GE.2006.0127

TA - GE.2006.0127 - 2006-11-17 - X. /Service de la population

17 novembre 2006Français10 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 27 janvier 2003, Mme A.Y._______, née X._______

(ci-après : A.X._______) le 2 mai 1957, ressortissante éthiopienne, a rempli un

formulaire du Département des institutions et des relations extérieures du

canton de Vaud, Service de la population, Secteur Naturalisation, soit une demande

de naturalisation suisse dans le canton de Vaud et la commune de Lausanne. Le

20 octobre 2004, la prénommée a été entendue par la délégation conjointe de la

Municipalité et de la Commission communale de naturalisation de la Ville de

Lausanne, qui a donné un préavis favorable à la demande de bourgeoisie. Le 5

janvier 2005, le dossier de naturalisation ordinaire de la requérante a été

transmis aux autorités cantonales.

Par décision du 6 juillet 2006, le Service de la

population, secteur Naturalisation, a rejeté la demande de naturalisation

suisse et vaudoise dans la commune de Lausanne pour le motif principal que

l'intéressée n’était pas suffisamment intégrée sur le plan socioprofessionnel à

la communauté suisse et vaudoise. Aucune indication des voies de droit ne

figurait au bas de cette décision.

Le 26 juillet 2006, Mme A.X._______ a interjeté recours

auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud à l'encontre de la décision

du 6 juillet 2006 du Service de la population, dont elle demande principalement

l'annulation.

Dans sa réponse du 25 septembre 2006, le Service de

la population conclut au rejet du recours. Dans sa réplique du 27 octobre 2006,

la recourante a confirmé ses conclusions.

Considérants

1.

La loi vaudoise du 28 septembre 2004 sur le droit de cité

vaudois (LDCV; RSV 141.11), entrée en vigueur le 1er mai 2005, a

abrogé la loi vaudoise du 29 novembre 1955 sur le droit de cité vaudois

(aLDCV). Selon les dispositions transitoires contenues à l'art. 53 al. 1er

LDCV, « les demandes de naturalisation d'étrangers déjà transmises au

département, de même que les demandes de réintégration ou de libération

déposées avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées

conformément à la législation ancienne ». Ayant été transmise aux autorités

cantonales le 5 janvier 2005, la demande de naturalisation ordinaire en

question doit être traitée conformément à l'ancienne législation en la matière.

Il n'en demeure pas moins que les nouvelles règles de procédure s'appliquent

immédiatement dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore

pendantes (cf. ATF 111 V 46; 113 Ia 412, 425).

2.

Selon l'art. 4 LDCV, le Conseil d'Etat est l'autorité

cantonale compétente pour accorder ou refuser le droit de cité cantonal (al. 1er);

le Département dont relève le droit de cité et la naturalisation est l'autorité

compétente pour instruire les requêtes d'octroi du droit de cité cantonal et

les préaviser pour le Conseil d'Etat, ainsi que pour statuer dans les cas où

aucune autre autorité cantonale n'a été désignée (al. 2); la municipalité est

l'autorité communale compétente pour accorder ou refuser la bourgeoisie (al.

3). L'art. 17 LDCV précise qu'une fois l'enquête complémentaire terminée, le

département examine le dossier et adresse un préavis au Conseil d'Etat (al. 1er);

s'il estime que les conditions de la naturalisation sont remplies, le Conseil

d'Etat rend une décision d'octroi du droit de cité cantonal, qu'il transmet à

l'autorité fédérale (al. 2). Le droit de cité cantonal est accordé sous réserve

de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3) ; s'il estime que les

conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, le Conseil d'Etat rejette

la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des

voies de droit (al. 4). D'après l'art. 52 LDCV, les décisions rendues en

application de la présente loi par les autorités cantonales et communales sont

susceptibles de recours auprès du Tribunal administratif.

A noter que l’art. 8a aLDCV prévoyait que le

département cantonal était compétent pour se prononcer sur la recevabilité de

la demande de naturalisation (al. 1); sa décision était fondée sur les

conditions minimales fixées par les art. 5 ch. 1 à 6, 6 et 7 al. 3 (al. 2).

Selon l'art. 11b aLDCV, sur préavis du département, le Conseil d'Etat décidait

librement de l'octroi du droit de cité cantonal aux candidats qui remplissent

les conditions des art. 5 et 6 (let. a); les dossiers des candidats non agréés

par le Conseil d'Etat étaient alors transmis au Grand Conseil, avec son préavis

(let. b). En vertu de l’art. 12 aLDCV, la commission du Grand Conseil entendait

les candidats (al. 1).

3.

Il en résulte que la législation actuelle applicable

attribue clairement la compétence d’octroyer ou de refuser le droit de cité

cantonal exclusivement au Conseil d'Etat vaudois et non à l’un de ses

départements et encore moins au Service de la population (Il en allait de même

sous l’empire de l’ancienne loi). Aucun pouvoir de (sous) délégation en faveur

d’autorités hiérarchiquement inférieures, dont le Service de la population,

n’est prévu par la loi cantonale topique. Le Département des institutions et

des relations extérieures n’est compétent que pour instruire les requêtes et

pour les préaviser pour le Conseil d’Etat, ainsi que pour statuer dans les cas

où aucune autre autorité cantonale n’a été désignée. En dépit de sa

qualification, la « décision » du 6 juillet 2006, par laquelle le

Service de la population, secteur Naturalisation, a refusé le droit de cité

cantonal ne saurait être qualifiée de décision attaquable au sens de l’art. 29

LJPA, mais a les traits d’un simple préavis pour le Conseil d’Etat. C’est donc

à juste titre que l’acte incriminé ne contient pas d’indication de voies de

recours. Interpellé sur la question de la compétence, le Service de la

population a cependant admis implicitement qu’il était compétent pour rendre la

décision incriminée, laquelle déployait des effets juridiquement contraignant

sur la situation de la recourante.

4.

Le fait qu'une décision soit entachée d'illégalité, voire

d'inconstitutionnalité, ne la rend pas nécessairement nulle. En effet, la

sanction ordinaire d'un tel vice est l'annulabilité, qui ne peut être prononcée

que par l'autorité de recours, saisie dans le délai de recours (Pierre Moor,

Droit administratif, vol. II, p. 201 ss, spécialement p. 203). Selon un

principe général, la nullité d'un acte commis en violation

de la loi doit résulter ou bien d'une disposition légale expresse, ou bien du

sens et du but de la norme en question. En d'autres termes, il n'y a lieu

d'admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu'à

titre exceptionnel, soit lorsque les circonstances sont telles que le système

d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (ATF 122 I 97

et réf. cit.; B. Bovay, Procédure administrative, p. 279 ss et réf. cit.).

Ainsi, d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si

le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du

moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne

met pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond

n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche,

la violation de règles essentielles de procédure ainsi que l'incompétence

qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF

112.

I 97, p. 99; ATF 99 Ia 135 consid. 4 a; arrêt TA AC.1991.0207 du 7 janvier

1993.

et réf. cit.; AC.1992.0063 du 27 juillet 1992 et GE.1997.0055 du 17

juillet 2000 ; AC.2005.0300 du 29 juin 2006).

En l'occurrence, la décision litigieuse a été rendue,

comme on l’a vu plus haut, par une autorité incompétente.

L'incompétence d'une autorité peut être territoriale

ou matérielle (Pierre Moor, op. cit., spéc. p. 207). En présence d'une décision

rendue par une autorité incompétente matériellement, la gravité du vice se juge

différemment selon les situations. Ainsi, lorsque l'autorité incompétente est

dans une relation d'infériorité hiérarchique, comme c'est le cas en l'espèce, la

sanction est en principe l'annulabilité : le vice n'est pas fondamentalement

grave, ni le plus souvent manifeste et l'autorité supérieure pourrait de toute

manière exercer son pouvoir de révocation, du moins lorsque la matière sur

laquelle porte la décision présente quelque analogie avec les attributions de

l'autorité incompétente (Pierre Moor, op. cit., p. 208 et ATF 115 II 514, JT

1991.

I 130 où le TF précise encore à ce sujet que si l'autorité a excédé le

pouvoir dont elle disposait dans un certain domaine, sa décision n'est pas

nulle, mais seulement annulable). Ce n'est que dans l'hypothèse inverse que la

question de la nullité pourrait se poser.

En l'occurrence, la décision émane du Service de la

population, soit d'une autorité hiérarchiquement inférieure au Conseil d'Etat.

Seul le Conseil d’Etat dispose d'un pouvoir de décision en matière de droit de

cité vaudois. Certes, si la décision avait été prise - comme elle aurait dû

l'être - par le Conseil d'Etat, elle n'aurait pas pu faire l'objet d'un recours

devant le Tribunal administratif (art. 4 al. 2 LJPA), dans la mesure où la

cause n’est pas susceptible d’un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral (art. 4 al. 3 LJPA et art. 98a en relation avec l’art. 100 al. 1 lettre

c OJ). Cela ne justifie toutefois pas de s’écarter des règles attributives de

compétence, car celles-ci sont en principe impératives. En matière de décision,

la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par la loi ou

l'ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale

prévoit la faculté d'y déroger, ce qui n’est pas le cas en l’espèce (voir,

Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, n° 1.2.2.4, p. 18, cf. aussi arrêt

TA BO.2000.0052).

5.

Il s'en suit que la décision attaquée, rendue par une autorité

incompétente, doit être annulée. Il se justifie de statuer sans frais ni

dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du 6 juillet 2006 du Service de la population,

secteur Naturalisations, du canton de Vaud, est annulée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

san/Lausanne, le 17 novembre 2006

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint