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Décision

GE.2006.0180

TA - GE.2006.0180 - 2007-06-28 - X._______/Municipalité de Gland

28 juin 2007Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 26 avril 2001, la Municipalité de 2._______ (ci-après :

la municipalité) a informé X._______ qu'elle avait décidé de l'engager en

qualité d'agent de la police municipale à partir du 1er août 2001,

par "contrat de droit privé durant douze mois". Elle a précisé

qu'ensuite, sa "nomination" serait "confirmée",

en se référant au Statut du personnel adopté par le Conseil communal le 24 juin

1966, modifié par la suite (ci-après : le statut du personnel communal), ainsi

qu'au règlement de service pour la police municipale adopté par la municipalité

le 7 juin 1993 (ci-après : le règlement de service), documents qu'elle joignait

en annexe.

A cette occasion, la municipalité a précisé

à l'intéressé que la commune assurerait son complément de formation par son

inscription à l'Ecole suisse des polices de Neuchâtel au début 2002 pour une

durée de quatre mois. En contrepartie, elle lui demandait de prendre "l'engagement

de servir la police municipale durant cinq ans au moins en tant que

fonctionnaire"; en cas de démission avant l'écoulement de cette

échéance, il devrait verser à la commune, "sauf circonstances

particulières", le remboursement des frais de formation.

En conclusion, la municipalité sollicitait

X._______ de confirmer qu'il acceptait cette "nomination" en

"ratifiant" une copie de la présente lettre du 26 avril 2001.

Elle lui demandait également de signer l' "engagement de service"

annexé.

B.

X._______ a contresigné le 30 avril 2001 la lettre du 26

avril 2001 de la municipalité.

L'intéressé a également signé l'engagement

de servir, daté du 26 avril 2001, dont le contenu est le suivant :

"La formation

professionnelle, indispensable pour fonctionner en qualité d'agent de police, a

nécessité un investissement financier de mon employeur actuel, la Commune de

2._______.

Aussi, je soussigné X._______

Agent de police

prend l'engagement

de verser à la Commune de

2._______, sauf circonstances particulières :

- si je démissionne

ou

- si, par ma faute, les rapports

de service prennent fin d'une autre manière

avant l'expiration du délai de

cinq ans cité sous chiffre I,

le montant correspondant au barème

suivant:

• Fr. 40'000.-- pour la première année

• Fr. 32'000.-- pour la deuxième année

• Fr. 20'000.-- pour la troisième année

• Fr. 12'000.-- pour la quatrième année

• Fr. 4'000.--

pour la cinquième année

Cette somme ne fera l'objet d'aucune

réduction calculée en fonction de la période de l'année où intervient le

départ."

C.

Le 6 décembre 2002, la municipalité a confirmé X._______

dans sa fonction d'agent de la police municipale.

D.

X._______ a suivi avec succès du 10 juin au 31 octobre

2003 la formation de l' "Ecole réduite" de la Police à Lausanne. Le

montant de l'écolage s'est élevé à 4'000 fr. auquel s'est ajouté un

montant de 200 fr. pour cours de conduite et des frais de restaurant de 518,50

fr., soit au total 4'718,50 fr.

Il a été promu au grade d'appointé avec

effet au 1er janvier 2004, à la suite de la réussite de sa

formation.

E.

Par lettre du 29 juin 2004, X._______ a donné sa démission

du corps de police pour le 30 septembre 2004. Il a fait état de mauvaises

conditions de travail existant dans le corps de police, résultant, d'après lui,

du comportement du chef de service; de ce fait, il a contesté formellement

devoir un montant fondé sur l' "engagement de servir",

considérant qu'il avait rempli pour sa part le contrat de servir la

collectivité de 2._______, ce qu'à l'inverse la municipalité, qui connaissait

la situation depuis plusieurs années, n'aurait pas fait.

F.

Le 26 juillet 2004, la municipalité a pris acte de la

démission de X._______ et l'a informé qu'il recevrait ultérieurement une

facture relative à ses frais de formation sur la base de l'engagement de servir

qu'il avait pris.

Le même jour, la municipalité a établi un

certificat de travail indiquant que X._______ quittait ses fonctions "de

son plein gré et libre de tout engagement à notre égard, excepté le secret de

fonction auquel il reste soumis".

G.

La commune a adressé le 20 août 2004 à X._______ une

première facture, au titre de frais de formation, s'élevant à 17'000 fr.

Le 8 octobre 2004, la municipalité l'a

informé qu'elle avait revu ce montant à la baisse et fixé sa participation à

4'000 fr., en lui adressant la facture correspondante.

Le 18 octobre 2004, X._______ a écrit à son

conseil d'alors, Me Emmanuel Hoffmann, avocat à Nyon, une lettre lui

confiant le mandat "d'étudier" le courrier du 8 octobre 2004

de la municipalité.

Le 7 décembre 2005, la municipalité a

adressé un rappel à X._______. Celui-ci n'a pas réagi.

H.

Le 24 août 2006, l'Office des poursuites et faillites de

1._______, lieu de domicile de X._______, a notifié à celui-ci un commandement

de payer n° 275602, de 4'000 fr. plus intérêt à 5% du 25 novembre 2004, à la

demande de la Ville de 2._______, sur la base de la facture du 8 octobre 2004

relative à l'engagement de servir. X._______ y a fait opposition totale.

I.

Par prononcé du 9 octobre 2006, le juge de mainlevée du

Tribunal de Martigny et St-Maurice a levé, à la requête du créancier,

l'opposition formée par X._______ au commandement de payer précité, à

concurrence de 4'000 fr. avec intérêts.

Par rectificatif du 7 décembre 2006, le

juge de mainlevée a prononcé que l'opposition formée au commandement de payer

était provisoirement levée.

J.

Par acte du 6 novembre 2006, soit dans l'intervalle,

X._______ a saisi le Tribunal administratif d'une "action en libération

de dette, recours contre la décision de la Commune de 2._______ du 8 octobre

2004", à la suite de la décision de mainlevée provisoire (sic) du 9

octobre 2006 par le juge du Tribunal de Martigny. Il conclut, sous suite de

frais et dépens, à l'admission de l'action en libération de dette dans la

poursuite n° 275602, à la constatation qu'il n'est pas débiteur de cette

commune d'un montant de 4'000 fr. et au maintien de son opposition au

commandement de payer.

K.

Le 8 novembre 2006, le juge instructeur a enregistré le

recours, en exposant ses doutes notamment sur le point de savoir si la lettre

de la municipalité du 8 octobre 2004 constituait une décision sujette à recours

au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA; RSV 173.36).

L.

Le 22 novembre 2006, le recourant a expliqué que la lettre

du 8 octobre 2004 n'indiquait pas qu'elle était une décision, ni ne comportait

les voies et délais de recours. Il a par ailleurs relevé que dans une affaire

divisant le même employeur d'avec un ancien collègue du corps de la police

municipale, également représenté par Me Emmanuel Hoffmann, le Président du

Tribunal des Prud'hommes de l'arrondissement de la Côte avait décliné sa

compétence au profit du Tribunal administratif en ce qui concernait les

prétentions de la Commune de 2._______ en paiement d'une indemnité, au titre de

formation, par son ancien agent de police. Il annexait le jugement déclinatoire

en cause, daté du 12 janvier 2005.

M.

Le 23 février 2007, l'autorité intimée a conclu, avec

dépens, à l'irrecevabilité du recours.

Le 2 mars 2007, le juge instructeur a

informé les parties que le tribunal se réservait la possibilité de statuer

préjudiciellement sur le recours ou l'action en libération de dette.

Le recourant a encore procédé le 20 mars

2007.

N.

Le 16 mai 2007, les parties ont été informées que la cause

avait été reprise par la juge Danièle Revey.

Le tribunal a ensuite statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

a) Les art. 1, 3 et 5 du statut du personnel de la Commune

de 2._______ ont la teneur suivante :

" Champ d'application

Article premier Le

présent statut s'applique à tous les fonctionnaires de la Commune de

2.

_______

Est fonctionnaire au sens du

présent statut toute personne nommée en cette qualité par la Municipalité

pour exercer une fonction ou un emploi permanent au service de la Commune

Engagements de droit privé

Art. 3 La Municipalité

peut engager à titre exceptionnel, et en règle générale pour un temps limité,

des employés, ouvriers et aides qui n'ont pas qualité de fonctionnaires et

dont le statut est déterminé par les dispositions contenues dans le chapitre

IX.

Autorité de nomination

Art. 5 La nomination des

fonctionnaires, à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la

Municipalité."

b) Au moment de sa démission, le recourant

avait été nommé à titre définitif et bénéficiait d'un statut de fonctionnaire.

Il n'est du reste pas exclu qu'il disposait déjà d'un tel statut lors de son

engagement le 1er août 2001 (vu les art. 1er et 5 du

statut du personnel communal; cf. Tribunal administratif, arrêts GE.2005.0050 du

1er septembre 2005, GE.2005.0002 du 27 juin 2006).

2.

a) L'art. 29 al. 1 et 2 LJPA a la teneur suivante:

" 1La

décision peut faire l'objet d'un recours.

2Est

une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant

pour objet:

a) de créer, de

modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;

b) de constater

l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;

c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à

créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.

3(...)"

Il découle de cette disposition, ainsi que

des art. 1er al. 1 et 4 al. 1 LJPA que le Tribunal administratif ne

peut être saisi que de recours contre des décisions administratives.

b) L'art. 1er al. 3 LJPA

prévoit:

"Les actions d'ordre patrimonial

intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public

cantonal sont exclues du champ d'application de la loi. Il en va de même des

contestations relatives aux contrats de droit administratif."

Le Tribunal administratif a rappelé que

l'art. 1er al. 3 LJPA, dans sa teneur antérieure, prévoyait

expressément que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de

service des fonctionnaires (let. c "actions d'ordre patrimonial")

étaient exclues du champ d'application de la loi; en d'autres termes, celles-ci

devaient être soumises au juge civil ordinaire. Toutefois, cette disposition a

été modifiée par une novelle du 26 novembre 2002, entrée en vigueur par suite

de sa publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 4

février 2003; en substance, l'art. 1er al. 3 LJPA prévoit toujours

que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité

publique sont exclues du champ d'application de la loi, mais la précision

relative aux contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service

des fonctionnaires n'y figure plus. Il reste que le législateur, dans le cadre

de cette révision de la LJPA, n'avait pas pour intention d'apporter des

modifications d'ordre matériel, mais plutôt d'améliorer la rédaction de ce

texte (v. à ce propos BGC novembre 2002, p. 4374, exposé des motifs, et 4399,

amendement de la commission parlementaire, présenté comme relevant de la

technique législative) (arrêts GE.2005.0023 du 30 décembre 2005 consid. 1a et

GE.2005.0075 du 8 juillet 2005 consid. 1a/dd).

Selon la jurisprudence, la contestation

pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie

relève toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité

compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens

technique de ce terme, ce qui ouvre la voie du recours devant le Tribunal

administratif (arrêts GE.2005.0075 et GE.2005.0023 précités).

L'autorité administrative dispose d'une compétence

décisionnelle lorsque la loi lui donne la compétence de régler de manière

définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie d'une décision

susceptible d'entrer en force de chose décidée. On peut ainsi citer, outre

l'ensemble du contentieux fiscal, les décisions prévues en matière d'indemnité,

par exemple pour les dégâts causés par le gibier (art. 13 LChP et art. 61 de la

loi vaudoise sur la faune du 28 février 1989) ou pour les dégâts importants

causés par l'exécution des travaux d'un syndicat d'améliorations foncières

(art. 47 LAF), ou encore les décisions relatives aux frais provoqués par des

mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente à

l'environnement (art. 59 LPE), de même que les décisions fixant le montant mis

à la charge des propriétaires à titre de participation aux frais des travaux

d'améliorations foncières (art. 44 LAF). Toutes ces contestations pécuniaires

sont réglées par voie de décision (arrêts GE.1999.0021 du 18 août 1999,

AF.1994.0018 du 6 septembre 1996 in RDAF 1997 I 62, voir aussi ATF du 13

février 1998 in RDAF 1998 I 322, arrêt TC du 10 juin 1998 in JdT 1999 III 7,

AF.1992.0018 du 2 juillet 1992).

A l'inverse, l'autorité administrative ne

jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque la loi ne lui permet pas de se

prononcer de manière définitive et contraignante sur les droits ou obligations

qui découlent de la norme qu'elle applique (par ex. lorsqu'un administré

réclame à l'Etat le versement d'une indemnité d'expropriation matérielle) (cf.

Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil

et le juge administratif, thèse Lausanne, 2005, n° 242.3 p. 177; arrêt

GE.2006.0177 du 19 avril 2007).

La question de savoir si la loi confère à

l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans

chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport

de droit litigieux (Blanchard, op. cit., n° 242.3 p. 179; arrêt GE.2006.0177 du

19.

avril 2007).

3.

En l'espèce, le recours tend à contester que le recourant

soit débiteur des frais de formation consentis à son égard.

a) Le statut du personnel communal, dont on

ignore d'ailleurs s'il a acquis force de loi par l'approbation de l'autorité

compétente (art. 94 de la loi sur les communes du 28 février 1956; RSV 175.11),

ne prévoit aucune obligation de servir du type de celui exigé par la

municipalité au moment de l'engagement du recourant, ni d'obligation de verser

une indemnité pour frais de formation en cas de départ anticipé (contrairement

à ce qu'a retenu le jugement déclinatoire du 12 janvier 2005).

b) En réalité, ces obligations découlent de

l'art. 13 du règlement de service pour la police municipale adopté le 7 juin

1993, dont la teneur est la suivante :

"Article 13

Condition spéciale de nomination

La municipalité peut exiger que

chaque aspirant s'engage, lors de sa nomination provisoire, à rester au

minimum 5 ans au service de la commune de 2._______d, compte tenu notamment

des frais importants assumés pour sa formation.

Si un agent quitte ses fonctions

avant ce délai, une indemnité de départ, dont le montant est fixé par la

municipalité, peut être exigé."

Or, le règlement de service pour la police

municipale n'est qu'un cahier des charges, établi par la municipalité

uniquement, qui n'a qu'une valeur de directive interne, et non d'une véritable

norme de droit public. Les obligations imposées au recourant ne sont donc pas

fondées sur une loi (telle que le statut du personnel communal, à supposer que

ce statut ait été approuvé). Autrement dit, la municipalité ne disposait

d'aucune compétence décisionnelle découlant d'une loi pour imposer au recourant

de souscrire un tel engagement, ni pour lui réclamer maintenant une indemnité

pour les frais de formation consentis en sa faveur.

Par conséquent, le présent recours tendant

à contester les frais de formation réclamés constitue une action d'ordre

patrimonial au sens de l'art. 1er al. 3 LJPA. Il échappe ainsi à la

compétence de l'autorité de céans, partant est irrecevable.

4.

Selon l'art. 6 LJPA, toute autorité saisie d'un recours

administratif transmet d'office à l'autorité compétente les causes qui lui

échappent (al. 1); l'autorité qui tient sa compétence pour douteuse procède

sans retard à un échange de vues avec la ou les autres autorités dont la

compétence entre en ligne de compte (al. 2).

D'après la jurisprudence, l’art. 6 LJPA a pour seule fonction d'instituer

une règle de conflit entre les différentes autorités qui peuvent être amenées à

traiter du contentieux administratif (FI.2003.0113 du 16 juillet 2004;

GE.2000.0143 du 23 mai 2002, BGC, septembre 1988, p. 1965).

En l'espèce, le recourant agit en libération de dette au sens de

l'art. 83 al. 2 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour

dettes et la faillite (LP; RS 281.1). Il s'agit en définitive d'une action

relevant du contentieux civil, de sorte qu'il n'y a pas lieu de transmettre

d'office la cause à l'autorité civile compétente. Le recourant est renvoyé à

procéder lui-même devant cette juridiction (cf. aussi art. 32 al. 3 LP).

5.

En ce qui concerne les frais et dépens, il n'est pas

inopportun de se calquer sur la pratique du tribunal en matière de contentieux

de la fonction publique, selon laquelle il ne sera pas prélevé d’émolument du

recourant qui succombe, ni alloué de dépens à la collectivité publique qui

obtient gain de cause (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000).

S'agissant des frais, le Tribunal

administratif renonce en effet à les percevoir dans une telle matière, à moins

que l'agent public débouté n'ait agi par témérité, en application par analogie

de l'art. 10 de la loi du 17 mai 1999 sur la juridiction du travail (LJT; RSV

137.

), selon lequel la procédure devant le tribunal de prud'hommes est

gratuite jusqu'à une valeur litigieuse de 30'000 fr., sous réserve de l'art.

42, de l'art. 343 al. 2 CO, prévoyant que les conflits du travail font l'objet

de procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 20'000 fr.,

et de la jurisprudence développée par la Commission fédérale de recours en

matière de personnel fédéral (JAAC 59/1995 n° 2 consid. 5; 60/1996 n° 73

consid. 5a et 5b).

Quant aux dépens, il sied de même de se

référer à l'art. 41 LJT, prescrivant que seule la partie qui agit de façon

téméraire ou qui complique inutilement le procès peut être astreinte à payer à

l'autre partie des dépens d'un montant maximum de 2'000 fr., ainsi qu'à la

pratique fédérale, d'après laquelle le fonctionnaire qui obtient gain de cause

se voit allouer des dépens, alors qu'il n'a pas à en verser à l'autorité intimée

s'il est débouté, celle-ci n'étant pas partie au sens des art. 6 et 64 PA

(Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, 1998, nos

4.15

ss et 4.18, spéc. note 3; voir aussi JAAC 66/2002 n° 7 consid. 5).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est irrecevable, le Tribunal administratif

n'étant pas compétent pour en connaître.

II. Il n'est pas prélevé de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

san/Lausanne, le 28 juin 2007

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.