GE.2006.0166

TA - GE.2006.0166 - 2007-03-28 - X., A./Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail

28 mars 2007Français14 min

Qualification juridique (taxes causales) des frais de contrôle facturés à l'employeur par le Service de l'emploi en cas de constatation de travail illicite. En l'espèce, la décision doit être annulée, car il n'a pas été possible de déterminer - faute d'éléments justificatifs au dossier - si le montant de cet émolument administratif respectait le principe de la porportionnalité, soit s'il correspondait au coût effectif du contrôle réalisé. Violation de l'obligation de motiver la décision.

Faits

Vu les faits suivants

Lors d'un contrôle sur un chantier de construction d’une

villa à 2._______ effectué le 8 mai 2006 par deux délégués du Service de

l’emploi cantonal, il a été constaté que B._______, ressortissant péruvien, qui

n’était titulaire d'aucune autorisation de séjour et de travail valable,

exécutait des travaux de plâtrerie et de peinture pour le compte de

l'entreprise individuelle X._______, A._______ (ci-après : X._______). Le

travailleur clandestin en question n'était au surplus pas au bénéfice d’un contrat

de travail conforme aux conditions fixées par les Conventions collectives de

travail concernées. Des infractions aux dispositions concernant la police des

étrangers, les assurances sociales, ainsi que l'imposition à la source ont été

relevées. Le contrôle a fait l'objet le 9 mai 2006 d'un rapport de constat

circonstancié (n° 2006.1052) comptant douze pages ainsi que diverses annexes

et photos.

Le 23 mai 2006, le Service de l’emploi a rendu une

décision de facturation des frais de contrôle ; il a mis à la charge de X.______,

en sa qualité d'employeur, les frais occasionnés par le contrôle et son suivi

administratif pour un montant total de 1'031 fr. 25 (représentant 13 heures 45

de travail au tarif de 75 fr. de l'heure). Il a précisé que la facturation des

frais de contrôle était indépendante des mesures administratives et/ou pénales

qui pourraient être prises à l'encontre de l'employeur en fonction des infractions

constatées.

Le 9 juin 2006, l'entreprise X._______, agissant par la

Fiduciaire C._______ Sàrl, a interjeté recours auprès du Tribunal administratif

à l'encontre de la décision du 23 mai 2006 du Service de l'emploi, dont elle

demande principalement l'annulation.

Dans ses déterminations du 7 juillet 2006, le

Service de l'emploi a conclu au rejet du recours.

Le 15 août 2006, la recourante a maintenu ses

conclusions et a déclaré qu’elle refusait de payer la totalité des frais, tout

en précisant qu'elle attendait de la part du Service de l'emploi une diminution

du montant facturé, plus adapté aux faits reprochés.

Invitée dans un délai arrivant à échéance le 6

septembre 2006 à déposer des conclusions chiffrées, la recourante n'a pas

utilisé ce délai pour indiquer le montant des frais qu'elle reconnaissait

devoir en raison du contrôle intervenu.

Considérants

1.

La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV

822.

), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a notamment pour but

de lutter contre le travail illicite (art. 1er al. 2 let. f et 72

LEmp). D’après l’art. 73 LEmp, est considérée comme illicite toute activité

salariée ou indépendante exercée en violation des prescriptions légales (al.

1) ; par travail illicite, il faut entendre non seulement l'emploi de

travailleurs étrangers en violation des dispositions du droit des étrangers ou

d’une convention collective (al. 2 let. a et d), mais aussi l'emploi de

travailleurs non déclarés aux assurances sociales obligatoires (al. 2 let. b)

ou aux autorités fiscales notamment (al. 2 let. f et g). Les personnes chargées

des contrôles peuvent en particulier pénétrer à tout moment dans une entreprise

ou dans tout autre lieu de travail, exiger tous les renseignements nécessaires

et notamment contrôler les permis de séjour et de travail (art. 75 LEmp). Les

personnes chargées des contrôles consignent les constatations relatives au

travail illicite dans un rapport (art. 77 LEmp). En ce qui concerne plus

particulièrement le recouvrement des frais de contrôle, l’art. 79 al. 1er

LEmp prévoit qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de

l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y compris

les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs

et entreprises contrôlées. Le Règlement d’application de la LEmp adopté le 7

décembre 2005 par le Conseil d’Etat (RLEmp), précise à son art. 44 que le

recouvrement des frais de contrôle est exigé en cas d’infraction aux

dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales et de l’imposition

à la source, ainsi qu’en cas de récidive à tout type de travail illicite (al. 1er) ;

le montant des frais occasionnés est calculé en fonction du temps consacré au

contrôle et à son suivi, au tarif de Frs. 75.- par heure (al. 2).

2.

a) En l'espèce, l’entreprise recourante admet que, lors du

contrôle effectué le 8 mai 2006 sur un chantier à 2._______, elle employait un

travailleur clandestin (sans titre de séjour et de travail valable) et qu’elle

a ainsi commis des infractions aux dispositions du droit des étrangers (les

dispositions du droit des assurances sociales obligatoires et de l’imposition à

la source auraient été, quant à elles, respectées). Elle ne conteste pas, sur

le principe, devoir s'acquitter des frais de contrôle pour les infractions aux

dispositions du droit des étrangers qu’elle a commises. Elle s'en prend

uniquement à la quotité des frais. Elle estime que le temps passé de 13 heures 45

pour établir un rapport de constat de travail illicite (limité aux seules infractions

aux dispositions du droit des étrangers) serait excessif. La recourante s’est

vu fixer un délai au 6 septembre 2006 pour indiquer le montant des frais de

contrôle qu’elle reconnaissait devoir en raison du contrôle intervenu. Elle n’y

a pas donné suite.

b) Le litige porte donc uniquement sur la quotité du

montant réclamé au titre de frais de contrôle. Le produit de cette contribution

est destiné à couvrir les dépenses occasionnées par les contrôles effectués par

le Service de l’emploi visant à lutter contre le travail illicite.

3.

a) L’art. 72 LEmp prévoit que le Conseil d’Etat instaure

des mesures visant à lutter contre le travail illicite dans le but d’améliorer

la prévention, de renforcer les mécanismes de contrôles et de sanctions (al. 1er) ,

le Service de l’emploi mettant en œuvre ces mesures (al. 2). L’art. 79 al. 1er

LEmp prescrit seulement qu’en cas de constatation de travail illicite, le

Service de l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y

compris les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs,

travailleurs et entreprises contrôlées. La délégation législative accordée au

Conseil d’Etat pour fixer la quotité des frais de contrôle occasionnés est très

générale. En principe, une telle délégation ne peut être considérée comme

suffisante que si les principes de la couverture des frais et de l’équivalence

sont respectés (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183 et les arrêts cités).

b) A l’inverse de l’impôt qui est une contribution

versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux

dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de réaliser

le bien commun et donc due indépendamment de toute contre-prestation étatique

spécifique (ATF 124 I 292 ; 122 I 309), les taxes causales sont versées

en contrepartie d’une prestation spéciale ou d’un avantage particulier

appréciable économiquement accordé par l’Etat à un citoyen déterminé. Elles se

distinguent donc des impôts en ce sens qu’elles reposent sur un lien

particulier entre le contribuable et l’Etat, caractérisé par la prestation ou

l’avantage étatique offert (ATF 121 II 138). En l’occurrence, on peut admettre

que l’on est bien en présence d’une taxe causale dans la mesure où l’Etat, en

prenant des mesures pour lutter contre le travail illicite, accorde une

prestation ou un avantage spécifique aux employeurs (telle la

recourante) ; ces mesures visent en effet à lutter contre les distorsions

de concurrence entre personnes appartenant à la même branche économique, car

l’employeur qui ne respecte pas toutes les prescriptions légales dispose d’un

avantage indu par rapport à ses concurrents. Selon la législation dans le

domaine, la facturation des frais de contrôle constitue aussi une sanction pour

la violation de prescriptions légales. En ce sens, elle s’apparente aussi aux

amendes, puisque tous les employeurs ne s’acquittent pas des frais de contrôle

mais uniquement ceux qui ont enfreint les prescriptions légales en la matière. Cela

ne change rien à la nature juridique des frais de contrôle qui peuvent être

qualifiés de taxes causales.

c) Le principe de la couverture des frais s’applique

en effet aux contributions causales dépendantes des coûts, lorsqu'elles ne

reposent pas sur une base légale au sens formel (suffisamment déterminée) ou

lorsque le législateur a expressément indiqué ou indirectement laissé entendre

que la contribution à prélever doit dépendre des coûts (ATF 126 I 180 consid.

3a/aa p. 188 ; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Ce principe implique que le

produit total des émoluments ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure

minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision,

concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les

provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p.

188).

Le principe de l'équivalence, expression du principe

de la proportionnalité en matière de contributions publiques, suppose que le

montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la

prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid

3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à

son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des

dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et

les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que

l’émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de

l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation.

S'il n'est pas nécessaire que l’émolument corresponde exactement au coût de

prestation visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et

s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des

motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 5 ; ATF 120 Ia 171 consid.

2a p. 174 ; ATF 106 Ia 241 consid.

3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerbühler,

Grundsätze des Kausalabgabenrechts: eine Übersicht über die neuere

Rechtsprechung und Doktrin, ZBl 104/2003, 505, p. 522 ss).

d) En l’occurrence, le législateur cantonal prescrit

seulement qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi

peut, par voie de décision, prélever les frais occasionnés par les

contrôles. Dans la mesure où le Service de l’emploi n’est autorisé à ne

réclamer que les frais de contrôle effectifs, on peut se demander si une

telle contribution doit être soumise au principe de la couverture des frais. Point

n’est besoin de rancher définitivement cette question, du moment que la

recourante ne se plaint de toute façon pas d’une violation du principe de la

couverture des frais, mais uniquement du principe de la proportionnalité.

4.

La recourante nie – sans toutefois en apporter la preuve –

avoir enfreint les dispositions sur le droit des assurances sociales et sur

l’imposition à la source. Peu importe. Il suffit de constater que la recourante

reconnaît avoir employé un travailleur clandestin et avoir ainsi violé les

dispositions du droit des étrangers. Il résulte de la législation en la matière

que, lorsque le travail illicite est avéré, le montant des frais de contrôle ne

varie pas en fonction du type et du nombre d’infractions aux prescriptions

légales constatées, mais doit être calculé en fonction du temps qui a été

effectivement consacré au contrôle et à son suivi administratif. Dès l’instant

où il y a eu constatation de travail illicite (ce qui n’est pas contesté en

l’espèce), le recouvrement des frais de contrôle peut être exigé.

5.

La recourante fait valoir que, dans son cas, le

temps consacré au contrôle serait excessif, de sorte que le montant de la

facture des frais de contrôle y relative s’élevant à 1'031 fr. serait

disproportionné.

En l’espèce, il y avait deux collaborateurs lors de

la visite du chantier en question. Le Service de l’emploi, qui a estimé à 13

heures 45 le temps total consacré au contrôle, n’a pas détaillé le nombre

d’heures passées par chacun de ses collaborateurs lors du contrôle sur place

(visite du chantier, interrogatoires, vérification de divers documents etc), ni

spécifié combien de temps a pris l’analyse de la situation et l’étude juridique

du cas. On ignore également le temps passé à l’établissement du rapport ainsi

qu’à son suivi administratif. Il est vrai qu’un inspecteur délégué par le

Service de l’emploi a rédigé un rapport de douze pages, comportant diverses

annexes et photos. Mais ce rapport, qui se présente sous la forme d’un

formulaire préimprimé à remplir, répète à plusieurs endroits les mêmes

constatations de fait, de sorte que la rédaction d’un tel rapport n’a pas dû

nécessiter un temps considérable.

Sur la base du dossier actuel, il n’est pas possible

de déterminer si le montant de 1'031 fr. réclamé au titre de frais de contrôle

est ou non disproportionné. Quoi qu’il en soit, le temps consacré au contrôle,

soit 13 heures 45, apparaît a priori comme excessif. Il est pour le moins

étonnant que, dans sa réponse au recours du 7 juillet 2006, le Service de

l’emploi a jugé que la question de la quotité des frais mis à la charge de

l’employeur n’a pas à être examinée en l’espèce, le recourant tendant, non pas

à la modification de la décision quant au montant facturé, mais à son

annulation pure et simple. Comme le Service de l’emploi n’a pas fourni tous les

éléments justificatifs utiles permettant au tribunal, le cas échéant, de

réformer la décision attaquée, celle-ci doit être purement et simplement annulée.

En résumé, compte tenu de l’ensemble des

circonstances, il n’est pas possible de déterminer si le montant de 1'031 fr.

exigé au titre de frais de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail

illicite apparaît ici comme objectivement et raisonnablement proportionné à la

prestation fournie par le Service de l’emploi, soit si cet émolument

administratif correspond au coût effectif du contrôle réalisé.

c) A toutes fins utiles, on peut relever que,

s’agissant du montant du tarif horaire fixé à 75 fr. par l’art. 44 al. 2 RLEmp,

il constitue en soi un montant raisonnable, eu égard aux qualifications et

connaissances juridiques nécessaires aux inspecteurs appelés à procéder à un

tel contrôle

6.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la

décision attaquée annulée. Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat

de Vaud, qui versera à la recourante, représentée par un mandataire

professionnel, une indemnité à titre de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 23 mai 2006 par le Service de

l'emploi est annulée.

III.

Il n’est pas prélevé d’émolument judiciaire.

IV.

L’Etat de Vaud, par son Service de l’emploi, versera à

l'entreprise X._______ une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de

dépens.

san/Lausanne, le 28 mars 2007

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière

de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin

2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.