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Décision

GE.2006.0088

TA - GE.2006.0088 - 2007-07-11 - X._______/Service de la petite enfance de la Commune de Lausanne

11 juillet 2007Français35 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

B.X._______ et A.X.Y._______, ressortissants chiliens

arrivés en Suisse en 1983, ont deux enfants: C._______, née en 1985 et D._______,

né en 1987. A.X.Y._______ a travaillé dès le 1er mai 1997 comme maman de jour pour

le compte de E._______. A cette fin, le Service social et du travail de la commune

de Lausanne (ci-après: le SST) a, le 14 mai 1997, accordé à A.X.Y._______ une

autorisation provisoire d’accueillir deux enfants à la journée, au sens de l’ordonnance

fédérale du 19 octobre 1977 réglant le placement d’enfants à des fins

d’entretien ou d’adoption (OPEE; RS 211.222.338). Le 30 mai 2000, le SST a

autorisé A.X.Y._______ à accueillir quatre enfants, puis cinq, le 11 octobre

2001.

A.X.Y._______ a démissionné de E._______ le 28

septembre 2002, parce qu’elle considérait comme disproportionnés et inadéquats

les reproches qui lui étaient adressés (manque de ponctualité dans la remise des

feuilles de présence, défaut de signatures des parents sur ces feuilles, refus

de faire des rondes avec les enfants et de leur servir une collation le

mercredi matin, d’avoir, à une occasion, laissé les enfants seuls pendant une

vingtaine de minutes). Le 28 novembre 2002, le SST a indiqué à A.X.Y._______

qu’il avait pris note de ce qu’elle avait cessé d’accueillir des enfants, dès

le mois de novembre 2002. A.X.Y._______ a néanmoins continué son activité.

B.

Le 23 mai 2005, une mère souhaitant placer son enfant

auprès de A.X.Y._______ a dénoncé celle-ci auprès du Service de protection de

la jeunesse (ci-après: le SPJ). Elle avait constaté que l’appartement était

sale et peu accueillant pour les enfants, que ceux-ci étaient laissés à

eux-mêmes, surveillés par un réseau de caméras, mal nourris, ne sortaient qu’à

la belle saison, étaient obligés de faire la sieste et de supporter la présence

de deux chiens, dont un malade. Le Service communal de la petite enfance

(ci-après: le SPE) a ordonné une enquête, confiée à F._______, assistante

sociale.

Selon le rapport établi le 6 juin 2005, la

situation de la famille X.Y._______ s’était détériorée depuis 2002. B.X._______,

atteint dans sa santé, avait perdu son emploi. Il vivait dans une pièce dont il

ne sortait pas et dans laquelle il réparait des ordinateurs. Il touchait, au

titre du RMR, une allocation mensuelle de 2'500.- fr. .Il s’occupait des

enfants lors des courtes absences de son épouse lorsqu’elle faisait des courses

notamment. C.X._______ était sans formation, ni emploi. D._______ suivait un

apprentissage. A.X.Y._______ gardait quatre ou cinq enfants, confinés dans une

seule petite pièce d’un appartement «petit, surchargé, en désordre, vétuste».

Les enfants étaient tenus de faire la sieste tous les jours de 14h à 15h30

environ. Deux chiens se trouvaient au deuxième étage de l’appartement, équipé

d’un circuit de surveillance par caméras. Lors d’une promenade au parc voisin, F._______

avait constaté que A.X.Y._______ éprouvait des difficultés respiratoires et se

plaignait de douleurs aux jambes et aux genoux. Compte tenu également de son

poids, il lui serait dans ces conditions difficile de rattraper un enfant en

cas de danger. Selon A.X.Y._______, celle-ci tirait de son activité un gain

mensuel de l’ordre de 4'000 fr. En conclusion, F._______ a tenu les reproches

de la dénonciatrice pour «plausibles». Elle a relevé que A.X.Y._______ était

une personne calme, chaleureuse, dévouée, qui entretenait de bonnes relations

avec les parents. Pour les enfants, la garde offerte s’apparentait au

gardiennage et à la surveillance par vidéo.

Le 19 octobre 2005, le SPE a interdit à A.X.Y._______

d’accueillir des enfants à la journée. Il l’a menacée, en cas de récidive, des

sanctions prévues par l’art. 26 OPEE. Il lui a indiqué que E._______ ou l’Association

pour l’entraide familiale (ci-après: l’APEF) seraient «enclins» à recevoir sa

candidature, afin qu’elle puisse retrouver un statut de maman de jour ou

d’assistante maternelle agréé. Le 25 octobre 2005, A.X.Y._______ a indiqué au SPE

qu’elle souhaitait régulariser sa situation et présenter sa candidature à

l’APEF. Le 11 janvier 2006, le SPE a accepté d’entamer une procédure

d’autorisation; après une enquête approfondie, destinée à durer deux mois et

confiée à F._______, une décision définitive serait prise. F._______ a visité trois

fois A.X.Y._______, les 8 février 2006, 8 et 28 mars 2006. Lors des deux

dernières visites, elle était accompagnée de sa collègue G._______. Selon le

rapport qu’elles ont établi le 5 mai 2006, A.X.Y._______ réaliserait un gain

mensuel de 4'230 fr. Ajoutée au produit de trois conciergeries dans le bâtiment

qu’habite la famille, cette activité consisterait sa ressource principale. B.X._______

attendait une décision de l’assurance-invalidité. Dans l’appartement du

rez-de-chaussée où sont accueillis les enfants, se trouvaient souvent d’autres

membres de la famille (belle-sœur et son enfant, neveu ou fille). La pièce

destinée à l’accueil des enfants avait été repeinte et rafraîchie. Les chiens

(dont un berger allemand) circulaient librement dans l’appartement; la

porte-fenêtre donnant sur le jardin restait ouverte, pour leur permettre de

s’ébattre à leur guise; cela avait pour effet de refroidir l’atmosphère, alors

que les enfants restaient souvent légèrement vêtus. A.X.Y.________ ne s’en

occupait que peu, leur parlant de manière autoritaire. Elle semblait manquer de

tolérance, d’attention et d’observation. Après le repas, les enfants seraient

tenus de faire la sieste, entre 13h et 15h30, voire 16h, ce dont A.X.Y._______

profitait pour s’assoupir également. Elle ne jouait avec les enfants qu’une

heure environ par jour et les nourrissait essentiellement de soupe aux légumes.

Les enfants les plus grands (âgés de six ans) devaient effectuer le chemin de

l’école non accompagnés. Le circuit de caméras permettait d’exercer une

surveillance constante depuis la cuisine. Dans l’appartement, les personnes

chargées de l’enquête ont relevé la présence de nombreuses bougies allumées, de

miroirs fixés à la hauteur des enfants, de prises électriques non-recouvertes,

de chaises cassées, d’oreillers et de duvets dans le parc à bébé. Compte tenu

de l’ensemble des circonstances, du mauvais état de santé des époux X.Y._______,

des médiocres conditions d’accueil, d’encadrement et de soutien, du fait que

l’accueil des enfants constituaient la source de revenu principale (et non

accessoire), ainsi que de la mauvaise relation de discussion, F._______ et G._______

ont estimé que les conditions d’octroi d’autorisation au sens de l’OPEE n’étaient

pas réalisées en l’occurrence; elles ont émis un préavis défavorable à

l’intention de leur hiérarchie. Les parents des enfants confiés à la recourante

ont écrit le 12 avril 2006 au SPE pour exprimer leur incompréhension et

témoigner de leur entière satisfaction quant à l’accueil et aux soins prodigués

par A.X.Y._______ à leurs enfants.

Le 12 mai 2006, le SPE a interdit à A.X.Y._______

d’accueillir des enfants, à peine des sanctions prévues par l’art. 26 OPEE. Se

référant au rapport établi le 5 mai 2006, il a considéré, en bref, que les

conditions d’une autorisation n’étaient pas réunies.

C.

A.X.Y._______ a recouru contre cette décision, dont elle

demande l’annulation, en contestant tous les reproches qui lui sont adressés.

La Municipalité, agissant pour le SPE, propose le rejet du recours. Dans le

cadre d’un second échange d’écritures, les parties ont maintenu leurs

conclusions.

D.

La cause a été reprise par le nouveau juge instructeur le 24

avril 2007.

E.

Le 28 juin 2007, le Tribunal a procédé à une inspection

locale, au domicile de la recourante, puis tenu des débats dans ses locaux. Il

a entendu la recourante, ainsi que Mme G._______ et M. H._______, adjoint au

Chef du Service juridique de la commune de Lausanne. Il a ensuite délibéré à

huis clos et adopté son arrêt par voie de circulation.

Considérants

1.

La recourante relève n’avoir eu connaissance de la

dénonciation du 23 mai 2005 que dans le cadre du recours. Elle se plaint à cet

égard, de manière implicite mais suffisante, d’une violation de son droit d’être

entendue.

a) Les parties ont le droit d'être entendues

(art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de

s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir

des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès

au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre

connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p.

494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371; 129 I 85 consid. 4.1 p. 88/89, et les

arrêts cités).

b) La dénonciation du 23 mai 2005 a alerté le SPJ

et le SPE sur le fait que, contrairement à ce qu’ils pensaient, la recourante

avait continué à accueillir des enfants après sa démission de E._______. Cela a

provoqué l’enquête confiée à F._______, qui a rédigé le rapport du 6 juin 2005,

puis, avec G._______, celui du 5 mai 2006. Or, c’est sur la base de ces deux

documents, dont la recourante a eu connaissance avant le prononcé de la

décision attaquée, que celle-ci a été prise. La dénonciation du 23 mai 2005 a

eu pour effet de déclencher la procédure, sans déterminer son sort. Elle n’est

pas décisive pour le sort de la cause.

c) La violation du droit d'être entendu peut être

guérie si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la

procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein

pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 132 V 387 consid. 5.1 p. 390; 130 II

530.

consid. 7.3 p. 562; 124 V 180 consid. 4a p. 183, 389 consid. 5a p. 392 et

les arrêts cités). Or, tel est bien le cas en l’espèce: pour ce qui est de

l’application de l’OPEE et de la LPJ, le Tribunal dispose d’un pouvoir d’examen

au moins aussi étendu que celui du SPE. A supposer que le droit d’être entendue

de la recourante ait été violé relativement à la communication de la

dénonciation du 23 mai 2005, qui figure au dossier, ce vice aurait de toute

manière été réparé dans la procédure de recours.

2.

a) Aux termes de l’art. 12 OPEE, les personnes qui

publiquement s’offrent à accueillir régulièrement dans leur foyer, à la journée

et contre rémunération, des enfants de moins de douze ans, doivent l’annoncer à

l’autorité (al. 1); les dispositions concernant le placement d’enfants chez des

parents nourriciers s’appliquent par analogie à la surveillance qu’exerce

l’autorité en cas de placement à la journée (al. 2). L’autorisation de

placement chez des parents nourriciers ne peut être délivrée que si les

qualités personnelles, les aptitudes éducatives, l’état de santé des parents

nourriciers et des autres personnes vivant dans le ménage, ainsi que les

conditions de logement, offrent toute garantie que l’enfant placé bénéficiera

de soins, d’une éducation et d’une formation adéquats, et que le bien-être des

autres enfants de la famille sera sauvegardé (art. 5 OPEE). Indépendamment du

régime de l’autorisation, le placement peut être interdit lorsque les personnes

intéressées ne satisfont pas, soit sur le plan de l’éducation, soit quant à

leur caractère ou à leur état de santé, aux exigences de leur tâche, ou que les

conditions matérielles ne sont manifestement pas remplies (art. 1 al. 2 OPEE). La

loi du 20 juin 2006 sur l’accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22),

entrée en vigueur le 1er septembre 2006, et son règlement

d’application, du 13 décembre 2006 (RLAJE; RSV 211.22.1), constituent la

législation cantonale concrétisant l’OPEE. Elle régit notamment l’accueil

familial de jour, par quoi on entend la prise en charge d’enfants par toute

personne qui accueille des enfants dans son foyer, à la journée (à temps

partiel ou à temps plein) et contre rémunération, régulièrement et de manière

durable (art. 3 let. c LAJE, mis en relation avec l’art. 2, quatrième tiret, de

la même loi). Le Service de protection de la jeunesse est chargé d’appliquer

l’OPEE (art. 6 al. 2 LAJE). L’accueil familial de jour est soumis à une

autorisation (art. 15 al. 1 et 17 al. 1 LAJE), laquelle est octroyée par les communes,

conformément à l’OPEE, à la loi et aux directives élaborées par le SPJ (art. 6

al. 3, 16 al. 1 et 18 al. 1 LAJE). Aux termes de l’art. 17 LAJE, la demande

d’autorisation est accompagnée d’un extrait de casier judiciaire et d’un

certificat médical attestant que la personne concernée se trouve dans un état

physique et psychique lui permettant d’exercer l’activité d’accueil familial de

jour (al. 2); l’autorité compétente demande l’extrait de casier judiciaire de

toute personne vivant dans le même foyer (al. 3); la procédure, fixée par le

RLAJE, comprend notamment une enquête socio-éducative, menée par une coordinatrice,

relative aux personnes candidates; elle prévoit une autorisation provisoire

avant l’autorisation définitive, laquelle peut être limitée dans le temps (al.

4). A teneur de l’art. 5 RLAJE, la coordinatrice rencontre la requérante à

plusieurs reprises lors de l’enquête socio-éducative; elle vérifie ses qualités

personnelles et ses aptitudes, au regard des directives élaborées par le SPJ

(al. 1); elle rédige un rapport à l’autorité compétente, avec son préavis (al.

4). L’autorité compétente statue (art. 7 RLAJE). L’autorisation provisoire

indique l’âge et le nombre d’enfants que la titulaire est autorisée à

accueillir simultanément; elle peut être assortie d’autres charges et

conditions, conformément aux directives (art. 8 RLAJE). L’autorisation provisoire

est valable dix-huit mois; elle est caduque si, à son échéance, la titulaire ne

remplit pas les conditions d’octroi d’une autorisation définitive (art. 9

RLAJE). Avant que l’autorité compétente ne statue sur l’octroi d’une

autorisation définitive, la coordinatrice met à jour l’enquête socio-éducative

(art. 11 RLAJE). L’autorité compétente statue sur cette base (art. 12 RLAJE).

L’autorisation définitive est accordée pour cinq ans; sa validité peut être

limitée dans le temps et assortie de charges et conditions (art. 13 RLAJE).

L’autorisation définitive peut être renouvelée, pour autant que les conditions

d’octroi sont remplies (art. 14 RLAJE). La coordinatrice peut effectuer en tout

temps, et au moins une fois l’an, une visite au domicile de la titulaire (art.

15.

RLAJE). Le non-respect des dispositions légales ou des conditions de

l’autorisation peut entraîner la suspension de l’autorisation (art. 19 al. 1

LAJE et 16 RLAJE). L’art. 20 OPEE régit le retrait de l’autorisation

pour le placement chez des parents nourriciers. Cette disposition s’applique

par analogie à l’interdiction d’accueillir des enfants à la journée, par renvoi

de l’art. 12 al. 2 OPEE (cf. arrêt GE.2000.0160 du 23 mai 2001). A teneur de

l’art. 20 OPEE, lorsqu’il est impossible de corriger certains défauts, même

après avoir chargé des personnes expérimentées de donner des conseils ou

d’intervenir, l’autorité met le directeur de l’établissement en demeure de

prendre sans retard les mesures nécessaires pour remédier aux manques constatés

(al. 1); l’autorité peut soumettre l’établissement à une surveillance spéciale

et arrêter à cet effet des prescriptions particulières (al. 2); si ces mesures

n’ont pas d’effet ou semblent d’emblée insuffisantes, l’autorité retire

l’autorisation, prend en temps utile les dispositions nécessaires pour la

fermeture de l’établissement et, s’il le faut, aide ceux qui ont ordonné le

placement ou y ont procédé à placer ailleurs les mineurs; lorsqu’il y a péril

en la demeure, elle ordonne la fermeture immédiate de l’établissement (al. 3). Reprend

ces principes l’art. 17 RLAJE, aux termes duquel, lorsque la titulaire ne se

conforme pas aux obligations découlant du régime d’autorisation, l’autorité

compétente ordonne une enquête, confiée à la coordinatrice (al. 1); celle-ci établit

un rapport, sur la base duquel l’autorité adresse un avertissement à la

personne concernée, en lui impartissant un délai pour remédier aux manques

constatés (al. 2); si ces mesures restent sans effet ou paraissent d’emblée

insuffisantes, l’autorité retire l’autorisation, que celle-ci soit provisoire

ou définitive (al. 3); elle en fait de même, sans procéder à une enquête, s’y a

péril en la demeure (al. 3). Indépendamment du régime d’autorisation, le SPJ

peut, dans le respect du principe de la proportionnalité, intervenir si les

conditions d’accueil ne sont pas satisfaisantes, par le prononcé soit d’un

avertissement, soit d’une interdiction d’accueillir, pour une durée déterminée

ou indéterminée (art. 20 LAJE). La procédure de retrait de l’autorisation,

selon l’art. 17 RLJAE, s’applique par analogie (art. 19 RLAJE). Les communes

assurent la surveillance des personnes pratiquant l’accueil familial de jour,

par l’intermédiaire d’une coordinatrice (art. 16 al. 2 et 23 LAJE). Les

personnes qui accueillent les enfants sont affiliées à une structure de

coordination (art. 18 al. 2 LAJE). Celle-ci favorise la promotion et l’activité

d’accueil familial de jour, notamment pour ce qui concerne la participation des

personnes accueillant des enfants aux cours d’introduction et aux rencontres de

soutien (art. 22 al. 3 LAJE).

b) Le SPJ a, le 10 novembre 2006, édicté des directives

pour l’accueil de jour des enfants, entrées en vigueur le 1er

décembre 2006 (Directives). Celles-ci comprennent un «cadre de référence» pour

l’accueil familial de jour (CdR), ainsi qu’un «référentiel de compétences» pour

la personne pratiquant l’accueil familial de jour (RC). Le CdR remplace le

document du même intitulé, dans sa dernière teneur de janvier 2000 (aCdR).

aa) Le SPE invoque l’aCdR, applicable à l’époque

où il a pris la décision attaquée. Ce document rappelait les besoins de

l’enfant placé à la journée en milieu familial, physiques (nourriture, repos,

hygiène et environnement); psychoaffectifs (sécurité et stimulation

relationnelles); sociaux (activités créatrices, jeux, lectures, émissions de

télévision choisies, aide aux devoirs pour les enfants d’âge scolaire),

ainsi que le besoin d’indépendance. L’aCdR définissait les qualités requises

des mamans de jour (p. 11ss), qui devaient disposer d’un bon état de santé,

ainsi que d’une expérience et d’une aptitude éducatives adéquates. Le revenu

tiré de cette activité ne pouvait être qu’accessoire. L’aCdR (p. 14) précisait

le rôle de la maman de jour par rapport à l’enfant accueilli. Celui-ci ne devait

notamment pas être laissé seul avec un animal. La maman de jour offrait à

l’enfant un rythme de vie régulier, s’agissant des heures de repas, des temps

de repos, des sorties quotidiennes. Elle lui garantissait également une

sécurité et un cadre qui lui permettaient, par des limites constructives, à se

situer et à se construire. L’enfant devait pouvoir disposer d’une relation

affective privilégiée et continue, d’un espace de jeu et de jouets appropriés,

ainsi que d’activités stimulantes et de repas équilibrés. La maman de jour

respectait les normes d’hygiène, en entretenant régulièrement son logement et

en prévenant les dangers ménagers par les aménagements nécessaires (barrières, prises

électriques, etc.).

bb) Pour obtenir l’autorisation provisoire, la

titulaire doit disposer des qualités personnelles, par quoi on entend, selon le

ch. 2.1 CdR, le fait d’être âgé de vingt ans au moins et d’être capable de

discernement (let. a); de disposer de l’expérience, des aptitudes éducatives,

personnelles et sociales définies par le RC (let. b); de bénéficier d’un état

de santé physique et psychique adéquats (let. c), ainsi que d’une situation

personnelle et familiale propice à la stabilité du placement (let. d); de pas

exercer d’activité de nature à entraver une prise en charge de qualité (let.

e); de disposer de la nationalité suisse ou d’une autorisation de séjour (let.

f); de ne souffrir, ainsi que les personnes vivant en ménage commun avec elle,

d’aucune affection physique ou mentale de nature à mettre en danger le

bien-être des enfants accueillis (let. g); de n’avoir, ainsi que les personnes

vivant en ménage commun avec elle, été l’objet d’aucune condamnation pénale à

raison d’infractions contraires aux bonnes mœurs ou de nature à mettre en

danger les mineurs dans leur développement (let. h); de garantir que l’accueil

d’enfants ne lèse pas les personnes vivant en ménage commun avec elle (let. i);

de s’engager à suivre, pendant la durée de validité de l’autorisation

provisoire, un cours d’introduction (let. j). Il faut en outre que le logement

offre les conditions de sécurité et d’hygiène généralement admise (ch. 2.2) et

que les mesures nécessaires à la sécurité des enfants, eu égard à leur âge, ont

été prises (ch. 2.3). Quant à l’autorisation définitive, elle est accordée à

condition que la titulaire de l’autorisation provisoire ait suivi le cours

d’introduction prévu (let. a); qu’elle respecte les charges et conditions de

l’autorisation provisoire (let. b), dont les conditions d’octroi doivent être

remplies (let. c); qu’elle s’engage à participer à une rencontre de soutien au

moins par année (let. d). Le nombre et l’âge des enfants que la titulaire est

autorisée à accueillir sont fixés au regard de la dimension du logement à

disposition et des qualités personnelles de la titulaire, l’effectif ne pouvant

pas dépasser cinq, y compris les propres enfants de la titulaire (ch. 4.1). Cet

effectif ne peut pas dépasser huit enfants, exceptionnellement dix, lorsqu’il

s’agit d’écoliers accueillis pour le repas de midi. L’autorité peut assortir

l’autorisation provisoire ou définitive d’autres charges et conditions,

s’agissant notamment de la présence d’animaux ou d’installations de sécurité

(ch. 4.4). Outre les conditions et charges de l’autorisation, la titulaire

doit, selon le ch. 5 CdR, préparer pour les enfants des repas et collations

répondant à une alimentation saine et équilibrée (let. a); aménager des temps

de repos adaptés à l’âge des enfants (let. b); veiller à ce qu’ils sortent

régulièrement à l’air libre (let. c); ne pas les laisser sous la surveillance

d’une personne non autorisée, sauf en cas d’urgence (let. d); saisir la

structure de coordination ou la coordinatrice de toute difficulté qu’elle ne

pourrait résoudre elle-même avec les parents de l’enfant (let. e); informer la

coordinatrice de toute modification des conditions d’accueil (let. f); prendre

toute mesure utile en cas de maladie ou d’accident (let. g); participer à une

rencontre de soutien, au moins une fois l’an (let. h); veiller à sa formation continue

(let. i); respecter son devoir de discrétion (let. j).

cc) Le RC définit les aptitudes requises. D’un

point de vue relationnel, la titulaire doit être capable de respecter les

valeurs et croyances des parents, tout en faisant sereinement part des siennes;

d’exposer les règles éducatives mises en œuvre et de tenir compte de l’avis des

parents; d’indiquer à ceux-ci les possibilités et limites de la prise en charge

(ch. 1.2). D’un point de vue éducatif, la titulaire doit être capable

d’accueillir quotidiennement un ou plusieurs enfants dans sa famille, d’en

organiser et gérer la prise en charge éducative, notamment par des activités

variées et adaptées, contribuant à l’épanouissement et au développement des

enfants (ch. 1.3). Du point de vue de la communication, la titulaire doit être

capable de s’entendre avec l’enfant, ses parents, la coordinatrice et la

structure de coordination, de parler et de comprendre suffisamment le français

à cette fin (ch. 1.4). D’un point de vue personnel, la titulaire doit être

capable de réfléchir sur sa façon de faire et développer ses compétences, ainsi

que de partager sa réflexion et sa pratique avec d’autres personnes, notamment

la coordinatrice et les autres personnes participant aux rencontres de soutien

(ch. 1.5).

3.

La décision attaquée restreint la liberté économique de la

recourante.

a) Garantie par les art. 27 al. 1 Cst. et 26 al.

1.

Cst/VD, celle-ci comprend notamment le libre accès à une activité lucrative

privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; cf. ATF

132.

I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 130 I 26 consid. 4.1 p. 40;

128.

I 19 consid. 4c/aa p. 29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts

cités). La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions

cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt

public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à

ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis

(art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst./VD; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p.

230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les

arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à

protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne

foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326,

335.

consid. 2a p. 337, et les arrêts cités).

b) Le refus d’autoriser l’exercice d’une

profession (à laquelle on peut assimiler l’interdiction, pour des motifs de

police, du droit d’exercer une activité lucrative, comme en l’espèce) constitue

un atteinte grave à la liberté économique; elle doit partant être contenue dans

une loi au sens formel (ATF 123 I 259 consid. 2b p. 261, et les arrêts cités).

aa) A l’époque de la décision attaquée, soit

avant l’entrée en vigueur de la LAJE, la loi du 4 mai 2004 sur la protection

des mineurs (LProMin; RSV 850.41) et son règlement d’application du 2 février

2005.

(RLProMin; RSV 850.41), concrétisaient l’OPEE en droit cantonal. L’entrée

en vigueur de LProMin avait entraîné l’abrogation de la loi du 29 novembre 1978

sur la protection de la jeunesse (LPJ), sous réserve notamment de ses art. 2

al. 2, 20 al. 1 et 27 (art. 66 LProMin). A teneur de l’art. 27 LPJ, le

Département de la formation et de la jeunesse, comme autorité d’exécution de la

LPJ (art. 3 dans sa teneur modifiée du 5 décembre 2001), pouvait déléguer sa

compétence de régler le placement d’enfants à la journée au sens de l’art. 12

OPEE, aux communes (al. 1), lesquelles étaient habilitées, sous réserve de

l’accord du Département, à déléguer à leur tour ces tâches à des institutions

officielles ou privées, ou à un service communal ou supra-communal (al. 2).

C’était sur cette base que le SPJ avait édicté l’aCdR. Or, l’OPEE comme

ordonnance du Conseil fédéral ne constitue pas une base légale formelle, par

quoi on entend l’acte normatif adopté par le législateur selon la procédure

ordinaire. L’OPEE se fonde sur l’art. 316 al. 2 CC. Mais cette disposition ne

concerne que le placement chez des parents nourriciers, ce qui soulève la

question de savoir si la réglementation du placement d’enfants à la journée

entre dans le champ du droit civil ou public de la Confédération. Cela étant, à

l’époque où la décision attaquée a été rendue, la matière était également régie

par les dispositions de la LPJ dont l’art. 66 LProMin réservait l’application.

Le renvoi que faisait l’art. 27 LPJ à l’art. 12 OPEE suffisait pour donner à la

décision attaquée une base légale formelle. Ce point a été résolu dans l’intervalle

par l’adoption de la LAJE, loi formelle qui institue le régime d’autorisation

de l’accueil familial de jour et définit les conditions d’octroi, de suspension

et de retrait de l’autorisation.

bb) Les principes dégagés de l’OPEE, concrétisés

par la LAJE, répondent à un intérêt public manifeste, lié à la protection des

enfants. L’intervention de l’Etat est justifiée lorsqu’il s’agit de veiller à

ce que des nourrissons, des bambins et de jeunes écoliers, lorsqu’ils sont

accueillis à la journée contre rémunération, le soient de manière adaptée à

leurs besoins, en termes de sécurité, de soins, de logement, de nourriture et

d’éducation. Complémentairement à la LAJE et au RLAJE, les Directives posent à

cet effet un cadre précis pour les autorités compétentes. Il s’agit d’une

ordonnance administrative, laquelle ne contient pas de règles juridiques; elle

ne constitue pas une norme qui imposerait un certain comportement, actif ou

passif à l'administré; celui-ci ne saurait non plus en tirer un droit. Le CdR et

le RC donnent le point de vue d'un organe de l'Etat sur l'application des

normes applicables et non pas une interprétation contraignante de celles-ci. Le

juge doit toutefois s'en écarter lorsqu'elle établit des normes qui ne sont pas

conformes aux règles légales applicables (ATF 132 V 121 consid. 4.4 p. 125, 200

consid. 5.1.2 p. 203/204; 131 V 279, et les arrêts cités; pour la jurisprudence

du Tribunal administratif, cf. en dernier lieu l’arrêt PS.2005.0080 du 11

novembre 2005, consid. 3a/aa).

4.

C’est au regard des principes qui viennent d’être rappelés,

ainsi que des faits constatés lors de l’inspection locale et l’audience du 28

juin 2007, qu’il convient d’examiner la situation de la recourante.

a) L’appartement où sont accueillis les enfants

est exigu, peu spacieux, sombre. La cuisine est petite et les enfants ne

disposent que d’une seule pièce pour passer la journée, jouer, se reposer et

regarder de temps en temps la télévision. Par beau temps, ils peuvent s’ébattre

modestement dans le jardin où est installé, en été, une petite piscine

gonflable. L’ensemble dégage une impression modeste et triste. En cours de

procédure, la recourante s’est séparée de son mari, lequel a déménagé. L’appartement

situé à l’étage au-dessus est désormais occupé par leur fils D._______. En

revanche, la fille et le petit-fils de la recourante passent quotidiennement

une partie de la journée dans l’appartement, ce qui accroît l’effet d’exiguïté

des locaux. La recourante héberge deux chiens, notamment un berger allemand,

dont s’occupe son mari une partie de la semaine. Les chiens restent dans

l’appartement ou dans le jardin. De l’avis du Tribunal, la présence de ces

animaux constitue une gêne excessive et un danger potentiel pour les enfants,

sur le vu de la configuration des lieux. Pour le reste, la recourante semble

avoir enfin pris la mesure des reproches qui lui avaient été adressés,

s’agissant de la sécurité des enfants: les prises électriques à terre sont

cachées; le risque que les miroirs, les meubles ou la télévision puissent être entraînés

dans des chutes, a été diminué. De même, la recourante a démonté le circuit de

surveillance par caméras. Sous réserve de la présence des animaux, la qualité

des locaux peut être qualifiée de minimale par rapport à quoi l’on peut

s’attendre. Comme l’a fait Mme G._______ lors de l’inspection locale et de

l’audience du 28 juin 2007, il convient de souligner que les exigences pour

l’accueil des enfants dans des familles, par une mère qui doit tenir son

ménage, nourrir son foyer et s’occuper de ses propres enfants, ne peuvent, par

définition, être comparées à celles d’un accueil en garderie, par exemple.

b) Pour se rendre à l’école, les écoliers doivent

traverser à deux reprises le chemin de 2._______. Cette voie est surchargée de

trafic automobile provenant des hauts de la ville, notamment le matin à l’heure

où commence l’école. La distance à parcourir est courte (quelque dizaine de

mètres tout au plus); elle n’est certainement pas excessive pour des écoliers.

La sécurité est pour le surplus assurée par le fait que la recourante veille à

ce que les enfants suivent les instructions des patrouilleurs scolaires qui

protègent les passages réservés aux piétons. Ces mesures paraissent

suffisantes, du point de vue de la sécurité. En tout cas, des parents s’en satisfont

pour leurs propres enfants, comme le Tribunal a pu s’en rendre compte par lui-même

le 28 juin 2007 au matin.

c) A l’issue de l’inspection locale, le Tribunal

s’est rendu à la place de jeux située au chemin du 3._______, où la recourante

a coutume d’emmener les enfants les jours de beau temps. Il a pu constater que

la recourante, de corpulence assez forte, se déplace sans difficulté apparente,

si ce n’est qu’elle perd assez rapidement son souffle, à cause de la pente à

gravir. Sur ce trajet, il existe le risque qu’en enfant, assez grand pour ne

pas devoir faire le trajet en poussette, échappe à la surveillance de la

recourante et coure sur la voie publique. Ce danger est toutefois réduit par le

fait que le chemin du 3._______ est assez étroit et à sens unique. Si la santé

de la recourante ne constitue pas à lui seul un motif justifiant de lui

interdire d’accueillir des enfants, leur effectif doit être limité. Quant à la

place de jeux, elle est isolée de la voie publique par une barrière.

d) La situation financière de la recourante est

précaire. Son mari dépend de l’aide sociale; il ne lui verse pas de pension. Des

travaux de conciergerie lui procurent un revenu mensuel de l’ordre de 1'600

fr., montant auquel il faut ajouter le produit de l’accueil des enfants, soit

1'000 fr. par mois environ. Même si ce dernier revenu n’est pas principal, il

n’est pas davantage accessoire au point que la recourante pourrait s’en passer

pour vivre. Le souhait de la recourante est de réduire la part de ses

ressources provenant de la conciergerie pour accroître en proportion la garde

des enfants; lors de l’audience du 28 juin 2007, elle a évoqué à ce propos la

possibilité d’accueillir cinq enfants en tout. Cette idée paraît irréaliste,

compte tenu de la dimension de l’appartement, des disponibilités concrètes de

la recourante et de ses capacités (cf. ch. 4.1 CdR). Il semblerait qu’au plus,

la recourante pourrait se voir confier trois enfants (soit un bambin et deux

écoliers, ou l’inverse).

e) Outre ses soucis d’argent, la principale

difficulté que rencontre la recourante est liée aux exigences de sa tâche et à

sa situation personnelle. Contrairement à une opinion répandue, s’occuper

continuellement d’enfants, en plus de la tenue de son ménage, n’est pas une

occupation de tout repos. Elle requiert beaucoup d’énergie, physique et

psychique; une forte résistance à la pression; du calme; de la patience; une

grande capacité d’adaptation, d’écoute et d’attention; de la fermeté et de la

douceur; un sens aigu de l’organisation; le goût de développer les dons de

l’enfant, notamment par le jeu. Selon l’expérience de Mme G._______, telle que

rapportée lors de l’audience du 28 juin 2007, l’accueil de plusieurs enfants à

la journée est une tâche usante, qui ne peut guère être conduite au-delà de

quelques années. Or, la recourante est une personne de cinquante-cinq ans, qui

accueille des enfants depuis dix ans. Sa vie n’a pas toujours été facile;

exilée, elle a dû assumer la subsistance de sa famille, notamment lors de la

maladie de son mari, ainsi que la responsabilité principale de l’éducation de

ses enfants. La rupture de son mariage est un coup dur supplémentaire. La

recourante ne se trouve pas ainsi dans les meilleures dispositions de santé et

d’esprit pour assumer les tâches qu’elle revendique.

A cela s’ajoute que, lors de l’audience du 28

juin 2007, la recourante s’est elle-même décrite comme une personne dotée d’un

fort caractère. Cela n’a pas manqué de lui jouer des tours, notamment lorsque

ses relations avec Mme F._______ se sont détériorées, au point que la

recourante la considère comme une personne partiale qui aurait comploté contre

elle. Ce trait explique aussi la rétivité de la recourante à se remettre en

cause, à accepter la critique, à évoluer. En particulier, elle n’envisage pas aisément

de développer l’aspect ludique de la relation avec les enfants. Le résultat est

qu’en l’état, les capacités socio-éducatives de la recourante ne sont guère

étendues, ce qui l’expose objectivement au reproche de faire du gardiennage

plutôt que de dispenser un accueil de qualité. Le Tribunal, qui n’a pas de

raison de s’écarter sur ce point de l’avis de l’autorité intimée, a notamment

été frappé que la recourante propose que l’audience commence dans la pièce dans

laquelle dormait un nourrisson. Pour le surplus, il semble que la recourante

ait pris en compte la nécessité d’améliorer l’ordinaire des repas, de ne pas

imposer des siestes trop longues, ni de la partager avec les enfants, et de

veiller à limiter l’usage de la télévision.

f) En conclusion, les conditions dans lesquelles

la recourante accueille les enfants peuvent être qualifiées de tout juste satisfaisantes,

s’agissant de la sécurité, de l’accueil, de l’alimentation et de l’animation en

plein air des enfants. En revanche, les capacités socio-éducatives de la

recourante sont, en l’état, insuffisantes. La décision attaquée est ainsi bien

fondée dans son principe.

5.

Il reste à vérifier si elle proportionnée.

a) Selon le principe de la proportionnalité, une

mesure restrictive doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le

but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la

mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le résultat

escompté par un moyen moins incisif (ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81; 132 I 49

consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités).

b) La décision attaquée équivaut, pour la

recourante, a une interdiction d’accueillir des enfants à la journée contre

rémunération. Elle la prive ainsi d’une partie non négligeable de son revenu.

Eu égard à sa situation financière très difficile et au caractère pour le moins

incertain d’une éventuelle réinsertion professionnelle, la recourante est ainsi

exposée, pour le cas où la décision serait maintenue, au risque de ne pas disposer

de moyens suffisants pour assurer sa subsistance. D’un autre côté, il faut

tenir compte du fait que la recourante n’offre pas, en l’état, de garanties

suffisantes quant à ses capacités, notamment socio-éducatives, pour assurer aux

enfants les soins et le soutien nécessaires. S’ajoute à cela que la recourante,

après avoir annoncé son intention d’y renoncer, le 28 septembre 2002, a

continué d’accueillir des enfants.

Il semble toutefois, après l’audience du 28 juin

2007, que la recourante ait enfin compris la nécessité, pour elle et les

enfants, d’envisager une perspective nouvelle et de remédier aux défauts

constatés. Aussi le Tribunal, dans le souci d’accorder à la recourante ce qui

sera véritablement une dernière chance, est arrivé à la conclusion que le

maintien de la décision attaquée porterait une atteinte disproportionnée à la

liberté économique de la recourante. Le recours doit ainsi être admis et la

décision attaquée annulée. Mais comme il n’est pas envisageable de laisser la

recourante poursuivre librement son activité, avec la conséquence qu’elle

recevrait une autorisation définitive selon la disposition transitoire de

l’art. 58 al. 2 LAJE, il convient de faire application du nouveau système

légal, entré en vigueur dans l’intervalle. Cela signifie que le SPE,

s’inspirant de l’art. 17 LAJE, autorisera provisoirement la recourante à

accueillir trois enfants au maximum, pendant une période transitoire de trois

mois. Il exigera l’éloignement des chiens de l’appartement. Il confiera à une

coordinatrice (voire à Mme G._______, qui connaît bien la recourante et dispose

de sa confiance) la tâche de fixer à la recourante un cadre précis. Il s’agira

concrètement de vérifier que les changements constatés lors de l’audience du 28

juin 2007 (soit notamment en termes de sécurité, d’aménagement de

l’appartement, des siestes et des repas) continuent de produire leurs effets; en

outre, la personne en charge de la recourante veillera à ce qu’elle améliore

ses compétences socio-éducatives, afin que les exigences du RC soient remplies

à cet égard. Au terme de cette période transitoire, et après avoir entendu la

recourante, le SPE statuera à nouveau.

6.

Le recours est ainsi admis partiellement, la décision

attaquée annulée et la cause renvoyée au SPE pour nouvelle décision au sens du

considérant qui précède. Le recours est rejeté pour le surplus, dans la mesure

où il tend à l’octroi d’une autorisation définitive d’accueil des enfants à la

journée. Compte tenu de la situation personnelle de la recourante, celle-ci

sera dispensée des frais, qu’il n’y a pas davantage lieu de mettre à la charge

de la commune. Les parties ayant procédé sans l’assistance de mandataires,

l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 de la loi du 18

décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives – LJPA; RSV

173.

).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis partiellement.

II.

La décision rendue le 12 mai 2006 par le Service de la

petite enfance de la commune de Lausanne est annulée.

III.

La cause est renvoyée au Service de la petite enfance pour

nouvelle décision au sens du considérant 5.

IV.

Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 11 juillet 2007/san

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant

sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de

droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin

2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.