GE.2006.0172

TA - GE.2006.0172 - 2007-05-14 - X./Municipalité de 1.

14 mai 2007Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

M. X._______, né le 26 août 1944, a travaillé au Service

du travail et de l'intégration de la commune de 1._______ en qualité de

développeur de bases de données du 1er décembre 1998 au 31 mai 1999

dans le cadre d'un programme d'emplois temporaires subventionnés. Dès le 1er

août 2000, il y a été engagé comme assistant chef de projet à mi-temps, en tant

qu'auxiliaire. Concrètement, son activité se déroulait au sein du programme

"5 D -Formation et emploi", lequel dépendait du bureau des

emplois temporaires subventionné de 1._______ (ETSL) qui organise et gère

certaines mesures de réinsertion professionnelle prévues par

l'assurance-chômage et la loi cantonale sur l'emploi (qui a remplacé la loi

cantonale sur l'emploi et l'aide aux chômeurs le 1er janvier 2006). Ces

engagements reposaient sur des contrats d'auxiliaire au sens de l'art. 81 du

règlement du 11 octobre 1977 sur le personnel de l'administration communale

(RPAC).

En novembre 2000, le Syndicat suisse des services publics

(ci-après: le syndicat SSP) est intervenu auprès de la Direction de la sécurité

sociale et de l'environnement pour que soit régularisée la situation des

collaborateurs du bureau des ETSL, dont la durée d'engagement dépassait

généralement le maximum de trois mois prévu, en règle générale, pour les

contrats d'auxiliaire. A la suite de cette intervention, la Municipalité de 1.______

(ci-après: la municipalité) et M. X._______ ont conclu le 5 juillet 2001 le

contrat suivant :

"CONTRAT DE

DROIT PRIVE

entre la Municipalité et Monsieur X._______,

domicilié 2._______, 1._______ engagé pour une période indéterminée en vertu de

l'article 80 du Règlement pour le personnel de l'administration communale à la

direction de la sécurité sociale et de l'environnement, service social et du

travail : bureau P.O., en qualité d'assistant chef de projet I/BPO.

Début du contrat : 1er juillet 2001

Traitement sous réserve des déductions réglementaires :

Classe 07 : - (traitement de base à 100 % fr.

103'018.--)

Taux d'occupation : 50 %

Traitement de base (indice 101.1) fr. 51'509.00

Allocation de résidence fr. 450.00

Traitement brut total fr. 51'959.00

soit par mois fr. 4'329.92

Le traitement brut est soumis aux

déductions ci-dessous, dont le taux est précisé sur chaque décompte de salaire

Caisse de pensions, catégorie A

AVS/AI/APG

Assurance accidents non professionnels

Assurance-chômage

Vous bénéficierez également d'une

allocation spéciale correspondant à un treizième versement du salaire, sous

réserve des conditions figurant à l'article 33 c) RPAC.

Législation applicable :

dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail, législation

spéciale cantonale et fédérale sur le travail, ainsi que les articles suivants

du Règlement pour le personnel de l'administration communale :

45 sur les prestations en cas de maladie

ou d'accident

45 bis en cas d'adoption

49 en ce qui concerne la compensation de

créances

50 et 51 pour les vacances

52 et 53 pour les congés généraux et les

congés de brève durée

73 concernant la mise à la retraite

Affiliation à la caisse de pensions du personnel de la

Commune de 1._______. Cotisation : 8 % du traitement assuré.

Délai de résiliation de l'engagement par avis écrit donné :

a) sept jours à l'avance durant les deux

premiers mois considérés comme temps d'essai

b) un mois à l'avance pour la fin d'un

mois dès le 3ème mois

c) trois mois à l'avance pour la fin d'un

mois dès la fin de la 1ère année.

A la fin des rapports de travail, la Commune de 1._______

sera libre de toutes obligations à votre égard."

Le 31 mai 2006, le chef du Service du travail et de

l'intégration a informé la municipalité que la Confédération avait réduit les

forfaits alloués aux cantons pour l'organisation de mesures actives du marché

du travail et que le canton de Vaud avait répercuté ces diminutions en

supprimant les subventions des emplois temporaires subventionnés. Il a précisé

que cette mesure d'économie allait entraîner la suppression de cinq postes au 1er

janvier 2007, dont celui de l'intéressé.

Le 26 septembre 2006, le syndic de 1._______ a avisé

M. X._______ que la municipalité avait décidé le 8 juin 2006 de résilier au 31

décembre 2006 le contrat de travail de droit privé qu'il avait passé avec la

commune.

Le 18 octobre 2006, M. X._______, par l'intermédiaire du syndicat

SSP, a recouru contre la décision de la municipalité du 8 juin 2006. Il conclut

à ce que cette décision soit annulée et à ce que le tribunal dise "que la relation d'emploi de X._______ avec la Ville de

1._______ relève du droit public et que le règlement du personnel de

l'administration lui est entièrement applicable".

A la demande du juge instructeur, l'intéressé s'est

déterminé sur la recevabilité de son recours par lettre du 6 novembre 2006.

Dans sa réponse du 27 novembre 2006, la municipalité

a conclu à l'irrecevabilité du recours. Les arguments des parties seront repris

plus loin dans la mesure utile.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le Tribunal administratif est en principe compétent pour

connaître des recours dirigé contre une décision administrative communale (art.

4.

al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives [LJPA; RSV 173.36]); les contestations relatives aux contrats de

droit administratif sont cependant exclues (art. 1 al. 3, 2ème

phrase, LJPA).

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif,

l'acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre

du personnel communal ne constitue une décision susceptible de recours, au

regard des dispositions précitées, que si lesdits rapports sont issus d'une

décision unilatérale de la municipalité, fondée sur le statut du personnel

adopté par la commune en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi sur les

communes. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de

travail de droit privé régi par les art. 319 et suivants du Code des

obligations (CO) ou un contrat de droit administratif, le contentieux de leur

résiliation échappe à la compétence du Tribunal administratif (arrêts

GE.2000.0089 du 17 octobre 2000; GE.1999.130 du 10 décembre 1999; GE.1996.0112

du 5 septembre 1997, publié in RDAF 1998 I 58; GE.1995.0007 du 23 mars

1995, in RDAF 1995 p. 483; GE.1994.0103 du 14 février 1995, in

RDAF 1995, p. 479; GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).

2.

a) Les obligations des fonctionnaires sont étendues, leurs

droits sont relativement complexes; ils forment dans leur ensemble ce que l'on

appelle le statut de la fonction publique. Un tel régime prend naissance par un

acte de nomination, qui doit être qualifié de décision au sens de l'art. 29

LJPA; cet acte intervient généralement à l'issue d'une procédure, comportant

souvent une mise au concours. En outre, la nomination, en droit suisse, est

qualifiée, assez logiquement, de décision soumise à acceptation de

l'intéressée; il va de soi en effet que l'on ne peut pas devenir fonctionnaire

contre son gré (voir à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif

suisse, Neuchâtel, 1984, p. 460 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III,

Berne, 1992, no 5.1.2.1, p. 210 ss). Autrement dit, la nomination de

fonctionnaires intervient à l'issue d'une procédure et doit revêtir une

certaine forme; elle doit enfin être acceptée par son destinataire. Plus encore

que pour d'autres décisions (sur ce point, voir Pierre Moor, op. cit., vol. II,

no 2.2.8.1, p. 196 ss), l'acte de nomination doit revêtir la forme écrite.

b) Le règlement pour le personnel de

l'administration communale de la Ville de 1._______ du 11 octobre 1977 (RPAC)

ne fait pas exception à ce principe. Aux termes de son art. 1er al.

2, est fonctionnaire toute personne nommée en cette qualité par la municipalité

pour exercer, à titre principal ou accessoire, une fonction ou un emploi

permanent au service de la commune. Peuvent être nommés en qualité de

fonctionnaires les personnes majeures qui offrent toute garantie de moralité et

qui possèdent la formation correspondant aux exigences de la fonction (art. 5

al. 1 RPAC). La nomination est communiquée au fonctionnaire par acte écrit

indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement, le

traitement initial, le taux d'indexation et les déductions obligatoires (art. 7

al. 1 RPAC). Elle ne porte effet qu'une fois acceptée (al. 2). En règle

générale, la nomination est d'abord provisoire, en principe pour une durée

d'une année; à ce terme, la municipalité doit procéder à la nomination

définitive ou résilier l'engagement en observant le délai d'avertissement d'un

mois (art. 8 al. 1 et 2 RPAC). La municipalité peut résilier librement les

rapports de travail jusqu'à la nomination définitive (art. 8 al. 1 RPAC);

ensuite, elle ne peut les résilier que pour cause de suppression d'emploi ou de

justes motifs définis à l'art. 70 al. 2 RPAC (art. 69 et 70 al. 1 RPAC).

c) Par ailleurs, la municipalité "peut engager des employés par contrat écrit de droit

privé lorsqu'ils ne remplissent pas les conditions pour être nommés en qualité

de fonctionnaire. Ces employés sont soumis aux dispositions du Code des

obligations sur le contrat de travail ainsi qu'aux dispositions de droit public

sur le travail" (art. 80 al. 1 et 2 RPAC). En outre, diverses

dispositions du RPAC, énumérées à l'al. 3 de l'art. 80, leur sont applicables

par analogie. Enfin, "Pour exercer des

emplois temporaires - en règle générale pour une durée de trois mois au maximum

- les directions peuvent engager du personnel auxiliaire. Pour une durée plus

longue, l'engagement du personnel auxiliaire est de la compétence de la Municipalité"

(art. 81 al. 1 RPAC). Ce personnel est également soumis aux dispositions du Code

des obligations sur le contrat de travail ainsi qu'aux dispositions de droit

public sur le travail (al. 2), mais sans renvoi aux dispositions du RPAC

énumérées à l'art. 80 al. 3.

3.

Le recourant ne prétend pas avoir été expressément nommé

par la municipalité en qualité de fonctionnaire, conformément à l'art. 1er

al. 2 RPAC. Il soutient en revanche qu'il remplissait les conditions pour

l'être, que c'est à tort qu'il ne l'a pas été, que par leur nature ses

fonctions devaient être soumises au droit public et que le prétendu contrat de

droit privé qu'il a passé avec la municipalité n'en a que l'apparence "puisque la liberté contractuelle n'y a aucune place"

et qu'il "s'agit en fait d'une décision

unilatérale". Cela dit, il "ne

demande pas que le prétendu "contrat de droit privé" soit converti en

un acte de nomination mais que le rapport d'emploi qu'il a avec la Ville de 1._______

soit requalifié et reconnu pour ce qu'il est véritablement sous peine de violer

l'art. 9 Cst (protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi)".

a) Tout d'abord, peu importe de savoir si la

relation de travail entre le recourant et la commune de 1._______ relève du

droit privé (les dispositions du Code des obligations auxquelles renvoie l'art.

80.

al. 2 RPAC s'appliquant alors directement) ou du droit public (ces

dispositions ne s'appliquant qu'à titre de droit public supplétif). Dans l'un

et l'autre cas, le Tribunal administratif n'est pas compétent si l'on arrive à

la conclusion que les rapports de travail reposent sur une base contractuelle

et non sur un régime statutaire (v. ci-dessus, consid. 1 in fine).

b) Il est parfaitement clair que la municipalité n'a

jamais eu l'intention de nommer le recourant en qualité de fonctionnaire. La

volonté de fonder la poursuite des relations de travail sur la base d'un

contrat dit "de droit privé" selon l'art. 80 RPAC était parfaitement

reconnaissable pour le recourant, qui était déjà à l'époque assisté par le

syndicat SSP et qui a signé sans réserve ledit contrat (v. sa lettre du 8 juin

2001.

au chef du bureau des ETS). Que les clauses de ce contrat n'aient pas

donné lieu à discussion entre les parties ne change rien à la nature de l'acte.

Comme le relève la municipalité, il n'est pas rare que les grandes

administrations, publiques ou privées, proposent à leurs travailleurs des

contrats préformés, dont le contenu ne laisse pratiquement pas place à la

négociation. Si le recourant entendait contester ces conditions d'engagement,

c'est à ce moment-là qu'il devait le faire. On ne voit pas en quoi il serait

arbitraire de lui appliquer aujourd'hui les clauses - en particulier les

conditions de résiliation - auxquelles il a souscrit, ni comment le principe de

la bonne foi exigerait de requalifier ce contrat en un acte de nomination

unilatéral entraînant l'application sans restriction des dispositions du RPAC

régissant les fonctionnaires nommés en cette qualité.

c) Le recourant affirme qu'il occupait un emploi permanent

et remplissait les conditions pour être nommé en qualité de fonctionnaire, si

bien que ce serait en violation de l'art. 80 RPAC et contrairement au principe

de l'égalité de traitement qu'il aurait été engagé par un contrat dit de droit

privé.

Le RPAC n'impose pas dans tous les cas la nomination

en qualité de fonctionnaire. Il s'agit d'une possibilité à laquelle la

municipalité peut préférer l'engagement par contrat en vertu de l'art. 80 RPAC.

Dans le cas particulier, la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir

d'appréciation en considérant que les ETSL, qui dépendent d'un financement

extérieur dont la pérennité n'est pas assurée, ne constituaient pas des emplois

permanents au service de la commune. Il n'apparaît pas contraire à l'égalité de

traitement de considérer que de telles places de travail ne peuvent pas être

attribuées à des fonctionnaires, dont la nomination est en principe à vie

(Moor, op. cit., vol. III, no 5.4.1.1, p. 246).

Au demeurant, même si les conditions autorisant la

municipalité à engager le recourant par voie contractuelle n'étaient pas

remplies, il n'en découlerait pas que le contrat devrait être converti

automatiquement en un acte de nomination. Le Tribunal administratif a

expressément écarté un tel procédé; il a en particulier exclu que, lorsque la

durée maximum fixée par le statut du personnel communal pour un engagement par

contrat de droit privé est dépassée, l'on considère que l'échéance du délai

équivaut à une nomination (arrêt GE.1996.0112 du 5 septembre 1997, consid. 2 d/aa

et /bb; v. aussi GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).

4.

Il s'ensuit que ni la décision de la municipalité du 8

juin 2006 de supprimer, parmi d'autres postes, celui du recourant, ni la lettre

du 26 septembre 2006 mettant fin aux rapports de service, ne peut être

considérée comme des décisions au sens de l'art. 29 LJPA. En licenciant le

recourant, la municipalité a fait usage du droit formateur résolutoire (v.

Pierre Engel, Traité des obligations en droit suisse, Berne 1997, p. 30 ss) que

lui réservait le contrat. Une éventuelle contestation sur la régularité de

cette résiliation n'est pas du ressort du Tribunal administratif (art. 1er

al. 3, 2ème phrase, LJPA).

5.

Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux

de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d'émolument (décision de la

Cour plénière du 30 juin 2000). Il ne sera d'autre part pas alloué de dépens,

la commune de 1._______, qui obtient gain de cause, ayant procédé sans recourir

à un mandataire.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est irrecevable.

II.

La cause est rayée du rôle.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.

san/Lausanne, le 14 mai 2007

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.