GE.2007.0006

TA - GE.2007.0006 - 2007-06-28 - X._______/Service de l'emploi

28 juin 2007Français14 min

Qualification juridique (taxes causales) des frais de contrôle facturés à l'employeur par le Service de l'emploi en cas de constatation de travail illicite. En l'espèce, la décision doit être annulée, car il n'a pas été possible de déterminer - faute d'eléments justificatifs au dossier - si le montant de cet émolument administratif respectait le principe de la porportionnalité, soit s'il correspondait au coût effectif du contrôle réalisé. Violation de l'obligation de motiver la décision.

Faits

Vu les faits suivants

A l'occasion d'un contrôle effectué le 2 décembre 2006 sur

le chantier de deux bâtiments en construction à Morges, les délégués du

contrôle des chantiers de la construction dans le canton de Vaud ont constaté

que l'entreprise individuelle X._______, Y._______ (ci-après: l'entreprise), à 1._______,

employait un travailleur étranger en situation irrégulière (non titulaire d'une

autorisation de séjour et de travail). Des infractions aux dispositions du

droit des assurances sociales et aux dispositions du droit relatif à

l'imposition à la source ont en outre été révélées. Les contrôles ont fait

l'objet le 19 décembre 2006 d'un rapport de constat circonstancié comptant

dix-neuf pages, ainsi que cinq annexes.

Le 3 janvier 2007, le Service de l'emploi du canton de

Vaud a rendu une décision de facturation des frais de contrôle. Il a mis à la

charge de l'entreprise, en sa qualité d'employeur, les frais occasionnés par le

contrôle et son suivi administratif pour un montant total de 768 fr 75

(représentant 10 heures 15 de travail au tarif de 75 fr. de l'heure). Il a

motivé sa décision par le fait que des infractions aux dispositions du droit

des étrangers, du droit des assurances sociales et du droit relatif à

l'imposition à la source avaient été constatées. Il a été précisé que la

facturation des frais de contrôle était indépendante des mesures

administratives et/ou pénales qui pourraient être prises à l'encontre de

l'employeur en fonction des infractions constatées.

Le 18 janvier 2007, l'entreprise individuelle X._______,

Y._______ (ci-après: l'entreprise) a interjeté recours auprès du Tribunal

administratif à l'encontre de la décision du Service de l'emploi du 3 janvier

2007, dont il demande l'annulation.

Dans ses déterminations du 8 mars 2007, le Service

de l'emploi a conclu au rejet du recours.

En raison des infractions au droit des étrangers, le

Service de l’emploi a, le 16 février 2007, notifié à l'entreprise recourante une

décision de sommation sur la base de l'art. 55 al. 2 de l'Ordonnance limitant

le nombre des étrangers (OLE), en attirant son attention sur les conséquences

qu'entraînerait une quelconque récidive, à savoir une non-entrée en matière

pour une durée variant de deux à six mois sur toute nouvelle demande de

main-d'œuvre étrangère qu'elle serait appelée à formuler. Cette décision n’a

pas été contestée par la recourante.

Considérants

1.

La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV

822.

), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a notamment pour but

de lutter contre le travail illicite (art. 1er al. 2 let. f et 72

LEmp). D’après l’art. 73 LEmp, est considérée comme illicite toute activité

salariée ou indépendante exercée en violation des prescriptions légales (al.

1) ; par travail illicite, il faut entendre non seulement l'emploi de

travailleurs étrangers en violation des dispositions du droit des étrangers ou

d’une convention collective (al. 2 let. a et d), mais aussi l'emploi de

travailleurs non déclarés aux assurances sociales obligatoires (al. 2 let. b)

ou aux autorités fiscales notamment (al. 2 let. f et g). Les personnes chargées

des contrôles peuvent en particulier pénétrer à tout moment dans une entreprise

ou dans tout autre lieu de travail, exiger tous les renseignements nécessaires

et notamment contrôler les permis de séjour et de travail (art. 75 LEmp). Les

personnes chargées des contrôles consignent les constatations relatives au

travail illicite dans un rapport (art. 77 LEmp). En ce qui concerne plus

particulièrement le recouvrement des frais de contrôle, l’art. 79 al. 1er

LEmp prévoit qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de

l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y compris

les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs

et entreprises contrôlées. Le Règlement d’application de la LEmp adopté le 7

décembre 2005 par le Conseil d’Etat (RLEmp), précise à son art. 44 que le

recouvrement des frais de contrôle est exigé en cas d’infraction aux

dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales et de l’imposition

à la source, ainsi qu’en cas de récidive à tout type de travail illicite (al. 1er) ;

le montant des frais occasionnés est calculé en fonction du temps consacré au

contrôle et à son suivi, au tarif de 75 fr. par heure (al. 2).

2.

a) En l'espèce, l’entreprise recourante admet que, lors du

contrôle effectué en décembre 2006, elle employait un travailleur étranger non

titulaire d’une autorisation de séjour et travail ; elle souligne

toutefois qu’il s'agissait du beau-frère de son fils qui s'était proposé

d'aller aider les autres employés sur le chantier, du moment que son fils avait

dû aller chercher sa femme à l'hôpital. Peu importe les circonstances dans

lesquelles la recourante a enfreint notamment les dispositions du droit des

étrangers. Lorsque le travail illicite est avéré, le montant des frais de

contrôle ne varie ni en fonction du caractère intentionnel ou non des

infractions commises, ni en fonction du type ou du nombre d’infractions aux

prescriptions légales constatées, ni d'autres circonstances, mais doit être

calculé en fonction du temps qui a été effectivement consacré au contrôle et à

son suivi administratif (cf. arrêts TA GE.2007.0002 du 25 mai 2007, consid. 1a,

GE.2006.0166 du 28 mars 2007, consid.4). Dès l’instant où il y a eu

constatation de travail illicite (ce qui n’est pas contesté en l’espèce), le

recouvrement des frais de contrôle peut être exigé.

b) La recourante doit donc, en principe, s'acquitter

des frais de contrôle pour les infractions aux dispositions du droit des

étrangers qu’elle a commises. Le litige porte donc uniquement sur la quotité du

montant réclamé au titre de frais de contrôle. Le produit de cette contribution

est destiné à couvrir les dépenses occasionnées par les contrôles effectués par

le Service de l’emploi visant à lutter contre le travail illicite.

3.

a) L’art. 72 LEmp prévoit que le Conseil d’Etat instaure

des mesures visant à lutter contre le travail illicite dans le but d’améliorer

la prévention, de renforcer les mécanismes de contrôles et de sanctions (al. 1er),

le Service de l’emploi mettant en œuvre ces mesures (al. 2). L’art. 79 al. 1er

LEmp prescrit seulement qu’en cas de constatation de travail illicite, le

Service de l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y

compris les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs,

travailleurs et entreprises contrôlées. La délégation législative accordée au

Conseil d’Etat pour fixer la quotité des frais de contrôle occasionnés est très

générale. En principe, une telle délégation ne peut être considérée comme suffisante

que si les principes de la couverture des frais et de l’équivalence sont

respectés (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183 et les arrêts cités).

b) A l’inverse de l’impôt qui est une contribution

versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux

dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de

réaliser le bien commun et donc due indépendamment de toute contre-prestation

étatique spécifique (ATF 124 I 292 ; 122 I 309), les taxes causales sont

versées en contrepartie d’une prestation spéciale ou d’un avantage particulier

appréciable économiquement accordé par l’Etat à un citoyen déterminé. Elles se

distinguent donc des impôts en ce sens qu’elles reposent sur un lien

particulier entre le contribuable et l’Etat, caractérisé par la prestation ou

l’avantage étatique offert (ATF 121 II 138). En l’occurrence, on peut admettre

que l’on est bien en présence d’une taxe causale dans la mesure où l’Etat, en

prenant des mesures pour lutter contre le travail illicite, accorde une

prestation ou un avantage spécifique aux employeurs (tel le recourant) ;

ces mesures visent en effet à lutter contre les distorsions de concurrence

entre personnes appartenant à la même branche économique, car l’employeur qui

ne respecte pas toutes les prescriptions légales dispose d’un avantage indu par

rapport à ses concurrents. Selon la législation dans le domaine, la facturation

des frais de contrôle constitue aussi une sanction pour la violation de

prescriptions légales. En ce sens, elle s’apparente aussi aux amendes, puisque

tous les employeurs ne s’acquittent pas des frais de contrôle mais uniquement

ceux qui ont enfreint les prescriptions légales en la matière. Cela ne change

rien à la nature juridique des frais de contrôle qui peuvent être qualifiés de

taxes causales.

c) Le principe de la couverture des frais s’applique

en effet aux contributions causales dépendantes des coûts, lorsqu'elles ne

reposent pas sur une base légale au sens formel (suffisamment déterminée) ou

lorsque le législateur a expressément indiqué ou indirectement laissé entendre

que la contribution à prélever doit dépendre des coûts (ATF 126 I 180 consid.

3a/aa p. 188 ; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Ce principe implique que le

produit total des émoluments ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure

minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision,

concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les

provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p.

188).

Le principe de l'équivalence, expression du principe

de la proportionnalité en matière de contributions publiques, suppose que le

montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la

prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid

3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à

son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des

dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et

les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que

l’émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de

l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation.

S'il n'est pas nécessaire que l’émolument corresponde exactement au coût de la prestation

visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s'abstenir

de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs

pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 5 ; ATF 120 Ia 171

consid. 2a p. 174 ; ATF 106 Ia 241

consid. 3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgabenrechts: eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin,

ZBl 104/2003, 505, p. 522 ss).

d) Le législateur cantonal prescrit seulement qu’en

cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi peut, par voie

de décision, prélever les frais occasionnés par les contrôles. Dans la

mesure où le Service de l’emploi n’est autorisé à ne réclamer que les frais de

contrôle effectifs, on peut se demander si une telle contribution doit

être soumise au principe de la couverture des frais. Point n’est besoin de

trancher définitivement cette question, du moment que la recourante ne se

plaint de toute façon pas d’une violation du principe de la couverture des

frais.

4.

En l’occurrence, il convient d’examiner si le temps

consacré au contrôle paraît ou non excessif, partant si le montant de la

facture des frais de contrôle y relative s’élevant à 768 fr. 75 (10h15 x 75

fr.) est ou non disproportionné.

Dans la décision attaquée, le Service de l’emploi,

qui a estimé à 10h15 le temps total consacré au contrôle, n’a pas détaillé le

nombre d’heures passées par les délégués lors du contrôle sur place intervenu

en décembre 2006 (visite du chantier, interrogatoires, vérification de divers

documents etc.), ni spécifié combien de temps a pris l’analyse de la situation

et l’étude juridique du cas. L’autorité intimée n’indique pas non plus le temps

passé à la rédaction du rapport, ainsi qu’à son suivi administratif. Il est

vrai que le délégué de la commission de contrôle des chantiers de la

construction a rédigé un rapport de constat circonstancié de dix-neuf pages,

comportant diverses annexes et photos. Mais ce rapport, qui se présente sous la

forme d’un formulaire préimprimé à remplir, reprend à plusieurs endroits les

mêmes constatations de fait. Quoi qu'il en soit, il n'existe aucun état détaillé

des heures, si bien que la recourante n'a pas eu l'occasion de prendre position

ni de demander des explications à ce sujet. Dans ce contexte, il y a lieu de

rappeler que le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. comprend

le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur tous les éléments pertinents avant

qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique. Le droit d'être

entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision

de manière suffisante; tel est le cas lorsque l'autorité mentionne, au moins

brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa

décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée

de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 130 II 530 consid. 4.3

p. 540, 473 consid. 4.1 p. 477; 129 I 232 consid. 3.2 et les arrêts cités).

En l'espèce, la décision attaquée doit être annulée

pour violation du droit d'être entendu. On pouvait attendre du Service de

l'emploi qu'il indique clairement dans la décision attaquée tous les éléments

justificatifs utiles, même si le temps global consacré au contrôle, estimé à 10

h 15, n'apparaît a priori pas comme excessif. S’agissant du montant du tarif

horaire fixé à 75 fr. par l’art. 44 al. 2 RLEmp, le Tribunal administratif a

déjà eu l’occasion de juger qu’il constitue en soi un montant raisonnable, eu

égard aux qualifications et connaissances juridiques nécessaires aux

inspecteurs appelés à procéder à un tel contrôle (GE.2007.0002 précité, consid.

4, GE.2006.0166 précité, consid. 5c).

Compte tenu de l’ensemble des circonstances, il

n’est pas possible - faute de décompte précis des heures, le cas échéant,

accompagné d'explications - de déterminer si le montant de 768 fr. 75 exigé au

titre de frais de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail illicite

apparaît ici comme objectivement et raisonnablement proportionné à la

prestation fournie par le Service de l’emploi, c'est-à-dire si cet émolument

administratif correspond au coût effectif du contrôle réalisé.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la

décision attaquée annulée. Les frais de justice sont laissés à la charge de

l’Etat de Vaud. Il n'est pas alloué de dépens à la recourante, qui n'est pas

assistée d'un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 3 janvier 2007 par le Service de

l'emploi est annulée.

III.

Il n’est pas prélevé d’émolument judiciaire, ni alloué de

dépens.

san/Lausanne, le 28 juin 2007

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.