GE.2007.0030

TA - GE.2007.0030 - 2007-11-20 - X.____ SA/Police cantonale du commerce Service de l'économie, du logement, A._, B._ S.A., C._, D.____

20 novembre 2007Français46 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

La commune de 1._______ est propriétaire de la parcelle

n°******* du Registre foncier de la même commune. Le 12 juin 1989, elle a passé

avec la société F._______ S.A. (ci-après: F._______) une convention par

laquelle elle a cédé à celle-ci un droit distinct et permanent de superficie

sur une part détachée de ce bien-fonds, portant le n°*******. F._______ a cédé

son droit à la société B._______ S.A. (ci-après: B._______) le 5 octobre 1989.

Sur la parcelle n°******* a été édifié un bâtiment administratif et commercial,

de forme rectangulaire, disposé autour d’une cour intérieure. Le bâtiment

abrite un hôtel, exploité par le groupe G._______ à l’enseigne de l’Hôtel

H._______, ainsi que les locaux de diverses sociétés commerciales. Il est

soumis à la propriété par étages. La communauté des copropriétaires A._______

(ci-après: PPE A._______) est répartie en vingt-huit parts de copropriété (ou

lots). Le lot n°** correspond à l’hôtel, les lots n°* à ** aux autres locaux,

les lots n°** et ** à deux aires de stationnement pour les véhicules, l’une

intérieure, l’autre extérieure. Le lot n°** représente un quote-part de

562/1000, les lots n°** et **, 86/1000; le solde (soit 352/1000) est réparti

entre les lots n°* à **. D._______ et C._______ détiennent des parts de la PPE

A._______, relatives au bâtiment administratif et commercial. Celui-ci est

destiné, selon l’art. 14 du règlement d’administration et d’utilisation

(ci-après: le Règlement), à des activités administratives, à l’exercice de

professions libérales, ainsi qu’à des commerces (art. 14.2); les établissements

publics sont admis, à condition qu’ils soient autorisés (art. 14.3);

l’habitation est exclue, à l’exception des logements de fonction nécessaires à

l’exploitation de l’hôtel (art. 14.4). C._______ loue les locaux afférents à

ses parts à la société X._______ S.A. (ci-après: X._______), dont le but social

est l’exploitation de l’établissement public à l’enseigne du même nom.

I._______ est président du conseil d’administration de X._______, Y._______

administrateur.

La police cantonale du commerce (ci-après: la PCC) a, le 6

juin 1995, accordé l’autorisation d’exploiter un bar à café dans les locaux du

X._______, conformément aux prescriptions de la loi du 11 décembre 1984 sur les

auberges et débits de boissons (LADB; RSV 935.31), remplacée dès le 1er

janvier 2003 par la loi homonyme du 26 mars 2002. Cette autorisation a été

renouvelée plusieurs fois. Le 4 février 2004, le Département de l’économie a,

en application de la LADB, délivré une autorisation spéciale

(n°LADB-EV-2004.0254) pour le service des mets et boissons au X._______, dont

les locaux servent à la prostitution depuis une époque indéterminée. Le 1er

septembre 2004, est entrée en vigueur la loi du 30 mars 2004 sur l’exercice de

la prostitution (LPros; RSV 943.05), complétée par le règlement d’application,

du 1er septembre 2004 (RLPros; RSV 943.05.1). Les établissements

publics soumis à la LADB fréquentés par des personnes exerçant la prostitution

sont considérés comme des salons au sens de l’art. 8 LPros. Partant, ils

doivent faire l’objet d’une déclaration (art. 9 LPros). L’ouverture d’un salon

peut être interdite pour les motifs évoqués aux art. 15 et 16 LPros (art. 11

LPros). La PCC est compétente en la matière (art. 6 RLPros).

Le 30 juillet 2004, la PCC a invité X._______ à

remplir la déclaration au sens de l’art. 9 LPros, ce que C._______ a fait le 16

août 2004. Le 28 février 2005, B._______ est intervenue auprès de la PCC pour

lui signaler qu’en tant que détentrice de la majorité des parts de la PPE

A._______, elle s’opposait à l’exercice de la prostitution dans les locaux du

X._______. Le 15 mars 2005, la PCC a invité la PPE A._______ à lui communiquer

une copie de la décision par laquelle les copropriétaires acquiesceraient à

l’exploitation du salon de prostitution. Réunie le 7 octobre 2005, l’assemblée

générale des copropriétaires de la PPE A._______ a décidé, sous la seule

réserve de C._______, de ne pas donner son agrément à l’utilisation des locaux

du X._______ comme salon de prostitution. Le 20 février 2006, C._______ a

ouvert action en constatation de nullité de cette décision, subsidiairement en

annulation, devant le Tribunal d’arrondissement de Lausanne. Cette cause est

actuellement pendante.

Le 29 novembre 2006, la police de sûreté a, sous la

direction des inspecteurs J._______ et K._______, procédé à un contrôle des

locaux du X._______. Selon le rapport établi le 12 décembre 2006, il a

notamment été constaté que sur les douze prostituées présentes ce jour-là, dix

ne disposaient pas d’une autorisation de séjour.

Le 12 février 2007, la PCC a ordonné la fermeture

définitive du X._______ en tant que salon au sens de la LPros (ch. 1 du

dispositif) et annulé l’autorisation spéciale du 4 février 2004 (ch. 2). Elle a

retenu, en bref, que l’unanimité des copropriétaires de la PPE A._______

n’avait pas donné son accord à l’exploitation du salon et que des motifs

d’ordre public s’opposaient à celle-ci. La fermeture du salon entraînait

l’annulation de l’autorisation spéciale au sens de la LADB.

X._______ a recouru. Elle a conclu principalement à

l’annulation de la décision du 12 février 2007, subsidiairement à sa réforme,

en ce sens qu’un avertissement soit prononcé et l’autorisation spéciale

maintenue. La PCC propose le rejet du recours, ainsi que la PPE A._______,

B._______ et D._______ (ci-après: A._______ et consorts). Invitée à répliquer,

la recourante a maintenu ses conclusions.

Le 6 mars 2007, le Juge instructeur a accordé

provisoirement l’effet suspensif au recours. L’autorité intimée et les tiers

intéressés n’ayant pas demandé la levée de cette mesure, celle-ci a été

confirmée, en tant que de besoin, le 4 avril 2007.

Le 19 juin 2007, C._______ a été admis à la procédure,

comme tiers intéressé.

Le Tribunal a tenu une audience avec inspection locale,

débats et plaidoiries, le 2 juillet 2007 à 1._______. Etaient présents MM.

Y._______ et I._______, assistés de Me José Coret, avocat; M. D._______ et,

pour B._______, M. L._______, assistés de Me Yves Burnand, avocat; M.

C._______, assisté de Me Yves Hofstetter, avocat; MM. M._______ et N._______,

de la PCC. Le Tribunal a entendu comme témoins Mmes O._______, de la direction

du groupe G._______, et P._______, barmaid du X._______, M. Q._______,

enquêteur, MM. J._______ et K._______, inspecteurs de la police de sûreté, M.

R._______, directeur de société, M. S._______, ancien administrateur de la PPE

A._______, M. T._______, directeur de société, et M. U._______, concierge des

locaux de la PPE A._______. Le Tribunal a inspecté les locaux du X._______ en

présence des parties et de leurs représentants, ainsi que des témoins

Q._______, J._______, K._______ et S._______. Il a ensuite entendu les parties

et rejeté les demandes de complètement de l’instruction qui lui ont été

soumises. Il a imparti aux parties un délai au 31 août 2007 pour produire des

déterminations finales.

A la demande des parties qui avaient entamé des

pourparlers en vue d’une transaction, la procédure a été suspendue jusqu’au 30

septembre 2007, puis jusqu’au 31 octobre 2007. Ces tractations ayant échoué, la

procédure a été reprise le 1er novembre 2007. Les parties ont

maintenu leurs conclusions. C._______ a conclu à l’admission du recours et à

l’annulation de la décision du 12 février 2007.

Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérants

1.

a) La PCC, le Service de la santé publique, la police

cantonale et les services sociaux cantonaux sont les autorités compétentes au

sens de la LPros (art. 23 al. 1 LPros). Pour ce qui est de la fermeture des

salons, la loi en distingue deux formes, l’immédiate (art. 15 LPros) et la

définitive (art. 16 LPros). La fermeture immédiate relève de la police

cantonale, selon l’art. 15 al. 1 LPros, soit parce que le salon en question n’a

pas fait l’objet d’une déclaration (let. a) ou que celle-ci est inexacte (let.

b), que les conditions d’exploitation ne sont pas respectées (let. c), ou

encore que l’accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l’immeuble

fait défaut (let. d). L’affaire est ensuite immédiatement transmise à la PCC,

comme objet de sa compétence (art. 15 al. 2 LPros). La fermeture définitive

incombe à la PCC, selon l’art. 16 LPros, en cas d’atteinte majeure à l’ordre, à

la tranquillité et à la salubrité publics, de commission d’un crime, de délits

ou des contraventions répétés, de violations réitérées à la législation, ou de

présence d’un mineur dans le salon (let. a), ou lorsque les conditions

d’exercice de la prostitution ne sont pas respectées (let. b).

b) La décision attaquée repose sur une pluralité de

motifs: l’accord écrit de la totalité des copropriétaires de l’immeuble ferait

défaut; les conditions d’exercice de la prostitution ne seraient pas

respectées; l’exploitation du salon aurait troublé l’ordre public. Le premier

motif se fonde sur l’art. 15 al. 1 let. d LPros, le second sur l’art. 16 let. b

LPros, le troisième sur l’art. 16 let. a LPros, mis en relation avec l’art. 2

al. 1 let. c, à teneur duquel l’un des buts de la loi est de réglementer les

lieux, heures et modalités de l’exercice de la prostitution, ainsi que de

lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution, de nature à

troubler l’ordre public.

La recourante soutient que seule la police

cantonale, à l’exclusion de la PCC, disposerait de la compétence de prononcer

la fermeture d’un salon au regard de l’art. 15 al. 1 let. d LPros. Dans la

mesure où la décision attaquée se réfère expressément à cette disposition, cet

argument est bien fondé. Au regard du texte légal en effet, les motifs

mentionnés à l’art. 15 LPros ne sont invocables que par la police cantonale.

Cette conclusion découle également de la systématique de loi, qui distingue

clairement deux types de fermeture d’un salon et confère à deux autorités

différentes et séparées la compétence pour en décider. Dans sa réponse du 3

avril 2007, la PCC allègue toutefois que le motif visé à l’art. 15 al. 1 let. d

LPros entrerait également dans les prévisions de l’art. 16 let. a LPros, en

tant que cette disposition indique, comme motif de fermeture définitive d’un

salon, les «violations réitérées de la législation». Cette notion, comprise au

sens large, engloberait, selon la PCC, le défaut d’accord des copropriétaires à

l’exploitation du salon. Cette argumentation n’est guère convaincante, pas

davantage que la thèse défendue par A._______ et consorts dans leur réponse du

15.

mai 2007, qui soulignent le lien unissant l’art. 15 al. 2 LPros aux art. 15

et 16 de cette même loi. La fermeture immédiate se concevrait ainsi comme une

mesure provisoire, destinée à mettre aussitôt fin au trouble à l’ordre public

que représente l’exploitation d’un salon qui ne serait pas autorisé ou dont

l’exploitation ne serait pas conforme à la loi. Limitée dans le temps, cette

mesure devrait être confirmée ou infirmée par une décision définitive,

prononcée par la PCC, laquelle, statuant sous l’angle de l’art. 16 LPros,

serait autorisée à considérer les motifs de fermeture immédiate mentionnés

aussi bien à l’art. 15 qu’à l’art. 16 LPros. Il n’en demeure pas moins que ces

deux dispositions ne font pas de renvois entre elles quant aux motifs, bien

distincts, qui commandent leur mise en œuvre.

Toute la difficulté tient à la conception de la

LPros. Alors que le Conseil d’Etat avait envisagé de soumettre l’ouverture des

salons de prostitution à un régime d’autorisation préalable dépendant de

conditions énumérées dans la loi (dont celle de l’accord du propriétaire et des

copropriétaires de l’immeuble), le Grand Conseil a opté en faveur de la simple

obligation d’annoncer l’ouverture d’un tel salon (art. 9 LPros); le défaut

d’accord du propriétaire ou des copropriétaires a été repris dans la loi comme

motif de fermeture du salon (sur la genèse de ces dispositions, cf. l’arrêt

incident RE.2004.0047 du 15 avril 2005). C’est sans doute à cause de cette

technique législative que le motif lié à l’accord du propriétaire ou des

copropriétaires a été mentionné uniquement à l’art. 15 LPros, et non point

également à l’art. 16 LPros, alors qu’il n’y a pas de distinction à faire à cet

égard: le défaut d’accord du propriétaire ou des copropriétaires constitue un

motif de fermeture du salon; peu importe que celle-ci soit immédiate ou

définitive, prononcée par la police cantonale ou la PCC. A y regarder de plus

près, c’est au demeurant bien là le système retenu par la LPros, mis en

relation avec le RLPros. Aux termes de l’art. 11 LPros en effet, l’ouverture

d’un salon peut être interdite d’emblée s’il existe un motif de fermeture au

sens des art. 15 et 16 LPros. Cette disposition énonce ainsi l’essentiel, sous

la forme d’un truisme: si les conditions d’ouverture font défaut, le salon

n’est pas ouvert; s’il l’est déjà, il est fermé. Or, la compétence pour statuer

en application de l’art. 11 LPros appartient exclusivement à la PCC, selon

l’art. 6 al. 1 RLPros. Si l’on retient que la condition d’accord du

propriétaire (ou des copropriétaires) des locaux est une condition d’annonce de

l’ouverture du salon, la PCC peut, au regard de l’art. 11 LPros, se fonder sur

ce motif évoqué à l’art. 15 pour en ordonner la fermeture définitive selon

l’art. 16 de la même loi. Pour le surplus, il n’est pas contesté que le PCC

peut ordonner la fermeture d’un salon pour des motifs d’ordre public ou pour la

violation de la législation, visés à l’art. 16 let. a LPros.

2.

La recourante se plaint de la violation de son droit

d’être entendue.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.

29.

al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de

s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir

des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès

au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre

connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p.

494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371; 129 I 85 consid. 4.1 p. 88/89, et les

arrêts cités). L'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une

partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen

n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425

consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).

b) Dans un premier moyen, la recourante reproche à

l’autorité intimée de ne pas lui avoir soumis le rapport de l’inspecteur

J._______ avant de statuer. Le motif retenu pour ordonner la fermeture du salon

qu’exploite la recourante repose directement, quant aux faits, sur le rapport

du 12 décembre 2006. Or, l’autorité intimée n’a pas communiqué cette pièce à la

recourante, ni ne l’a invitée à se prononcer à ce sujet, avant de rendre la

décision attaquée. En cela, elle a violé le droit d’être entendue de la

recourante.

Un tel vice peut toutefois être guéri si le

justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de

recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir

d'examen, en fait et en droit (ATF 132 V 387 consid. 5.1 p. 390; 130 II 530

consid. 7.3 p. 562; 124 V 180 consid. 4a p. 183, 389 consid. 5a p. 392 et les

arrêts cités). Tel est bien le cas en l’espèce: le Tribunal établit d’office

les faits et revoit librement l’application du droit par l’autorité intimée

(art. 53 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives – LJPA; RSV 173.36 ; cf. arrêt AC.2005.0155 du 23 octobre

2006, consid. 1b). La recourante a eu l’occasion de faire valoir ses moyens à

propos du rapport du 12 décembre 2006, dans ses écritures, ainsi que lors de

l’audience du 2 juillet 2007. Il en a été de même pour C._______, qui a eu

l’occasion de consulter le dossier, de participer à l’audience et de produire

des déterminations écrites.

c) Le 6 juin 2007, la recourante a demandé que huit

témoins soient entendus lors de l’audience du 2 juillet 2007. Dans cette liste

figuraient notamment les noms de MM. V._______, membre de la direction de

l’Hôtel H._______, et W._______, ancien exploitant du X._______. Ces personnes

pourraient, selon la recourante, éclairer le Tribunal sur les rapports entre

copropriétaires. Le 7 juin 2007, le juge instructeur a admis cette demande.

Cités à l’audience, W._______ et V._______ ont demandé leur dispense, les 9 et

13.

juin 2007, pour cause d’absence à l’étranger. Le 14 juin 2007, le juge a

renoncé à entendre ces témoins, tout en réservant le complètement de

l’instruction (y compris l’éventuelle audition de témoins) que le Tribunal

pourrait ordonner après l’audience; il a réitéré cette position le 21 juin

2007.

Le 15 juin 2007, le juge instructeur a pris acte du désistement de

V._______ et cité à l’audience l’adjointe du témoin, Mme O._______. Lors de

l’audience du 2 juillet 2007, la recourante a réitéré sa requête de faire

entendre W._______ et V._______. Le Tribunal a suspendu l’audience pour

délibérer sur les compléments d’instruction demandés; il les a rejetés séance

tenante, dans le cadre d’une appréciation anticipée des moyens de preuve. Dans

ses déterminations finales du 31 octobre 2007, la recourante est revenue à la

charge sur ce point.

Tout au long de la procédure, et lors de l’audience

du 2 juillet 2007 - qui a duré plus de six heures -, les parties ont eu

l’occasion de s’exprimer en détail sur l’historique des démêlés qui ont divisé

les copropriétaires au sujet de l’utilisation des locaux du X._______ et de

leur transformation. Les témoins O._______ et S._______, ancien administrateur

de la copropriétaire, ont été longuement interrogés à ce sujet. L’audition de

W._______ et de V._______ n’était dès lors pas de nature à éclaircir d’autres

éléments, nécessaires pour le jugement. Cet aspect du litige a de surcroît

perdu beaucoup de l’importance que leur accordent les parties, dès lors que

l’accord des copropriétaires à la transformation du X._______ en salon de

prostitution n’était de toute manière pas nécessaire (consid. 3 ci-dessous). Le

Tribunal peut partant se dispenser d’ordonner de nouvelles mesures

d’instruction qui ne sont pas de nature à influer sur sa décision.

3.

L’exploitation d’un salon requiert «l’accord écrit du propriétaire

ou des copropriétaires de l’immeuble» (art. 15 let. d LPros). Pour le cas où,

comme en l’espèce, les locaux où se tient le salon de prostitution relèvent de

la propriété par étages, deux conceptions s’affrontent: selon la PCC, soutenue

par A._______ et consorts, l’accord de tous les copropriétaires serait

indispensable; selon la recourante et C._______, l’accord du copropriétaire de

la part afférente aux locaux effectivement utilisés suffirait. Alléguant que

la solution retenue dans la décision attaquée violerait la primauté du droit

fédéral, la recourante demande le contrôle concret de la conformité de l’art.

15.

let. d LPros du droit supérieur (en l’occurrence, la Constitution fédérale),

ce que le Tribunal est tenu de faire (ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187-188;

arrêts FI.1998.0093 du 24 juillet 2001, consid. 4a et GE.2000.0126 du 5

avril 2001, consid. 1a).

a) Le droit fédéral prime le droit cantonal

contraire (art. 49 al. 1 Cst.). Les règles cantonales qui contrediraient le

droit fédéral, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en

oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe

n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le

législateur fédéral a réglé de façon exhaustive, les cantons restant au surplus

compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit

public dont les buts et les moyens envisagés convergent avec ceux prévus par le

droit fédéral (ATF 131 I 223 consid. 3.2 p. 228, 333 consid. 2.1 p. 335/336;

130.

I 82 consid. 2.2 p. 87, 169 consid. 2.1 p. 170, 279 consid. 2.2 p. 283, et

les arrêts cités). Si donc, dans les domaines régis en principe par le droit

civil fédéral, les cantons conservent la compétence d'édicter des règles de

droit public en vertu de l'art. 6 CC, c'est à condition que le législateur

fédéral n'ait pas entendu régler la matière de façon exhaustive, que les règles

cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles

n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 132

III 6 consid. 3.2 p. 7/8; 131 I 333 consid. 2.1 p. 335/336, 394 consid. 3.2 p.

396, et les arrêts cités). La question litigieuse est de savoir si en

interprétant l’art. 15 al. 1 let. d LPros en ce sens que l’exploitation d’un

salon de prostitution dans les locaux loués par la recourante requiert l’accord

de l’unanimité des copropriétaires de la PPE A._______, la PCC a violé les

dispositions du droit fédéral régissant la propriété par étages.

b) Aux termes de l’art. 712a CC, les parts de

copropriété d’un immeuble peuvent être constituées en propriété par étages, de

manière que chaque copropriétaire a le droit exclusif d’utiliser et d’aménager

intérieurement des parties déterminées d’un bâtiment (al. 1); le copropriétaire

a le pouvoir d’administrer, d’utiliser et d’aménager ses locaux dans la mesure

où il ne restreint pas l’exercice du droit des autres copropriétaires,

n’endommage pas les parties, ouvrages et installations communs du bâtiment,

n’entrave pas leur utilisation ou n’en modifie pas l’aspect extérieur (al. 2).

Le copropriétaire dispose d’un droit exclusif quant à l’utilisation de son

unité d’étages (ATF 132 III 9 consid. 3.1 p. 11; Amedeo Wermelinger, La

propriété par étages, Fribourg, 2002, ch. 24-27 p. 54-55). Ce droit est

restreint notamment par l’obligation d’agir dans le respect des intérêts des

autres copropriétaires (art. 712a al. 2 CC; Wermelinger, op. cit., ch. 46-49 p.

60-61). Cela implique de s’abstenir de tout comportement de nature à troubler

la jouissance paisible de leurs locaux par les autres copropriétaires, y

compris l’exploitation de leur commerce (ATF 132 III 9 consid. 3.1.1 p. 11;

Wermelinger, op. cit., ch. 51 p. 61). Il convient en outre d’éviter

l’utilisation excessive, au détriment des autres copropriétaires, des parties

communes (Wermelinger, op. cit., ch. 56 p. 62), lesquelles sont soumises aux

règles ordinaires de la copropriété au sens des art. 647ss CC (Wermelinger, op.

cit., ch. 95 p. 73). Le copropriétaire peut opposer ses droits de voisin aux

autres copropriétaires, afin de contrecarrer toute utilisation nuisible qu’ils

entendraient faire de leurs parts d’étage (ATF 132 III 9 consid. 3.6 p. 14;

Wermelinger, op. cit., ch. 198 p. 98). Tel est le cas notamment lorsqu’un

copropriétaire loue ses locaux à un tiers y exploitant un commerce de nature

érotique (ATF du 1er juillet 1999, reproduit in: RNRF 2001 p. 56,

consid. 3a; René Bösch, Commentaire bâlois, n. 7 ad art. 712a CC, et les

références citées).

c) Ainsi, le droit exclusif du copropriétaire à

l’utilisation de sa part d’étage, garanti par le droit fédéral, ne l’affranchit

pas de l’obligation de respecter les droits des autres copropriétaires; ceux-ci

sont libres de ne pas tolérer des activités portant atteinte à leur propre

situation, notamment celle consistant à louer sa part d’étage pour l’exercice

de la prostitution. Pour le surplus, le droit fédéral ne contient pas de

dispositions régissant l’accord à donner par les copropriétaires pour

l’utilisation d’une part d’étages, s’agissant notamment des modalités de ce

consentement et de la forme, simple ou qualifiée, de celui-ci. Sous ce rapport,

le canton est habilité à adopter des règles de droit public fixant les

conditions de l’ouverture d’un salon de prostitution dans les locaux d’une copropriété

par étages.

d) Encore faut-il que les mesures édictées par le

canton poursuivent un intérêt public pertinent, ce que conteste la recourante.

aa) La LPros poursuit un triple but: protéger les

prostituées, dans leur liberté, leur dignité et leur intégrité (cf. art. 2 let.

a LPros et l’exposé des motifs et projet de loi (EMPL) à l’origine de la LPros,

BGC septembre 2003, p. 2822ss, 2823); prévenir la propagation de maladies

transmissibles (cf. art. 2 let. b LPros, BGC septembre 2003, p. 2824); lutter contre

les manifestations secondaires de la prostitution, de nature à troubler l’ordre

public (cf. art. 2 let. c LPros, dont la formulation reprend celle de l’art.

199.

CP, réprimant l’exercice illicite de la prostitution, BGC septembre 2003,

p. 2824). Ces objectifs relèvent de l’intérêt public et les mesures que prévoit

la loi doivent s’inscrire dans le cadre défini par l’art. 2 LPros. C’est à

l’aune de cette disposition qu’il convient de vérifier si l’exigence de

l’accord préalable et unanime des copropriétaires à l’exploitation d’un salon

de prostitution répond à l’intérêt public.

bb) A l’origine, cette condition figurait parmi

celles que le tenancier devait réunir pour demander l’autorisation d’ouvrir le

salon (art. 10 de l’EMPL, BGC septembre 2003 p. 2838). Or, comme on l’a vu, le

Grand Conseil n’a pas voulu retenir une formule aussi contraignante, préférant

celle de la simple annonce de l’ouverture du salon, assortie de motifs de

fermeture, parmi lesquels celui lié au défaut d’accord des copropriétaires (art.

15.

let. d LPros). Pour le surplus, les débats parlementaires n’ont pas porté

sur cet aspect de la loi. Dans sa réponse au recours, du 3 avril 2007 (ch. 57,

p. 11), la PCC s’est bornée à rappeler que la loi tend à protéger la population

contre les nuisances qu’engendre l’exercice de la prostitution. Le rapport

entre cet objectif et l’obligation de recueillir l’unanimité des

copropriétaires reste cependant indiscernable.

cc) Le droit du propriétaire d’étage est de nature

particulière; il comporte deux éléments indissolublement liés: un droit de

copropriété sur l’immeuble tout entier, d’une part; un droit exclusif

d’utilisation et d’administration sur des parties déterminées de l’immeuble,

d’autre part (ATF 132 III 9 consid. 3.1 p. 11, et les références citées). Ce

double aspect est source de tensions, tant il est difficile de ménager les

intérêts, parfois divergents, des copropriétaires. L’exploitation d’un salon de

prostitution peut, selon les circonstances, porter atteinte aux droits des

copropriétaires de l’immeuble où il est installé. On peut distinguer à cet

égard entre un trouble objectif, découlant par exemple des allées et venues des

clients, du ballet des véhicules automobiles et de leur stationnement

désordonné, des attroupements, des éclats de voix, d’un éventuel trafic de

stupéfiants, et un trouble subjectif, lié à la gêne, de nature morale ou

éthique, que peut provoquer la présence dans le voisinage d’un lieu destiné à

l’exercice de la prostitution, en particulier lorsque celui-ci se trouve dans

un bâtiment d’habitation où vivent des enfants (cf. en ce sens l’opinion

concurrente du Juge Eric Brandt à l’appui de la solution retenue dans l’arrêt

incident RE.2004.0047, précité). Enfin, d’un point de vue économique, un

copropriétaire peut redouter le discrédit qu’entraîne pour lui le fait

d’exercer son activité lucrative à proximité immédiate d’un salon de

prostitution. Ce point a été confirmé lors de l’audience du 2 juillet 2007 par

L._______ et T._______. Le premier a fait valoir l’atteinte à l’image du groupe

G._______, résultant de la présence, au rez-de-chaussée inférieur des locaux

qu’il occupe, d’un salon de prostitution visible depuis les fenêtres des

chambres de l’Hôtel H._______. Le second, directeur d’une société informatique

donnant souvent des cours de formation dans ses locaux, a expliqué n’avoir pas

voulu prolonger son bail à cause des réactions négatives de sa clientèle, en

particulier à raison de la vue, depuis les fenêtres des salles de cours, de

femmes en petite tenue dans la cour intérieure du bâtiment, ainsi que de la

gêne liée au bruit que ces personnes causaient lorsqu’elles téléphonaient. Dans

cette optique, compte tenu du fait que le droit civil fédéral confère aux

copropriétaires le droit de s’opposer à l’utilisation aux fins de prostitution

d’une partie de l’immeuble, l’intérêt public invoqué à l’appui de l’art. 15

let. d LPros serait lié à la prévention de conflits qui pourraient surgir entre

copropriétaires à raison des nuisances de bruit et de l’atteinte à la

respectabilité que provoque l’exercice de la prostitution. Iraient dans le sens

de sauvegarder l’harmonie qui doit minimalement régner pour que la copropriété

puisse être exercée conformément aux buts qu’elle poursuit, toutes les mesures

propres à désamorcer les conflits potentiels que pourrait provoquer

l’utilisation d’une part d’immeuble dans un sens contraire aux intérêts des

autres copropriétaires. Tel serait le cas de l’exigence d’accord préalable des

copropriétaires à l’ouverture du salon, selon l’art. 15 let. d LPros.

dd) Le bâtiment en question est sis dans une zone

dévolue exclusivement à l’activité économique. Il se trouve à l’écart de tout

lieu d’habitation; ses locaux, ainsi que ses alentours, sont voués au commerce,

à l’administration et à l’artisanat. L’intérêt qui exigerait l’acquiescement

unanime des copropriétaires à l’exploitation du salon de prostitution, apparaît

comme d’ordre exclusivement privé. Que les intérêts des copropriétaires

divergent, comme en l’occurrence, ne concerne pas l’Etat en tant que protecteur

des biens de police visés à l’art. 2 LPros. Il ne lui appartient pas, au

surplus, de s’ériger en pacificateur général de la vie civile, en instaurant

des prescriptions de droit public à la seule fin de prévenir, autant que faire

se peut, les litiges propres à surgir entre les particuliers, notamment pour ce

qui concerne les rapports entre propriétaires d’étage. Ceux-ci ne sont au

demeurant pas démunis de protection: s’ils estiment que l’un d’entre eux fait

un usage de son droit contrairement à ceux de la communauté, ils disposent des

moyens que leur confère le droit privé fédéral pour s’y opposer, y compris le

recours au juge civil. Souffre dès lors de rester indécise la question de

savoir si, dans une zone vouée uniquement ou principalement à l’habitation, il

existerait un intérêt public, lié à la protection des familles, imposant de

requérir l’accord de tous les copropriétaires d’une maison dont une partie

serait affectée à un salon de prostitution.

ee) L’audience du 2 juillet 2007 a mis en lumière le

caractère primordialement privé du litige opposant les copropriétaires.

L’exploitation du bâtiment, construit au début des années 1990, s’est heurtée à

des difficultés liées à une conjoncture économique défavorable. A l’origine,

les locaux du X._______ abritaient un bar lié à une salle de sport, des saunas

et bains turcs. Ces annexes ont été progressivement utilisées comme centre de

rencontres, certains athlètes ayant pris l’habitude de prolonger leurs efforts

par des exercices gymniques à caractère sexuel. Ces échanges n’étant pas

rémunérés, il n’était pas question de prostitution, jusqu’au moment où il a

fallu répondre à la demande de clients davantage portés sur la bagatelle que le

levage de la fonte. Une controverse divise la recourante de A._______ et

consorts, quant à l’époque précise à laquelle la transformation du X._______ en

salon de prostitution est devenue notoire. Quoi qu’il en soit, lorsque les

actuels tenanciers ont, en 2002, repris les locaux, ceux-ci servaient

principalement, si ce n’est exclusivement, à la prostitution. Les tenanciers

ont désaffecté la salle de sport proprement dite et rénové les chambrettes dans

lesquelles les prostituées se retirent avec leurs clients. Selon les

déclarations concordantes de O._______, de S._______, de T._______ et de

U._______, des femmes en tenue légère avaient pris l’habitude de téléphoner

depuis la cour intérieure, aux yeux de tous. On savait ainsi que le X._______

hébergeait des hôtesses, sans en déduire nécessairement que celles-ci y

faisaient le commerce de leurs charmes. Pour les représentants de A._______ et

consorts, ainsi que pour S._______, ce n’est qu’après les travaux

d’agrandissement du X._______, en 2004, qu’ils ont conçu des soupçons à ce

propos, ce qui a conduit à l’engagement de Q._______ et à l’établissement de

son rapport du 23 février 2005, qui confirme que le X._______ sert à la

prostitution. La remise de ce rapport a déclenché à la fois le procès civil et

la procédure administrative, à la suite de l’intervention de la A._______ et consorts

auprès de la PCC et du refus de la copropriété de donner son accord à

l’exploitation d’un salon de prostitution dans les locaux du X._______.

L’audience du 2 juillet 2007 a permis de constater à quel point les relations

entre A._______ et consorts, d’une part, C._______, d’autre part, sont

envenimées. Il s’agit là toutefois d’un conflit d’ordre privé entre

copropriétaires, qui ne met pas en jeu l’intérêt public. Il est dès lors

superflu d’ordonner des mesures d’instruction supplémentaires, comportant notamment

l’audition d’autres témoins ou l’apport des pièces de la procédure civile en

cours, comme l’ont demandé les parties à l’issue de l’audience du 2 juillet

2007, afin de déterminer l’époque exacte à laquelle les copropriétaires

savaient (ou devaient savoir) que la prostitution s’exerçait dans les locaux du

X._______, car il s’agit là d’éléments qui ne sont pas déterminants pour le

sort de la procédure administrative. En effet, l’activité des salons de

prostitution est régie par la LPros depuis son entrée en vigueur le 1er

septembre 2004. Cette loi ne vise pas des faits de prostitution antérieurs à

cette date. Il suffit ainsi de constater qu’en l’occurrence, la procédure

trouve son origine dans la déclaration d’annonce du 16 août 2004 et dans les

contrôles effectués par la PCC à la suite de la communication qui lui a été

faite par B._______ le 28 février 2005.

e) En conclusion sur ce point, il n’existe pas

d’intérêt public pertinent à ce que le droit cantonal impose le consentement de

l’ensemble des copropriétaires à l’exploitation d’un salon de prostitution, du

moins lorsque l’immeuble est, comme en l’espèce, éloigné de tout lieu

d’habitation. En pareil cas, la mesure prévue par l’art. 15 let. d LPros ne

concourt pas à la réalisation des buts de la loi, tels que définis à l’art. 2

LPros, mais tout au plus à la protection d’intérêts privés. Le grief tiré de la

primauté du droit fédéral est ainsi bien fondé.

4.

La recourante invoque également la liberté économique.

a) Garantie par les art. 27 al. 1 Cst. et 26 al. 1

Cst/VD, celle-ci comprend notamment le libre accès à une activité lucrative

privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; cf. ATF

132.

I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid.

4c/aa p. 29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts cités). La liberté

économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent

reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant

et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est

nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1

à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst./VD; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I

26.

consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les arrêts cités). Les

mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la

santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires

(ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a

p. 337, et les arrêts cités).

b) L’exigence de l’accord du propriétaire ou des

copropriétaires repose sur l’art. 15 al. 1 let. d LPros (cf. consid. 1

ci-dessus). Cette disposition constituant une base légale formelle, il est

superflu d’approfondir le point de savoir si la restriction contestée emporte

une restriction grave ou non à la liberté économique, au sens que donne à cette

notion la jurisprudence (cf. ATF 125 I 322 consid. 3b p. 326; 122 I 130 consid.

3b/bb p. 134, et les arrêts cités).

c) La condition de l’intérêt public n’est pas

remplie (cf. consid. 3 ci-dessus). Dans les zones qui ne sont pas affectées à

l’habitation, il n’existe pas de motif justifié de soumettre l’exploitation

d’un salon de prostitution à la condition restrictive particulière de l’accord

de la totalité des copropriétaires de l’immeuble concerné. Comme activité

économique, la prostitution n’est pas interdite, pas davantage que celle

consistant à mettre des locaux à disposition des prostituées et de leurs

clients. La LPros vise tout au plus à contenir et réglementer la prostitution,

à contrôler les lieux où elle s’exerce, à protéger les prostituées et à

prévenir les troubles à l’ordre public (cf. art. 2 LPros). La condition du

consentement des autres copropriétaires à l’exploitation d’un salon de

prostitution n’entre pas dans le cadre des mesures de protection de l’ordre, de

la santé, de la moralité et de la sécurité publics qui pourraient justifier, au

regard de l’art. 2 LPros, la restriction à la liberté économique qu’elle

implique (cf. également dans ce sens l’arrêt incident RE.2004.0047, précité).

Elle vise tout au plus à protéger l’intérêt privé opposé du copropriétaire qui

entendrait défendre la réputation de son commerce, compromise selon lui par la

présence dans le même bâtiment d’un salon de prostitution.

d) L’intérêt public fait défaut et la restriction

contestée est disproportionnée (cf. consid. 8 ci-dessous). Le grief tiré de la

liberté économique est ainsi également bien fondé.

5.

Selon la décision attaquée, l’activité de la recourante aurait

donné lieu à des plaintes de la part des copropriétaires, au point de troubler

l’ordre public. L’autorité intimée y a vu un motif de fermeture au sens de

l’art. 16 let. a LPros, mis en relation avec l’art. 2 let. c de la même loi.

A ce propos, sont évoqués les désordres liés au

bruit, au stationnement des véhicules et à l’utilisation des sorties de

secours. Depuis 2002, des personnes travaillant dans les locaux de la PPE

A._______, ainsi que la direction de l’hôtel, se sont plaintes auprès de

S._______ et de U._______ (dès l’entrée en fonction de celui-ci, en 2003), du

bruit que causait l’utilisation par les prostituées du téléphone portable dans

la cour intérieure du bâtiment. Ce trouble a toutefois considérablement diminué

depuis un an environ. La recourante met à disposition de ses clients, sur une

parcelle adjacente, six places de stationnement pour les véhicules; aucun autre

espace n’est disponible, sur l’aire intérieure ou extérieure du bâtiment. Cela

a pour conséquence que les clients abandonnent leurs véhicules sur des places

réservées à des tiers, suscitant l’ire de ceux-ci. U._______, chargé de cette

tâche, appose chaque semaine sur les pare-brises de plusieurs véhicules en

stationnement irrégulier des fiches de dénonciation, ce qui lui a valu d’être

houspillé et menacé. Quelques bagarres isolées ont également éclaté dans le

parking souterrain. Il semble également que la recourante ne fait pas respecter

la décision des copropriétaires de ne pas tolérer l’utilisation de la porte de

secours, donnant sur la cour intérieure, pour l’accès aux locaux du X._______.

Lors de l’inspection locale du 2 juillet 2007, le Tribunal a pu constater par

lui-même que cette porte était ouverte, ce qui facilite une entrée un peu plus

discrète des prostituées et des visiteurs du X._______. Pour le surplus, une

chaîne empêche les véhicules d’accéder à la cour intérieure; l’adoption de

cette mesure préventive n’a pas été aisée, puisque C._______ a, de son propre

aveu, sectionné cette chaîne à deux reprises. Même s’il ne s’agit pas pour le

Tribunal de minimiser ces nuisances, il n’en demeure pas moins qu’elles ne sont

pas graves à ce point que, prises isolément, elles puissent justifier la

fermeture définitive du X._______.

6.

Un salon de prostitution peut être fermé définitivement

notamment lorsque la législation est violée de manière réitérée (art. 16 let. a

LPros). Cela vise en particulier le cas où des personnes en séjour illégal

s’adonnent à la prostitution dans un salon au sens de l’art. 8 LPros (arrêts

GE.2005.0079 du 29 juin 2006, consid. 4b, et GE.2005.0121 du 10 mars 2006,

consid. 2b/aa). Dans tout salon doit être tenu un registre, constamment

à jour, portant tous renseignements sur l’identité des personnes y exerçant la

prostitution (art. 13 al. 1 LPros). Ce registre doit contenir les rubriques

suivantes: nom; prénom; date et lieu de naissance; nationalité; domicile; type,

numéro, date, lieu de délivrance et durée de validité d’une pièce d’identité;

date de début et de fin d’activité dans le salon (art. 7 al. 2 RLPros).

Statuant sous l’angle de l’art. 17 al. 1 LPros, qui permet de prononcer une

interdiction de fréquenter les salons aux personnes ayant violé les art. 15 et

16.

LPros, le Tribunal a laissé indécise la question de savoir si une telle

sanction pouvait être infligée au tenancier d’un salon pour avoir toléré que

des personnes en séjour illégal s’y adonnent à la prostitution; il a considéré

que l’obligation de vérifier la régularité du statut des prostituées au regard

de la LSEE ne découle ni des dispositions relatives à la tenue du registre

(art. 13 LPros et 7 RLPros), ni de celles de la LSEE s’appliquant aux

employeurs (arrêt GE.2005.0079, précité).

a) Lors du contrôle effectué le 29 novembre 2006, la

police a constaté que dix des douze prostituées présentes dans les locaux de la

recourante ce jour-là ne détenaient pas d’autorisation de séjour. Deux d’entre

elles n’avaient pas été inscrites sur le registre que l’art. 13 LPros impose de

tenir (cf. également l’art. 7 RLPros). Entendu à ce sujet, Y._______ a expliqué

ignorer que les personnes en séjour clandestin n’étaient pas autorisées à

exercer une activité lucrative; il a admis quelques manquements dans la tenue

du registre. Lors de l’audience du 2 juillet 2007, l’inspecteur J._______ a

ajouté que six autres personnes inscrites au registre étaient en situation

irrégulière au regard de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et

l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20), comme cela ressort également

du rapport du 12 décembre 2006. Y._______ a confirmé avoir fait l’objet de

trois procédures pénales pour infraction à la LSEE à raison de la présence de

prostituées sans autorisation de séjour dans le salon, antérieurement au

contrôle du 29 novembre 2006; il avait été libéré à chaque fois de toute

accusation. En outre, il avait pris depuis lors les mesures nécessaires pour

que les personnes offrant leurs services sexuels dans le salon disposent d’une

autorisation de séjour.

b) Sur le vu de la jurisprudence qui vient d’être

rappelée, Y._______ ne peut faire lui-même l’objet des sanctions prévues à

l’art. 17 LPros. Cela ne constitue au demeurant pas l’objet de la décision

attaquée, laquelle porte uniquement sur la fermeture du salon. En d’autres

termes, il convient de trancher la question de savoir si, indépendamment de

tout devoir de contrôle imposé au tenancier relativement à la tenue du

registre, un salon peut être fermé parce que des prostituées y ont exercé leur

activité alors qu’elles ne disposaient pas d’une autorisation de séjour au sens

de la LSEE.

Le point est délicat.

D’un côté, il paraît difficile de concevoir qu’un

tel motif puisse être retenu à l’appui d’une décision de fermeture du salon,

alors même que la loi n’impose pas au tenancier de vérifier la conformité de la

situation de la prostituée aux prescriptions de la LSEE, au moment de procéder

à l’inscription dans le registre conformément aux art. 13 LPros et 7 RLPros.

Cette difficulté pourrait être surmontée si l’art. 7 RLPros était complété dans

le sens d’ajouter au registre une rubrique spécifique relative à l’autorisation

de séjour en Suisse, la date de son octroi et la durée de sa validité. On peut

en effet soutenir qu’un renseignement de cette nature porte sur l’identité de

la personne, au sens de l’art. 13 al. 1 LPros.

D’un autre côté, dès lors que la présence de

personnes en situation irrégulière du point de vue de la LSEE constitue un

motif de fermeture du salon, cet élément peut être retenu à l’encontre du

tenancier, même s’il n’encourt pas lui-même de sanction. On peut lui imposer de

s’assurer que les prostituées présentes dans le salon disposent d’une

autorisation de séjour, indépendamment de l’obligation de tenir le registre de

manière exacte et complète. En cas d’inobservation de cette obligation, la

sanction ne s’adresse plus à lui en tant que personne responsable de la tenue

du registre, mais comme exploitant du salon et garant, à l’intérieur et aux

abords de celui-ci, de l’ordre public (cf. art. 16 let. a LPros). Une autre

conception aurait pour conséquence absurde que faute d’obligation, partant de

responsable, le motif allégué de fermeture des salons de prostitution ne

pourrait jamais être retenu. Or, c’est l’un des buts essentiels de la loi que

de contenir les effets dommageables de la prostitution et, parmi ceux-ci,

l’exploitation sexuelle des personnes dont le séjour en Suisse n’est pas

autorisé (art. 2 let. a LPros).

c) La recourante soutient que les violations à la

LSEE qu’on lui reproche ne seraient pas réitérées, comme l’exige l’art. 16 let.

a LPros. Cette affirmation est démentie par le rapport du 12 décembre 2006,

dont il ressort qu’outre les dix prostituées présentes dans le salon le 29

novembre 2006, au moins six autres, présentes à d’autres occasions et inscrites

sur le registre, étaient connues de la police comme des clandestines. Entendu à

l’audience du 2 juillet 2007, l’inspecteur J._______ a confirmé que les six

personnes évoquées dans son rapport du 12 décembre 2006 (p. 2), étaient des

clandestines travaillant au X._______, mais qui ne se trouvaient pas sur place

le 29 novembre 2006. Enfin, Y._______ a reconnu lui-même avoir été l’objet de

procédures pénales antérieures, à raison de faits similaires. La condition de

réitération visée à l’art. 16 let. a LPros est ainsi remplie.

d) En conclusion sur ce point, la PCC n’a pas violé

la loi en considérant que le motif de fermeture du salon visé par l’art. 16

let. a LPros était réalisé à raison de la présence de prostituées en situation

irrégulière au regard de la LSEE. Cela dispense le Tribunal d’examiner de

surcroît si la tenue défectueuse du registre justifiait également une sanction.

De toute manière, les fautes dénoncées à cet égard étaient peu nombreuses et

mineures.

7.

La recourante expose que dans d’autres cas similaires

qu’elle connaît, la PCC n’aurait pas ordonné la fermeture du salon. Elle se

plaint sous cet aspect d’une inégalité de traitement.

a) Il y a inégalité de traitement prohibée par les

art. 8 al. 1 Cst. et 10 al. 1 Cst./VD lorsque, sans motifs sérieux, deux

décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques

différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être

identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui

concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 132 I

68.

consid. 4.1 p. 74; 131 I 1 consid. 4.2 p. 6/7, 313 consid. 3.2 p. 316/317,

377.

consid. 2.1 p. 380, 394 consid. 4.2 p. 399, et les arrêts cités). Selon la jurisprudence toutefois, le principe de la légalité de

l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En

conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une

inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,

alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres

cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 117 Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228

consid. 4 p. 234/235; 108 Ia 212 et les arrêts cités). Cela présuppose

cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté

d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le

citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de

prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF

127.

I 1 consid. 3a p. 2/3; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p. 82/83, et les arrêts cités).

b) En l’espèce, il n’est pas

nécessaire d’investiguer plus avant sur les allégués de la recourante. En

effet, même à supposer que les situations dont elle parle, concernant des

tiers, présenteraient des traits identiques à la sienne – ce que les

représentants de la PCC ont au demeurant contesté lors de l’audience du 2

juillet 2007 – l’autorité intimée a décidé d’appliquer désormais la loi dans

toute sa rigueur et de ne plus tolérer dorénavant que des prostituées en

situation irrégulière du point de vue de la LSEE fréquentent les salons de

prostitution. Elle en veut pour preuve les sanctions prononcées récemment à

l’égard d’au moins huit autres salons de prostitution. Ce durcissement est

rendu nécessaire par le fait que, comme l’ont indiqué les inspecteurs J._______

et K._______ lors de l’audience du 2 juillet 2007, ce type d’infraction à la

LPros est généralisé.

8.

La recourante tient la fermeture définitive du salon pour

excessive.

a) Le principe de la proportionnalité, ancré aux

art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD, veut qu’une restriction des droits

fondamentaux soit limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but

poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure;

celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le résultat

escompté par un moyen moins incisif (ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81; 132 I 49

consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités).

b) L’art. 16 LPros ne prévoit pas d’autre mesure que

la fermeture définitive du salon. Il se distingue en cela de l’art. 17 LPros,

lequel prévoit une échelle des sanctions infligées au tenancier. De toute

manière, même si le texte légal est muet sur ce point, l’exigence de la

gradation de la sanction découle directement du principe constitutionnel de la

proportionnalité (arrêts GE.2003.0026 du 18 août 2003; GE.2006.0183 du 4

janvier 2007). En outre, comme l’ont expliqué ses représentants lors de

l’audience du 2 juillet 2007, la PCC considère que, selon l’adage «qui peut le

plus, peut le moins», elle est libre de prendre des sanctions moins graves que

la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut

ainsi, comme elle l’a déjà fait au demeurant dans d’autres cas, prononcer un

avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d’un salon.

c) La fermeture immédiate du salon aura pour effet

d’empêcher que des personnes ne détenant pas d’autorisation de séjour s’y

adonnent à la prostitution. En ce sens, la mesure critiquée est adéquate pour

atteindre le but recherché.

Selon les déclarations faites par les inspecteurs

J._______ et K.________ lors de l’audience du 2 juillet 2007, le salon en

question est bien tenu; son exploitation n’a pas donné lieu à des problèmes

particuliers; les conditions d’hygiène y sont bonnes; les prostituées n’ont de

conflit ni entre elles, ni avec le tenancier; il n’y a pas de trafic de

stupéfiants dans le salon ou aux alentours. La seule difficulté provient de ce

que les prostituées se trouvent en situation irrégulière du point de vue de la

LSEE, comme c’est au demeurant le cas dans la plupart des salons du même genre.

A cet égard, hormis les procédures pénales dirigées contre Y._______, la PCC

n’a pris aucune sanction en application de l’art. 16 LPros. Eu égard à

l’ensemble des circonstances du cas, et notamment de ce que deux des trois

motifs invoqués à l’appui de la décision attaquée ne peuvent être maintenus, la

sanction maximale de la fermeture définitive est disproportionnée. Cela étant,

la violation répétée de la LSEE, telle qu’elle résulte du rapport du 12

décembre 2006, justifie le prononcé d’une sanction. Un simple avertissement

n’apparaît pas suffisant pour dissuader les responsables de la recourante de

tolérer la présence de prostituées sans permis de séjour dans leur salon.

S’impose dès lors une fermeture temporaire. Afin de ne pas substituer son

pouvoir d’appréciation à celui de la PCC, le Tribunal renoncera à fixer

lui-même la durée de cette fermeture, ni ne donnera de directives sur ce point

à l’autorité intimée, qui statuera à nouveau au regard de la pratique qu’elle a

développée en la matière. La PCC saisira l’occasion de ce réexamen pour

vérifier que les conditions de la LADB sont également respectées, s’agissant

notamment de la situation ambiguë de R._______ comme titulaire de

l’autorisation d’exercer au sens de cette loi.

9.

Le recours doit ainsi être admis partiellement. La

décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à la PCC pour nouvelle

décision au sens du considérant 8c. Le recours est rejeté pour le surplus.

Aucune partie n’obtenant entièrement gain de cause, les frais sont répartis

également entre elles; les dépens sont compensés (cf. art. 55 de la loi du 18

décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives – LJPA; RSV

173.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis partiellement.

II.

La décision rendue le 12 février 2007 par la Police du

commerce est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle

décision au sens du considérant 8c.

III.

Le recours est rejeté pour le surplus.

IV.

Un émolument de 500 (cinq cents) francs chacun est mis à

la charge de la recourante, de la PPE A._______, B._______ S.A., de D._______

et de C._______.

Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 20 novembre 2007/san

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant

sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.