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Décision

GE.2006.0185

CDAP - GE.2006.0185 - 2008-04-29 - OPEO SA/Municipalité de Lausanne

29 avril 2008Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La société OPEO SA (pour "organisation

privée d'enlèvement des ordures"), dont le siège est à Lausanne, est

active dans la récupération, le recyclage et la revalorisation des déchets. Elle

vend notamment des conteneurs à ordures ménagères, en particulier sur le

territoire de la commune de Lausanne. Ces conteneurs proviennent du même

fabricant ("Plastic Omnium") que ceux proposés par la commune;

ils sont munis du logo officiel du produit qu'ils contiennent et leurs couleurs

sont normalisées; ils comportent en outre un logo ainsi libellé: "Empoubellissons

avec OPEO". La société procède en outre elle-même à l'enlèvement des

conteneurs d'ordures ménagères portant son logo dans les communes de Bercher,

Boussens, Denges, Fey, Froideville, Poliez-Pittet, Préverenges et Pully, mais

pas dans la commune de Lausanne.

B.

Dans le courant du mois de juin

2006, le Service de l'assainissement de la Commune de Lausanne (ci-après: le

Service de l'assainissement) a adressé à différents propriétaires d'immeubles

et régies une lettre circulaire ainsi libellée:

"Prise en charge de conteneurs par

des entreprises privées de collecte de déchets

Madame, Monsieur,

Nous avons constaté que certains

fournisseurs marquent leurs conteneurs à leur logo afin de les distinguer des

autres. Cette pratique pose de nombreux problèmes lors de la collecte et n'est

pas autorisée.

Nous vous rappelons que les directives

municipales en la matière précisent que:

- chaque conteneur doit être plastique

et selon les couleurs normalisées;

- lorsque

les conteneurs sont collectés par un transporteur privé, le nom de celui-ci

doit être indiqué clairement;

- chaque conteneur doit comporter le

logo officiel du produit qu'il contient;

- aucune publicité

n'est autorisée sur les conteneurs, mis à part le nom du propriétaire et de

l'entreprise assurant le ramassage;

- les

conteneurs non-conformes peuvent être séquestr¿ après avertissement au

contrevenant.

Etant donné que votre conteneur comporte le

nom d'une entreprise de transport privé, nous partons du principe qu'il est

collecté par celle-ci et n'est pas ramassé par notre service. Si tel n'est pas

le cas, nous vous prions de bien vouloir le mettre en conformité en effaçant ou

en recouvrant (par de la peinture le cas échéant) le nom du transporteur et

d'apposer l'autocollant officiel.

[¿]"

Dans les semaines qui ont suivi,

des employés de la voirie ont apposé sur des conteneurs provenant de la société

OPEO SA des autocollants portant la mention suivante: "Attention!

Conteneur ou contenu non-conforme(s) aux directives communales. Ne sera bientôt

plus collecté [¿].".

C.

Par lettre du 11 août 2006, la

société OPEO SA, par l'intermédiaire de son conseil, est intervenu auprès de la

Direction des travaux de la Commune de Lausanne (ci-après: la Direction des

travaux) pour se plaindre du contenu de la lettre circulaire de juin 2006. Elle

a fait valoir en substance que le refus par le Service de l'assainissement de

collecter les conteneurs munis de son logo ne reposait sur aucune base légale,

violait ensuite le principe de la liberté économique, consacré par l'art. 27 de

la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et transgressait

enfin l'art. 2 de la loi fédérale du 19 décembre 1986 contre la concurrence

déloyale (LCD; RS 241). Elle a dès lors enjoint à la Direction des travaux de faire

le nécessaire pour que le ramassage des conteneurs munis de son logo soit

pleinement assuré et d'informer tous les destinataires de la lettre circulaire de

juin 2006 que le statu quo était maintenu.

Le 15 août 2006, le directeur des

travaux et le chef du Service d'assainissement ont rencontré le conseil de la

société OPEO SA. Ils ont maintenu à cette occasion leur position.

Par lettre du 23 août 2006, la

société OPEO SA, toujours par l'intermédiaire de son mandataire, a invité la

Direction des travaux à se déterminer sur les différents griefs invoqués dans

sa correspondance du 11 août 2006 de manière circonstanciée, sous la forme

d'une décision susceptible de recours, et dans les meilleurs délais.

Par lettre de son conseil du 31

août 2006, la société OPEO SA a informé la Direction des travaux que des

employés de la voirie avaient apposé sur des conteneurs provenant de

l'entreprise des lettres circulaires de juin 2006 portant la mention manuscrite

que les conteneurs en question ne seraient pas vidés lors du prochain service

de ramassage, si le sigle OPEO n'était pas masqué. Elle l'a dès lors sommée de

lui confirmer d'ici au 1er septembre 2006 que ces avertissements

étaient nuls et non avenus. Elle a ajouté qu'à défaut, elle saisirait

immédiatement les autorités judiciaires compétentes.

Le 4 octobre 2006, la société OPEO

SA a adressé aux différentes régies destinataires de la lettre circulaire de

juin 2006 un avis les informant du contentieux l'opposant à la Direction des

travaux et les invitant à ne donner aucune suite aux instructions contenues

dans la circulaire en question.

Par lettre du 5 octobre 2006, la

société OPEO SA, par l'intermédiaire de son mandataire, a informé la

Municipalité de la Commune de Lausanne (ci-après: la municipalité) du contentieux

l'opposant à la Direction des travaux et l'a invitée à faire le nécessaire pour

qu'une décision formelle, avec indication de la voie et du délai de recours,

soit rendue dans les plus brefs délais. Par lettre du même jour, OPEO SA a

informé la Direction des travaux que son silence n'était "ni

convenable, ni admissible" et que la société avait dû se résoudre à

saisir la municipalité et à inviter ses clients à ne pas tenir compte des

instructions contenues dans la circulaire de juin 2006.

D.

Par décision du 23 octobre 2006, la

municipalité a refusé de donner suite à la demande d'OPEO SA tendant à ce que

le ramassage des conteneurs portant le logo de l'entreprise soit pleinement assuré

et à ce que les destinataires de la lettre circulaire de juin 2006 soient

informés que le statu quo était maintenu.

E.

La société OPEO SA, agissant par

son conseil, a recouru le 13 novembre 2006 devant le Tribunal administratif (devenu

depuis le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal) contre cette décision. Elle a pris les conclusions

suivantes:

"Plaise au Tribunal administratif, avec

suite de frais et dépens:

I. Annuler la

décision attaquée en tant qu'elle confirme le bien-fondé de la lettre

circulaire du Service d'assainissement de juin 2006.

II. Enjoindre

à la Municipalité de Lausanne de ramasser les conteneurs d'ordures ménagères

frappés du logo de la société recourante et lui faire interdiction de les

séquestrer.

III. Enjoindre à

la Municipalité de Lausanne d'adresser, dans le bref délai qui sera fixé à dire

de justice, une nouvelle lettre circulaire à tous les destinataires de celle de

juin 2006 les informant que, par décision du Tribunal administratif, tous les

conteneurs frappés du logo OPEO, parfaitement conformes, seront désormais

dûment collectés."

La recourante a requis par ailleurs

l'effet suspensif et des mesures provisionnelles. A l'appui de son recours,

elle soulève en substance les mêmes griefs que dans le cadre de sa

correspondance du 11 août 2006 à la Direction des travaux.

Par décision incidente du 29

décembre 2006, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et

ordonné les mesures provisionnelles suivantes:

"I. interdit à

la Municipalité de Lausanne, jusqu'à droit connu sur le fond, de mettre à

exécution ou de faire mettre à exécution d'éventuelles instructions données aux

agents communaux de ne plus collecter ou de séquestrer les conteneurs fournis

par la recourante, voire de dénoncer les contrevenants;

II. interdit à la

Municipalité de Lausanne de tolérer que ses agents reçoivent pour instructions

de ne plus collecter ou de séquestrer les conteneurs fournis par la recourante;

III. impartit à la

Municipalité de Lausanne un délai au 15 janvier 2007 pour adresser à tous les

destinataires de sa lettre circulaire de juin 2006 un avis selon lequel les

conteneurs portant le logo OPEO continueront à être régulièrement collectés,

jusqu'à droit connu sur la présente procédure."

Par lettre du 15 janvier 2007,

l'autorité intimée a exposé qu'elle n'avait pas adressé une lettre circulaire à

des destinataires figurant dans un fichier d'adresses, mais apposé directement

cette lettre sur un nombre restreint de conteneurs tenus pour non conformes par

les employés de la voirie lors de leur tournée. Il lui était dès lors

matériellement impossible de donner suite à l'injonction contenue sous chiffre

III de la décision du 29 décembre 2006.

Par décision incidente du 16

janvier 2007, le juge instructeur a dès lors annulé le chiffre III de la

décision du 29 décembre 2006, en confirmant les autres chiffres du dispositif.

L'autorité intimée s'est déterminée

le 23 février 2007 sur le recours, en concluant principalement à son

irrecevabilité pour défaut de qualité pour recourir et subsidiairement à son

rejet.

La recourante a déposé le 16 avril

2007 des observations complémentaires. Elle a requis par ailleurs diverses

mesures d'instruction.

Par avis du 24 avril 2007, le juge

instructeur a sollicité des parties plusieurs renseignements, qui lui ont

communiqués le 22 mai 2007 pour la recourante et le 23 mai 2007 pour l'autorité

intimée.

La recourante a précisé que son

chiffre d'affaires avait connu en 2006 (par rapport aux années 2003 à 2005) une

baisse de quelque 27 %, qui se concentrait sur la vente de conteneurs en ville

de Lausanne; cette baisse devait s'aggraver en 2007. De son côté, l'intimée a

fourni notamment les indications suivantes:

"Il n'y a pas d'inventaire précis et à

jour des conteneurs collectés sur le territoire de la commune de Lausanne, mais

le service d'assainissement a livré 17'130 conteneurs depuis février 1997, dont

8'400 à 4 roues et le reste à 2 roues. Comme il y a près de 9'000 immeubles à

Lausanne, on peut avancer un chiffre de 15'000 conteneurs environ, compte tenu

des remplacements, mais sans garantie. Enfin, il faut relever que le nombre

d'immeubles équipés de conteneurs a très fortement augmenté ces dernières

années, grâce au travail des surveillants de la propreté d'assainissement, qui

travaillent sans relâche à cet effet. Il y a donc actuellement un tassement des

ventes de conteneurs qui doit toucher aussi bien le service d'assainissement

que les entreprises comme la recourante. C'est ainsi que, en 2005, le service a

vendu 2409 conteneurs, alors qu'il n'en a vendu que 1928 en 2006. Cela

s'explique par le nombre élevé de conteneurs existants.

Seul le service d'assainissement ramasse les

ordures ménagères au sens de l'article 3 RGD, sur l'ensemble du territoire

lausannois. Pour ce qui est de la collecte des déchets des entreprises au sens

de l'article 4 RGD, on relèvera que parmi les 13'208 entreprises recensées qui

pourraient être assujetties à la taxe sur les déchets des entreprises à

Lausanne, 3'828 ne produisent pas de déchets, tandis que 201 ne recourent pas

au service d'assainissement; ce sont ainsi 9'179 entreprises qui sont

collectées par la commune...".

Le tribunal a tenu audience le 13

décembre 2007 en présence pour la recourante de Jean-Daniel Héritier,

directeur, assisté de l'avocat Raymond Didisheim; pour la municipalité, de Sadi

Kadri, chef du Service de l'assainissement, Yves Levrat, adjoint administratif

au Service de l'assainissement, Diego Falcioni, adjoint au Service juridique,

ainsi que Christian de Torrenté, chef du Service juridique. Les parties ont été

entendues dans leurs explications. On extrait du compte-rendu d'audience les

passages suivants:

"M. de Torrenté

Il n'y a pas de conteneurs différents pour

les déchets produits par les entreprises et pour ceux produits par les particuliers,

contrairement à ce que soutient la recourante. Les entreprises (le terme

désigne tous les acteurs de la vie économique) paient toutefois une taxe pour

le ramassage calculé sur le tonnage des déchets, à la différence des

particuliers. Un certain nombre d'entreprises ont leur propre service de

ramassage comme Migros ou Coop. D'autres recourent à des sociétés privées

telles que Opeo. Ces entreprises ne paient pas de taxe. Les conteneurs qui

portent la mention Opeo devraient appartenir à des entreprises qui ont passé un

contrat avec Opeo et ne devraient pas être collectés par la commune. La mention

OPEO crée la confusion chez nos ramasseurs.

M. Levrat

Je peux donner l'exemple du "Petit

Prince du Pain" dans le quartier du Flon. Cette boulangerie a passé un

contrat avec Opeo, dont la ville n'a pas eu connaissance. Les ramasseurs de la

commune ont collecté le conteneur en question, alors qu'ils ne le devaient pas.

M. Héritier

Le cas du "Petit Prince du Pain"

est réglé. J'ai fait ajouter sur le conteneur en question la mention "vidé

par Opeo". J'ajoute que les ramasseurs de la ville sont des professionnels

avisés et qu'ils savent exactement quels conteneurs doivent être collectés. Je

ne vois donc pas où est le risque de confusion.

Me Didisheim

Je précise que l'exemple du "Petit

Prince du Pain" est un cas isolé. Ce cas est reconnu; la commune de

Lausanne n'a cependant pas été en mesure d'établir d'autres cas.

M. de Torrenté

La Ville de Lausanne a ouvert le marché du

ramassage des déchets et elle a mis en place une réglementation pour permettre

un contrôle. Cette réglementation exige l'indication sur le conteneur du

produit qu'il contient et l'indication du nom de l'entreprise qui le ramasse,

ainsi que du propriétaire, à l'exclusion de toute autre inscription. Les

ramasseurs doivent travailler vite. Leurs tournées sont minutées. Il faut

éliminer les risques de confusion. Je précise que les conteneurs ne sont pas

tous marqués et qu'ils peuvent contenir des déchets provenant d'entreprises et

de particuliers. La réglementation n'exige en effet pas d'avoir des conteneurs

séparés pour les déchets provenant d'entreprises et pour ceux de particuliers.

Lors de son introduction, la taxe a été fortement contestée. Des entreprises

pourraient ainsi profiter du flou de la situation pour que leurs conteneurs

soient ramassés par la ville sans qu'ils aient à payer une taxe.

M. Levrat

Les entreprises qui ne veulent pas que leurs

déchets soient ramassés par la ville doivent faire une demande au Service

d'assainissement.

M. Héritier

Je précise que les entreprises doivent

renouveler cette demande chaque année en envoyant un formulaire avec le tonnage

de déchets ramassés. Personnellement, on remplit ces formulaires pour les

clients. On sait exactement quel tonnage de déchets a été ramassé.

Me Didisheim

Je relève que le règlement distingue entre

les ordures ménagères (art. 3 RGD) et les déchets d'entreprises (art. 4 RGD).

L'autocollant "ordures" doit être apposé exclusivement sur les

conteneurs "ordures ménagères". Le risque de confusion invoqué par la

ville de Lausanne peut être évité par l'apposition de cet autocollant

distinctif. La ville de Lausanne admet en effet qu'elle est la seule à

effectuer le ramassage des conteneurs "ordures ménagères". Le

problème se pose exclusivement pour les déchets d'entreprises. Le problème

existe parce que la commune n'exige pas le respect des règles en zone

périphérique.

M. de Torrenté

Me Didisheim n'a pas compris la

réglementation. Tous les déchets - qu'ils proviennent d'une entreprise ou d'un

particulier - sont déposés dans les mêmes conteneurs. L'autocollant

"ordures" doit aussi figurer sur les conteneurs des entreprises. Le

but de cet autocollant est de déterminer rapidement si les déchets en question

sont incinérables ou non. Il permet de faciliter le tri.

M. Héritier

J'aimerais relever que les conteneurs marron

(déchets végétaux) et bleu (papier) sont ramassés exclusivement pas la commune.

On m'a pourtant aussi reproché d'avoir apposé sur ces conteneurs mon logo

publicitaire. Il n'y a pourtant aucun risque de confusion, compte tenu du

monopole (de fait) de la commune.

M. Levrat

Il est possible qu'aucune entreprise privée

ne se charge du ramassage des conteneurs marron et bleu. La réglementation ne

l'interdit toutefois pas. Il est ainsi possible qu'à l'avenir certaines

entreprises le fassent. L'interdiction de mettre un logo publicitaire a donc un

sens.

M. Héritier

J'ajoute sur les conteneurs que ma société

ramasse l'autocollant "vidé par Opeo" là où il y a un risque de

confusion. Je n'en ai pas mis sur les conteneurs que ma société ramasse en zone

industrielle, car il n'y a pas de problème (il n'y a jamais eu de confusion).

M. de Torrenté

Les mêmes règles s'appliquent en zone

industrielle et les entreprises qui ramassent doivent s'identifier en apposant

leur nom sur les conteneurs en question. J'admets qu'il est possible que des

entreprises ne respectent pas ces règles.

M. Héritier

On ne doit pas mettre l'autocollant

"ordures" sur les conteneurs de déchets d'entreprises. En zone

industrielle, on n'en voit pas.

M. de Torrenté

C'est faux. Tous les conteneurs doivent

porter le pictogramme en question. J'admets toutefois que le Service

d'assainissement n'a pas poursuivi chaque ménage ou entreprise qui n'appose pas

ce pictogramme.

Me Didisheim

J'aimerais que la commune explique pourquoi

il n'y a pas de confusion en pratique dans la zone industrielle.

M. Kadri

Il n'y a pas de confusion, car il est

facile, en zone industrielle, de savoir quel conteneur doit être ramassé par la

ville; ce n'est pas le cas en zone urbaine.

Me Didisheim

J'aimerais savoir pourquoi la commune

n'exige pas un signe distinctif pour les conteneurs d'entreprises et pour ceux

des particuliers.

M. de Torrenté

On a différents types de conteneurs selon

les types de déchets qu'ils contiennent et non selon leur provenance. Ce serait

disproportionné d'exiger de chaque acteur de la vie économie (entreprises,

bureaux, commerces) d'avoir leur propre conteneur. Notamment au centre-ville

qui est une zone mixte où se côtoient habitations et bureaux. On n'exige par

exemple pas de l'étude de Me Didisheim d'avoir son propre conteneur pour les

déchets qu'elle produit. Celle-ci partage certainement un ou plusieurs

conteneurs avec d'autres locataires du bâtiment qui ne sont pas soumis à la

taxe.

M. Héritier

Si la ville ramasse par erreur un conteneur,

le transporteur va tout de suite le remarquer et réagir. Sinon, il subira un

manque à gagner, car il ne pourra rien facturer à son client. Personnellement,

je calcule le prix de la prestation en fonction du tonnage des déchets.

M. Kadri

Toutes les entreprises ne pratiquent pas le

même système que OPEO et certaines d'entre elles pourraient être tentées de

faire payer le client, même si elles n'ont pas vidé elles-mêmes les conteneurs.

On ne peut pas se fier à la bonne foi des entreprises. Il faut avoir un

contrôle.

Me Didisheim

La Ville de Lausanne peut exercer un

contrôle, sans forcément interdire la publicité sur le conteneur. On pourrait

imaginer un autocollant indiquant précisément "conteneur vidé par",

comme l'a fait M. Héritier dans le cas du "Petit Prince du Pain".

M. de Torrenté

Le conteneur normalisé est important pour la

Ville de Lausanne. Il permet d'éviter des risques de confusion. Des entreprises

pourraient sinon profiter du flou de la situation pour éviter de payer la taxe.

Plusieurs inscriptions sur le conteneur compliqueraient le ramassage. A notre

sens, l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs est parfaitement

justifiée, en adéquation avec le but recherché et proportionnée."

Les parties se sont déterminées sur le

compte-rendu d'audience. La recourante a en particulier apporté le complément

suivant:

"Lors de la séance, M. Héritier a

notamment déclaré que les mesures contestées étaient, dans les faits, dirigées

exclusivement contre OPEO SA; et ce en raison d'une animosité du responsable de

l'époque au sein dudit service, M. D., à l'égard de la société Goutte

Récupération SA à laquelle appartient la société OPEO SA et, plus

particulièrement, à l'égard de son administrateur M. G. M. Héritier a également

souligné, sans être démenti, que depuis le départ de M. D. et son remplacement

par M. L., le Service d'assainissement entretenait à nouveau d'excellentes

relations avec OPEO SA; que, bien plus, une collaboration s'était instaurée

entre les deux parties s'agissant de la vente, de la représentation, de la

livraison et du stockage des conteneurs, qu'ils appartiennent à la Ville ou à

OPEO SA; et que le ramassage des conteneurs portant la publicité OPEO ne posait

plus le moindre problème."

Les arguments respectifs des parties

seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Déposé dans le délai de vingt

jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur la

juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est

intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles

énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. L'autorité intimée met en revanche en

doute la qualité pour recourir de la société recourante. Aussi convient-il

d'examiner préalablement cette question.

b) Selon

l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique

ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d¿un intérêt

digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle

correspond à celle de l'art. 103 let. a de l'ancienne loi fédérale

d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ), ainsi qu'à l'art. 89 al. 1

let. c de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005, entrée en

vigueur le 1er janvier 2007 (LTF; RS 173.110); elle peut être

interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces

dispositions (voir par exemple arrêt AC.2006.0158 du 7

mars 2007, et les arrêts cités). L¿intérêt digne de protection, fondant la qualité pour agir, peut être

juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui

protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché

plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important,

résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de

protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut

être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours

procure un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 133 V 239

consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203,

514.

consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et

concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport

suffisamment étroit avec la décision, laquelle doit lui causer un préjudice

immédiat et direct (ATF 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 130 V 196 consid. 3 p.

202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le

seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b

p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les

arrêts cités).

En l'espèce, par la décision

attaquée, l'autorité intimée a confirmé le contenu de la lettre circulaire de

juin 2006, à savoir que les conteneurs munis d'un logo publicitaire ne sont pas

conformes à la réglementation et qu'ils ne seront dorénavant plus collectés par

la commune. La recourante y voit une atteinte à sa liberté économique, et plus

précisément à son droit de faire de la publicité. La réglementation communale,

comme le relève l'autorité intimée, n'interdit certes pas formellement à la

recourante de vendre des conteneurs munis d'un logo publicitaire. Toutefois, dans

la mesure où elle interdit aux particuliers d'utiliser les conteneurs tels

quels (ils doivent masquer le logo publicitaire pour que les conteneurs soient

collectés par la commune), l'effet est identique pour la recourante. Il faut dès

lors admettre que la recourante a un intérêt digne de protection à faire

constater l'éventuelle inconstitutionnalité de la réglementation en question.

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le litige porte sur la

compatibilité de la réglementation communale qui interdit toute publicité sur

les conteneurs avec la liberté économique.

a) La liberté économique est garantie

par l'art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du

18.

avril 1999 (Cst.; RS 101). Elle comprend notamment le libre choix de la profession,

le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice

(art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée,

exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un

revenu (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). Elle

garantit entre autres le droit de faire de la publicité pour des marchandises

ou des services (ATF 128 I 295 consid. 4a et les références; Etienne Grisel,

Liberté économique, Berne 2006, p. 159 s.). Pas plus que les autres libertés,

la liberté économique n'est absolue. Elle peut donc être restreinte. Conformément

à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être

fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par

une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute

restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou

par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée

au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les

mesures de politique sociale, ainsi que les mesures dictées par la réalisation

d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 31 p. 326; Andreas

Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.

II, 2ème éd., Berne 2006, no 975 ss, p. 457). Sont en revanche

prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession

qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches

professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 130 I 26 consid. 4.5

p. 43; 125 I 209 consid. 10a p. 221; 125 I 322 consid. 3a p. 326 et la

jurisprudence citée).

b) En l'espèce, il est vrai que la

réglementation communale n'interdit pas formellement à la recourante de vendre

des conteneurs munis de son logo publicitaire. Toutefois, comme on l'a relevé

plus haut, dans la mesure où elle interdit aux particuliers d'utiliser les

conteneurs tels quels, l'effet est identique pour la recourante. La mesure

restreint donc assurément la liberté économique de la recourante. Il convient

dès lors d'examiner si elle répond aux conditions posées par l'art. 36 Cst.:

base légale, intérêt public et proportionnalité.

3.

En premier lieu, il convient de

déterminer si l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs repose sur

une base légale suffisante.

a) La loi vaudoise du 5 septembre

2006.

sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11) a abrogé l'ancienne loi

homonyme du 13 décembre 1989 (art. 40 LGD). La nouvelle loi (art. 14 LGD),

comme l'ancienne (art. 10), confère aux communes le soin notamment de gérer les

déchets urbains. Pour accomplir cette tâche, les communes adoptent un règlement

communal sur la gestion des déchets (art. 11 LGD; art. 41 du règlement du 3

décembre 1993 d'application de la loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des

déchets). En application de cette dernière disposition, le Conseil communal de

Lausanne a édicté le 25 avril 1996 un règlement sur la gestion des déchets

(RGD) qui régit la collecte, le transport et le traitement des déchets sur le

territoire de la commune. Ce règlement prévoit à son art. 19 que les déchets

des entreprises et des immeubles de plus de quatre appartements doivent être

déposés dans des conteneurs en bon état et d'un modèle agréé par la

Municipalité et que les conteneurs en mauvais état ou non conformes seront

séquestrés après avertissement au contrevenant. Une directive municipale

définit les caractéristiques que doivent remplir les conteneurs pour être jugés

conformes. Cette directive, intitulée "Directive municipale et tarif

pour le ramassage et le traitement des déchets" (ci-après: la

directive), repose sur l'art. 11 RGD qui prévoit que chaque année, la

Municipalité remet à la population des directives renseignant sur les déchets

admis dans les différentes installations, les lieux, horaires et modes de

collecte des déchets. On en extrait le passage suivant:

"Conteneurs

Le service d'assainissement propose à la

vente et à la location une gamme de conteneurs de 140 à 770 litres pour le

ramassage des déchets. [¿]

Les conteneurs doivent être exclusivement en

plastique.

Les couleurs des conteneurs sont

normalisées.

Déchet

Cuve

Couvercle

Ordures ménagères

Vert alicante

Vert alicante

Papier et carton

Gris foncé

Rouge grenat

Verre

Bleu signal

Bleu signal

Déchets végétaux

Marron

Marron

Papier de bureau

Bleu translucide

Bleu translucide

Lavures

Vert translucide

Vert translucide

Chaque conteneur doit comporter le logo

officiel du produit qu'il contient. Quand les conteneurs sont collectés par un

transporteur privé, le nom de celui-ci doit être indiqué clairement.

Aucune publicité n'est autorisée sur les

conteneurs mis à part le nom du propriétaire et de l'entreprise assurant le

ramassage. Les conteneurs non conformes peuvent être séquestrés après

avertissement au contrevenant."

b) Cela étant, on voit que l'interdiction

de toute publicité sur les conteneurs découle de la directive et non

directement du RGD. Elle ne repose ainsi pas sur une base légale au sens formel.

La jurisprudence admet toutefois que l'atteinte à la liberté économique,

lorsqu'elle n'est pas grave, peut reposer sur une habilitation générale donnée

par la loi à l'autorité d'exécution, laquelle usera de son pouvoir

d'appréciation, soit pour édicter une ordonnance, soit pour prendre des

décisions concrètes (Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de

la constitution, Zurich 2003, ad art. 27 n. 13; Etienne Grisel, op. cit., p.

240). L'atteinte est tenue pour grave, soit lorsqu'une activité est totalement

prohibée, soit lorsqu'une profession est soumise à des conditions

particulièrement rigoureuses (Etienne Grisel, op. cit., p. 239). Entrent notamment

dans cette catégorie l'interdiction de toute pratique indépendante prononcée à

l'égard d'un guérisseur (ATF 125 I 322) et d'un acuponcteur (ATF 125 I 335); l'exigence

d'un certificat de capacité pour la profession d'avocat (ATF 122 I 130); ou la

défense faite aux hygiénistes dentaires de pratiquer d'une façon indépendante

(ATF 116 Ia 122). En l'espèce, on ne saurait considérer l'interdiction de

mettre de la publicité sur les conteneurs comme une restriction grave à la

liberté économique. L'interdiction ne porte en effet pas sur toute publicité.

La recourante reste libre de faire de la publicité sur d'autres supports. La

directive qui repose sur les art. 11 et 19 RGD doit par conséquent être tenue

comme une base légale suffisante.

4.

Il convient ensuite d'examiner si l'interdiction

de toute publicité sur les conteneurs répond à un intérêt public.

a) Le RGD fait la distinction entre

les ordures ménagères (art. 3), à savoir les déchets provenant des habitations

et de leurs alentours qui doivent être régulièrement traités dans l'intérêt de

la propreté et de la salubrité, et les déchets des entreprises (art. 4), à

savoir les déchets assimilables aux ordures ménagères produits par l'industrie,

le commerce, l'artisanat, les arts et métiers, les entreprises et les

prestataires de services. Le ramassage et le traitement des ordures ménagères

n'est pas soumis à une taxe particulière (le coût de ces prestations est

financé par le produit des impôts, art. 26 let. c RGD a contrario); en

revanche, le ramassage et le traitement des déchets des entreprises fait l'objet

d'une taxe calculée proportionnellement au tonnage moyen des déchets produits

(art. 26 let. c et 29 RGD). Les entreprises peuvent toutefois au lieu de

recourir au ramassage officiel s'en charger elles-mêmes ou faire appel à des transporteurs

privés, et en particulier à la recourante (art. 16 RGD); le cas échéant, elles

ne paient pas la taxe. Les entreprises ne doivent pas utiliser des conteneurs

spécifiques pour leurs déchets (art. 19 RGD); elles déposent en effet comme les

ménages les déchets assimilables aux ordures ménagères dans des conteneurs vert

alicante, le papier et le carton dans des conteneurs gris foncé avec couvercle

rouge grenat, le verre dans des conteneurs bleu signal, etc. La directive exige

toutefois que, lorsque les entreprises recourent à un transporteur privé, le

nom de celui-ci soit indiqué clairement sur le conteneur (voir extrait

reproduit ci-dessus).

b) Dans la décision attaquée, puis

dans ses écritures, l'autorité intimée soutient que l'apposition d'un logo

publicitaire sur les conteneurs est trompeuse, car elle laisse à penser que la

prise en charge est assurée par un transporteur privé. Implicitement, l'intimée

fait valoir ainsi que l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs ramassés

par ses agents poursuit deux objectifs: pratique, la mesure facilite le

ramassage; elle permet effectivement un contrôle simple, rapide et sûr pour les

ramasseurs; et financier, elle prévient le risque que certaines entreprises

profitent du flou de la situation pour éluder la taxe; il s'agit effectivement

d'éviter que la commune prenne en charge des déchets qui pourraient provenir

d'entreprises qui n'auraient pas payé la taxe. De tels objectifs supposent

cependant qu'il existe bien un risque de confusion. Or, dans ses écritures, la

recourante conteste tout risque de confusion. Elle part toutefois du constat

erroné que les déchets des entreprises sont déposés dans des conteneurs

spécifiques, différents de ceux des ménages.

c) Dans la mesure où la directive

exige que le nom du transporteur privé soit indiqué clairement sur le conteneur,

la présence d'un logo publicitaire sur le conteneur peut effectivement laisser

à penser que la prise en charge est assurée par un transporteur privé. A cet égard,

il faut rappeler que l'autocollant "ordures" (logo officiel du

contenu) doit figurer sur les conteneurs des privés, comme sur ceux des

entreprises (les uns et les autres étant de couleur vert alicante). Cette

indication ne permet pas de distinguer l'usager (privé ou entreprise,

contrairement à ce qu'a pu croire la recourante), mais la nature des déchets

(susceptibles ou non d'être incinérés) et ne sert donc qu'à faciliter le tri.

Au reste, il est vrai que

l'instruction n'a permis d'établir qu'un seul cas de confusion (la commune avait

collecté un conteneur d'entreprise, à la place de la recourante); ce cas avéré

suffit à démontrer l'existence d'un risque de confusion et, par conséquent, la

nécessité de prévenir d'autres cas. L'intimée a reconnu ignorer, faute

d'inventaire, le nombre de cas où les agents d'assainissement ont omis de

ramasser des ordures ménagères sticto sensu ou ont au contraire pris en

charge des conteneurs de déchets d'entreprise destinés à d'autres prestataires

assurant le ramassage à titre privé. Le Service d'assainissement ne tient pas

d'inventaire, d'ailleurs difficile, sinon impossible à établir (lettre du 23

mai de l'intimée). Le risque de confusion entre les conteneurs pris en charge

par la commune et ceux collectés par un transporteur privé est néanmoins indéniable.

L'interdiction de toute publicité sur les conteneurs apparaît donc justifiée au

moins par des objectifs pratiques et financiers; la mesure répond donc à un

intérêt public.

A l'audience, la recourante a fait

remarquer que la commune se chargeait exclusivement du ramassage des conteneurs

marron (déchets végétaux) et gris foncé avec couvercle rouge grenat (papier et

carton), qu'ils soient ou non pourvus de publicité . Compte tenu de ce

monopole, elle considère qu'il n'y a aucun risque de confusion pour la prise en

charge de ces conteneurs. A l'heure actuelle, les représentants de l'autorité

intimée l'ont admis, aucune entreprise privée ne se charge du ramassage de ces

types de conteneurs; il n'en demeure pas moins que la réglementation communale n'interdit

pas le recours à des entreprises privées et, à l'avenir, il est donc possible

que certaines entreprises offrent à leur tour ce genre de prestations.

L'interdiction de toute publicité sur tous les conteneurs ramassés par la

commune conserve donc sa raison d'être.

5.

Reste enfin à examiner si

l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs respecte le principe de la

proportionnalité.

a) Selon la jurisprudence, le

principe de la proportionnalité signifie qu'une restriction à un droit

constitutionnel doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but

poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la

mesure; une restriction n'est par cons¿uent pas conforme à ce principe s'il

est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 129 I

12.

consid. 9.1; 129 V 267 consid. 4.1.2; 128 I 92 consid. 2 b et les références

citées); il doit exister un rapport raisonnable entre le but visé et les

intérêts publics et privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c; 124 I 40

consid. 3e; 119 Ia 348 consid. 2a et les références citées).

b) En l'espèce, il n'est pas

contestable que l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs est propre

à atteindre le but visé, à savoir éviter les risques de confusion entre les

conteneurs pris en charge par la commune et ceux collectés par un transporteur

privé. On peut en revanche se demander si une mesure moins incisive serait envisageable.

A l'audience, la recourant a indiqué que l'apposition d'un autocollant

indiquant précisément "conteneur vidé par" permettrait

d'éviter tout risque de confusion, sans interdire toute publicité. A l'instar

de l'intimée, le tribunal admet que la multiplication des inscriptions sur les

conteneurs compliquerait toutefois la tâche des ramasseurs et n'aurait pas

l'effet souhaité. L'intitulé des logos publicitaires pourrait au surplus prêter

à confusion: comment comprendre par exemple le logo "distribué

par". Une solution simple et schématique, comme celle de

l'interdiction de toute publicité sur les conteneurs, doit s'imposer. La mesure

permet un contrôle rapide et efficace: si une inscription figure sur le

conteneur, sa prise en charge est assurée par un transporteur privé; si aucune

inscription ne figure sur le conteneur, il doit être collecté par la commune. En

ce qui concerne la pesée des intérêts, force est d'admettre que l'intérêt

public à ce que la commune ne prenne pas en charge les déchets d'entreprises

qui n'auraient pas payé la taxe l'emporte sur l'intérêt privé de la recourante

à mettre de la publicité sur les conteneurs (la réglementation n'interdit pas

la publicité sur d'autres supports). Par ailleurs, la mesure choisie préserve

l'égalité entre concurrents. Le principe de proportionnalité est donc respecté

6.

Il résulte de ce qui précède que la

réglementation communale qui interdit toute publicité sur les conteneurs n'est

pas contraire à la liberté économique. Le recours doit dès lors être rejeté et

la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les

frais de justice. Elle n'aura par ailleurs pas droit à l'allocation de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de

Lausanne du 23 octobre 2006 est confirmée.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille

cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante OPEO SA.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 avril 2008

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.