A cet égard, la maxime inquisitoire, qui domine la

procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des

faits déterminants avant de rendre sa décision en procédant spontanément et

dans la mesure où l'on peut raisonnablement l'exiger d'elle aux investigations

nécessaires à cet effet (cf. parmi d'autres ATF 110 V 48 consid. 4a et les références citées; Alfred Koelz / Isabelle Haener,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich

1998, n° 268 p. 97). Ce principe n'est toutefois pas absolu. Sa portée

est restreinte par le devoir qui incombe aux parties de collaborer à

l'établissement des faits pertinents, notamment dans les procédures qu'elles

introduisent elles-mêmes ou dans lesquelles elles font valoir leurs propres

droits.

a) L’intimée se fonde tout d'abord sur des « infractions

aux dispositions de l’Ordonnance sur la durée du travail et du repos des

conducteurs professionnels (OTR2 articles 17/5, 22/2, 22/3, 23/1, 23/2, 23/5) +

93/2 LCR + 26 et 74/5 OAC », ainsi que sur le non-respect des « obligations

d’indépendant et d’employeur en matière de TVA, AVS, LAA (impossibilité de

fournir une comptabilité, pas d’inscription du Registre du Commerce) ».

Ces allégations ne sont pas documentées et aucun élément de preuve ne ressort

du dossier de sorte qu'on ne saurait tenir ces infractions pour établies. La

municipalité elle-même ne semble concevoir que de simples soupçons, comme cela

ressort de sa dénonciation à l’inspection cantonale du travail, dans laquelle

elle indiquait que tout lui « laissait croire » que des irrégularités

existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au registre du commerce, tenue

d’une comptabilité et durée du travail des conducteurs.

b) L’intimée invoque ensuite le non-respect répété

du règlement, en particulier les art. 43, 46, 49, 51, 52 et 54. Elle cite

ensuite les refus réitérés de renseigner l’autorité compétente (cf. divers

courriers, téléphones et convocations), de même que la gestion financière

déficitaire (faillite précédente qui s’est soldée par un découvert de plus de

Fr. 80'000.--, actes de défauts de biens, poursuites en cours, impôts

communaux, cantonal et fédéral impayés depuis 2003). Il s’agit en fait de

répétitions, ces infractions représentant en réalité les violations des

art. 43, 51, 52 et 54 du règlement. Quant aux art. 46 (relatif à

l’autorisation B qui peut être accordée sans limitation quant au nombre) et 49

(fixant les conditions du retrait ou du refus de renouvellement des

autorisations) du règlement, il ne s'agit pas de dispositions susceptibles d'être

violées et ne peuvent donc être prises en considération. Il y a dès lors lieu

d’examiner si les autres dispositions invoquées, soit les art. 43, 51, 52

et 54 du règlement, ont en revanche effectivement été transgressées.

Au vu des pièces figurant au dossier ainsi que de

l’audience du 9 mai 2007, la violation des art. 51 (relatif aux documents

qui doivent être remis au service de police par l'exploitant) et 54 (relatif à

l'obligation de l'exploitant de se prêter aux contrôles du service de police)

du règlement est claire. Le recourant s’est constamment refusé à remettre les

informations requises aux autorités et a tenté de manière répétée de se

soustraire au contrôle du service de police. La violation de l’art. 52 du

règlement (concernant la gestion du personnel et des clients) n’est quant à

elle pas avérée. Reste à examiner la violation de l’art. 43 du règlement.

La municipalité n’expose pas de manière explicite en quoi cet article serait

violé. Compte tenu des faits mentionnés dans la décision attaquée (à savoir la

situation financière du recourant), il apparaît que c’est principalement la

condition de la bonne réputation (lettre a) qui pose problème. En effet,

concernant la condition relative à l'obligation d'être propriétaire des

voitures utilisées (lettre c), il ressort des déclarations de B._______ en

audience que la commune tolère que les exploitants de taxis soient simplement

détenteurs du véhicule utilisé. S'agissant de la condition imposant de disposer

de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir (lettre d),

l’autorité intimée n’avance aucun élément permettant de mettre en doute sa

réalisation. Quant à la condition exigeant d'offrir au conducteur des

conditions de travail garantissant la sécurité du service (lettre e), elle a

été examinée ci-avant sous point aa.

Le recourant ne remet pas

sérieusement en cause, à juste titre, la condition de bonne réputation à

laquelle est subordonné l'octroi des autorisations de taxi. Le Tribunal fédéral

a en effet jugé que l’exploitation - d’une manière indépendante - d’un service

de taxi avec permis de stationnement sur des emplacements balisés sur le

domaine public se rapprochait d’un service public, avec les exigences que cela

comportait (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1).

Le Tribunal administratif a ainsi précisé que ceux qui exerçaient un tel

service de taxi devaient être particulièrement fiables, d’autant que les

clients n’avaient en principe pas le choix du chauffeur auquel ils se confiaient.

Les titulaires d’une autorisation A doivent donc présenter de sérieuses

garanties de rapidité, de sûreté, de courtoisie, de sang-froid, d’honnêteté et

de respect de l’ensemble des législations (arrêts TA GE.2006.0016 du 16 janvier

2007.

et GE.2004.0132 du 30 juin 2005). Dans un autre arrêt, le Tribunal

administratif a renoncé à examiner l'ensemble des circonstances, notamment des

manquements répétés à la réglementation intercommunale en matière de taxis, des

infractions à la législation sur la sécurité routière, des dettes et des actes

de défaut de biens, qui auraient pu porter atteinte à la bonne réputation. Il a

en effet jugé qu'au regard du comportement des intéressés durant plus de trois

ans, empreint d'irrespect, voire d'ignorance des lois et des autorités chargées

de les appliquer, l'intérêt public à les empêcher d'exploiter leur service de

taxis - durant la procédure de recours au fond - prenait le pas sur leur

intérêt privé à se voir provisoirement réintégrés dans l'exercice de leur

profession (arrêt TA GE.2001.0118 du 19 septembre 2002; il convient de relever

que l’intérêt privé des recourants était dans cette affaire limité étant donné

que le retrait visait uniquement une autorisation B, alors que les recourants

étaient par ailleurs titulaires d'une autorisation de type A sur le territoire

d’autres communes).

Dans un arrêt portant sur le refus

de délivrer une autorisation de pratiquer le placement privé, le Tribunal

administratif a rappelé que le droit fédéral ne précisait pas la notion de

bonne réputation et qu'en général, on entendait par ce terme l'absence de

condamnation pénale non radiée, mais qu'on ne pouvait exclure que la réputation

d'une personne soit entachée sans qu'il y ait de telles inscriptions au casier

judiciaire. Il a ajouté que lorsqu'il s'agissait de savoir si un requérant pouvait,

en raison de son honorabilité, être admis à une profession soumise à

autorisation, l'autorité qui devait apprécier ce fait ne pouvait pas se

contenter de considérer les choses d'une manière purement formelle, mais devait

bien plutôt examiner de façon concrète et sur la base du principe de la

proportionnalité - qui comprend notamment la nécessaire adéquation d'une

exigence avec le but recherché - si la conduite du requérant était entachée au

point qu'il apparut comme inapte à exercer la profession en cause, notamment au

vu de son caractère et de la confiance que l'on pouvait avoir en lui. Il a jugé

que tel était le cas d'une personne qui avait pratiqué le placement privé,

personnellement et en fait, grâce à des prête-noms ou à des sociétés, sans

avoir obtenu l'autorisation nécessaire et au mépris d'une interdiction

clairement signifiée par l'autorité compétente (arrêt TA GE.2001.0037 du 5

novembre 2001 et les références citées, soit ATF 100 Ia 197; 104 Ia 187; JT

1980.

I 59).

En l’espèce, il apparaît

que le comportement du recourant a durant plusieurs années été empreint

d'irrespect, voire d'ignorance des lois et des autorités chargées d'appliquer

ces dernières. Sa situation financière est en outre des plus précaires (sont

avérés une faillite qui s’est soldée par un découvert de plus de

Fr. 80'000.-- et des actes de défauts de biens). A cela s’ajoute le fait

que, selon les informations obtenues lors de l’audience, le recourant est en

situation douteuse sous l’angle de la police des étrangers (cf. courrier du

SPOP du 16 février 2007 impartissant un dernier délai au recourant pour fournir

les documents nécessaires à la réactivation de son autorisation

d’établissement). Quant aux procédures pénales pendantes, elles ne fournissent

pas d’indications déterminantes dans la mesure où elles n’ont pas encore donné

lieu à un jugement entré en force. Enfin, il y a lieu de relever à décharge du

recourant que son attitude à l'égard de ses clients ou de ses collègues

chauffeurs de taxi n’a apparemment jamais fait l’objet de plaintes. Malgré

cette dernière circonstance, le tribunal, appréciant l’ensemble des éléments,

admet l’interprétation de l’intimée selon laquelle le recourant ne remplit plus

l'exigence de bonne réputation, soit qu'il ne présente pas les garanties de

rapidité, de sûreté, d’honnêteté et de respect de l’ensemble des législations

dont doivent disposer, selon la jurisprudence susmentionnée, les titulaires

d’une autorisation A. C’est ainsi à juste titre que celle-ci lui a été retirée.

Le retrait de l’autorisation B doit faire l'objet

d'une appréciation différente. Il faut se souvenir que les sanctions

administratives n’ont pas tant pour but de punir que d’obtenir le respect des

règles légales (cf. arrêt TA GE.2006.0179 du 2 mars 2007). Dans l’application

de ces sanctions, l’administration est liée par les principes généraux du droit

administratif, en particulier le principe de la proportionnalité. Pour

comparaison, dans l’arrêt GE.2006.0016 mentionné ci-dessus concernant un

recourant qui avait persisté dans son comportement contraire au droit

(violation des règles de stationnement) après une mise en garde, un

avertissement, un sévère avertissement et une sanction administrative, celui-ci

s’était vu sanctionné d’une décision de retrait de son autorisation B pendant

un mois, avec sursis, et délai d’épreuve pendant deux ans. Les mêmes faits

avait justifié le refus d’une autorisation A, lequel avait été considéré comme

proportionné puisque le recourant disposait encore d’une autorisation B. En

l’espèce, un retrait de durée indéterminée de l’autorisation B paraît

disproportionné. Il faut garder à l’esprit que les faits reprochés à

l’intéressé consistent avant tout en des insoumissions à des ordres de

l’autorité, qui sont graves de par leur caractère répétitif, mais qui ne

constituent pas en tant que telles des délits majeurs (cf. pour comparaison

l’art. 292 CP punissant d’une simple amende l’insoumission à une décision

de l’autorité). L’intérêt public en cause ne justifie pas de priver le recourant

de toute possibilité d’activité professionnelle. Un retrait de l’autorisation B

d’une durée limitée aurait pu se justifier, mais un retrait de durée

indéterminée, soit en réalité de deux ans au minimum, est contraire au principe

de proportionnalité. Le recours doit ainsi être partiellement admis et la cause

retournée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des

considérants, à savoir la délivrance d'une autorisation B en faveur du

recourant à partir du jour où le présent arrêt entrera en force et valable

jusqu’au 31 décembre 2007. Il reviendra à l'intéressé de requérir, s'il le

souhaite, le renouvellement de cette autorisation en temps utile pour l’année

prochaine.

c) La décision attaquée repose aussi sur le fait que

le recourant ne disposait d’aucun véhicule pour exercer son activité.

L'intéressé a déclaré au cours de l’audience exercer son activité au moyen du

véhicule VD *******, appartenant à sa sœur, mais immatriculé à son nom, fait

qui n’a pas été contesté par l’autorité intimée. Les faits étant établis dans

leur état au jour où l’autorité statue et l’instance de recours pouvant ainsi

tenir compte de faits postérieurs à la décision attaquée (Pierre Moor, Droit

administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, p. 265 s),

il faut ainsi considérer que le recourant dispose d’un véhicule pour exercer

son activité.

8.

Le recourant soutient enfin être harcelé par les

autorités, qui abuseraient de leur pouvoir à son égard et n’interviendraient

pas auprès de ses concurrents alors même que ceux-ci violeraient également les

règles légales.

D'une façon générale, le principe de

la légalité l'emporte sur celui de l'égalité. Un administré ne peut pas

invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement

accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité

dans l'illégalité. Si toutefois l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer à

sa pratique contraire à la loi, l'intérêt du justiciable à l'égalité de

traitement l'emporte sur le respect de la légalité; encore faut-il, en ce cas,

qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Tout dépend donc

de l'attitude de l'autorité (cf. ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités).

En l¿ccurrence, le tribunal estime convaincant le

témoignage du brigadier C._______ affirmant qu’il traite de la même manière

tous les exploitants de taxis. Les motivations de l’autorité intimée paraissent

cependant moins claires lorsque le commandant B._______ indique qu’il n’a pas

retiré l’autorisation à un autre exploitant ayant provoqué un accident mortel

de la circulation. Cela étant, on ne saurait admettre que l’on est en présence d’une

pratique illégale dans laquelle l’autorité a l’intention de persévérer et le

recourant ne peut pas se prévaloir du principe de l’égalité dans l’illégalité

pour obtenir une restitution de son autorisation A.

9.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être

partiellement admis et la cause retournée à l’autorité intimée pour nouvelle

décision dans le sens des considérants au sujet de l’autorisation B. La

décision attaquée est confirmée au surplus.

Vu l'issue du pourvoi, l’émolument sera mis

partiellement à charge du recourant et partiellement à charge de l’autorité

intimée. Cette dernière, qui a procédé avec le concours d'un mandataire

professionnel, a droit à des dépens réduits (art. 55 al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision de la Municipalité de Nyon du 13 mars 2006 est

partiellement annulée et le dossier retourné à l’autorité pour nouvelle

décision dans le sens des considérants en ce qui concerne l’autorisation B. La

décision est confirmée au surplus.

III.

Un émolument partiel de 200 (deux

cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.

IV.

Un émolument partiel de 300 (trois

cents) francs est mis à la charge de X._______.

X._______ versera à la Municipalité de Nyon un montant de

1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

san/Lausanne, le 6 juin 2007

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.