GE.2007.0066

TA - GE.2007.0066 - 2007-10-22 - X._______/Municipalité de Montreux

22 octobre 2007Français21 min

Confirmation du retrait d'une concession A de taxi. Le recourant a mis sa concession à disposition d'un tiers (son prétendu chauffeur), contre rémunération. Ce faisant, il a éludé les règles sur l'attribution des concessions et s'est soustrait à ses obligations d'employeur. Compte tenu de la gravité de la faute et de l'intérêt public au respect des exigences réglementaires en matière d'octroi des concessions (qualité d'une activité s'apparentant à un service public, équité dans la distribution des concessions, lutte contre le commerce de ces permis et sécurité des usagers), la sanction est proportionnée.

Faits

Vu les faits suivants

X._______ exploite à Montreux sous la raison individuelle

"X._______R.I." un service de taxi, de location de voitures avec

chauffeur et de mise à disposition de chauffeurs sur le territoire de la

Commune de Montreux.

Au bénéfice de deux autorisations (B et C), sans

permis de stationnement sur le domaine public, X._______ a obtenu par décision

du 9 avril 1986 de la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) une autorisation

A, donnant "le droit de faire transporter des personnes, avec permis de

stationnement concédé sur le ou les emplacements du domaine public désigné(s)

par la municipalité" (art. 9 al. 1 du Règlement de la Commune de

Montreux du 1er août 1992 concernant le service de taxis; ci-après:

le Règlement). L'intéressé a reçu une seconde autorisation A le 29 juin 2000.

Par courrier du 17 mai 2005, le Commandant de police

de la commune de Montreux a indiqué à X._______R.I.

avoir pris note que les plaques VD ******* étaient attribuées au véhicule

V.1_______ depuis le 3 mai 2005 et que les dénommés B._______ et C._______

avaient été engagés en qualité de chauffeur au sein de sa compagnie.

Le 1er septembre 2006, B._______ s'est présenté au guichet

de la police du commerce et administrative de La Tour-de-Peilz car il voulait

cesser son activité pour l'entreprise X._______R.I. et déposer les plaques du

véhicule V.1_______. A cette occasion, il a déposé une convention passée le 3

mai 2005 entre "X._______R.I." et "B._______Sàrl". Ce

document a la teneur suivante:

"La propriété de la voiture "V.1_______

[...] avec équipement complet de taxi, appartient à B._______Sàrl à Montreux.

X._______R.I. à Montreux loue les

plaques VD ******* et la concession de taxi type "A" sur la commune

de Montreux que nous facturons chaque mois à B._______Sàrl Montreux. "

Entendu par la Police Riviera le 12 septembre

suivant, B._______ a précisé que la somme versée mensuellement à X._______

s'élevait à 700 fr. du 3 mai 2005 au 31 décembre 2005, puis à 800 fr. du 1er

janvier 2006 au 31 août 2006.

Le 3 octobre 2006, X._______ a informé la

municipalité que les deux autorisations A étaient dorénavant attribuées aux

véhicules VD ******* (V.2_______) et VD ******* (V.3_______) dont son entreprise

était propriétaire.

X._______ a été sanctionné le 4 décembre 2006 par la

Commission de police de Montreux pour avoir loué l'autorisation A. Il a été

averti par courrier du 13 mars 2007 qu'il encourait des sanctions

administratives. Rappelant que les concessions A étaient personnelles et

intransmissibles, la municipalité a rendu la décision suivante datée du 27

avril 2007:

"(...)

1. La concession de type A qui vous

a été attribuée le 1er juillet 2000, vous est définitivement

retirée.

2. Aucune demande d'autorisation de

type A ne pourra être présentée avant un délai de deux ans, échéant le 27 avril

2009, conformément à l'art. 85 dernier alinéa du Règlement concernant le

Service de taxis de Montreux. Une nouvelle concession ne pourra être accordée

que si vous répondez aux conditions d'octroi et pour autant qu'une telle

concession soit mise au concours.

3. L'autorisation de type A, qui

vous a été attribuée le 15 avril 1986 constitue l'unique possibilité d'exercer

votre activité professionnelle. Dès lors, la Municipalité renonce à son

retrait. Elle est toutefois soumise à un délai d'épreuve de 3 ans, échéant le

27 avril 2010, conformément à l'art. 86 dernier alinéa dudit règlement.

4. Le délai d'épreuve ci-dessus

s'applique également à toute concession, A, B ou C, qui pourrait être attribuée

durant ce délai.

(...).

Agissant par l'intermédiaire de son conseil le 16 mai 2007,

X._______ a déféré la décision de la municipalité du 27 avril 2007 au Tribunal

administratif, concluant à son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce

sens que seul un avertissement soit prononcé. Il invoquait la garantie de la

liberté économique. Aucun intérêt public ne justifiait un retrait définitif de

la concession. La décision querellée violait le principe de la proportionnalité,

car un avertissement aurait suffi, ainsi que celui de l'égalité de traitement,

puisque l'autorité intimée avait toléré que d'autres entreprises que la sienne

cèdent leurs concessions à des tiers.

Dans sa réponse, la municipalité, par la plume de

son conseil, a conclu au rejet du recours. Un bordereau de douze pièces était

produit en annexe à la réponse. Un deuxième bordereau de quarante-cinq pièces a

été produit le 24 mai 2007. La municipalité a en outre requis que le juge

instructeur ordonne la production par le recourant et par C._______ de toutes

pièces relatives à leur collaboration en 2006 et en 2007. Les moyens invoqués

par l'autorité intimée seront repris ci-après dans la mesure utile.

Le recourant a déposé une réplique le 22 août 2007.

Le 23 août 2007, le juge instructeur a demandé au

recourant et à C._______ de produire tout document relatif à leur collaboration

en 2006 et 2007. Le recourant a répondu le 22 août 2007 que C._______ était

employé par l'entreprise "X._______R.I." depuis le 1er

octobre 2006, à un taux d'occupation de 50%, aucun contrat de travail écrit

n'ayant été passé entre les parties. C._______ ne s'est pas expliqué dans le

délai qui lui a été imparti à cet effet.

La municipalité a transmis ses ultimes observations

le 16 octobre 2007, avec un bordereau de quatre pièces.

Le tribunal a délibéré

par voie de circulation.

Considérants

1.

Déposé dans la forme et le délai prescrits par l'art. 31

de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV

176.

), le recours est recevable en la forme.

2.

Aux termes de l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer

la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation

(let. a), ainsi que la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents

(let. b); il ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une décision que si la

loi spéciale le prévoit (let. c).

Les dispositions topiques (art. 2 al. 2 let. c et 94

de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11], art. 8

al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière [LVCR;

741.

]) n'autorisent pas le Tribunal administratif à réexaminer l'opportunité

des décisions de la municipalité en matière de service de taxis, le tribunal

doit limiter son pouvoir d'examen à la légalité et ne peut substituer sa propre

appréciation à celle de l'autorité communale; il ne sanctionne ainsi que l'abus

ou l'excès du pouvoir d'appréciation.

3.

Le règlement de la Commune de Montreux du 1er

août 1992 concernant le service des taxis (ci-après: le Règlement) comporte les

dispositions pertinentes suivantes:

Est réputée exploitant de taxi(s) ou

de voiture(s) de grande remise, toute personne (physique ou morale) qui remplit

les conditions fixées par ce règlement et qui dirige une entreprise,

indépendante, dont l’activité consiste, partiellement ou exclusivement, au

moyen d’une voiture automobile légère ou d’un minibus, ou de plusieurs de ces

véhicules, à transporter ou à faire transporter contre rémunération n’importe

quels passagers (art. 3 al. 1).

L’art. 9 prévoit trois types

d'autorisations d'exploiter une entreprise de taxis, à savoir notamment:

l'autorisation A, qui donne le droit de faire transporter des personnes, avec

permis de stationnement concédé sur le ou les emplacements désigné(s) par la municipalité,

et l'autorisation B, qui donne le droit de faire transporter des personnes,

sans permis de stationnement concédé sur le domaine public.

Sont réputées entreprises de taxi(s)

les "entreprises individuelles", dont le titulaire (autorisation A ou

B et/ou C) exploite seul son entreprise (art. 4 al. 1) et les "entreprises

collectives", dont le titulaire (personne physique ou morale) exploite

l’entreprise avec le concours d’un ou de plusieurs conducteur(s) (art. 4 al.

2).

L’art. 10 énumère les conditions personnelles

d'obtention de l'autorisation d'exploiter une entreprise de taxis, à savoir jouir

d'une bonne réputation (ch. 1), avoir son siège sur le territoire communal (ch.

2), disposer dans la région de locaux suffisants pour y garer ses véhicules et

les entretenir (ch. 3) et offrir aux conducteurs des conditions de travail en

conformité avec les législations fédérale et cantonale sur la durée du travail

et du repos des conducteurs professionnels de véhicules automobiles (ch. 4).

S’agissant de l’autorisation A, l’art.

11.

précise que son octroi ne peut intervenir, sauf dérogations, que si le

requérant exploite ou dirige une entreprise de taxi(s) ou un central d’appel ou

exerce la profession de chauffeur de taxis, depuis une année au moins sur le

territoire de la commune; la Municipalité peut accorder des dérogations. A

teneur de l’art. 13, la municipalité arrête le nombre total des autorisations

(al. 1), ce nombre étant arrêté en fonction des exigences de la circulation,

des besoins, ainsi que de l'espace disponible sur le domaine public, sur

l'ensemble du territoire communal (al. 2). Quant aux autorisations B, elles

sont accordées sans limitation quant au nombre (art. 14).

Aux

termes de l'art. 17, les autorisations d'exploiter sont en principe

personnelles et intransmissibles (al. 1). Toutefois, en cas de décès ou de

renonciation du bénéficiaire, l'autorisation d'exploiter peut être délivrée au

nouveau titulaire de l'entreprise (al. 2) si l'entreprise cédée compte plusieurs

personnes à son service (ch. 1); si le transfert n'a aucun transfert spéculatif

si le nouveau titulaire remplit les conditions des art. 10 à 12 du règlement

(ch. 3).

S'agissant du personnel au service de

l'exploitant, l'art. 44 indique que l'exploitant choisit ses conducteurs et son

personnel avec soin, leur donne des instructions appropriées et les contrôle de

façon suivie (al. 1). Il doit pouvoir établir que les conducteurs et le

personnel à son service répondent aux exigences du présent règlement (al. 2).

Il doit être à même de fournir des renseignements exacts sur le mode

d'occupation, les heures de travail et de présence et le nombre des jours de

travail et de repos de lui-même et de chaque conducteur à son service (al. 3).

Enfin, l'art. 84 prévoit que

l'autorisation d'exploiter, avec permis de stationnement sur le domaine public,

peut être retirée à son bénéficiaire lorsque l'exploitant de taxi(s) ou ses

conducteurs violent les dispositions du règlement, les mesures édictées par la

Municipalité ou la direction de police sur l'utilisation des emplacements

réservés ou les conditions d'octroi. Selon l'art. 85, un tel retrait peut être

ordonné à titre temporaire ou définitif par la Municipalité, sur préavis de la direction

de police (al. 1). Dans un tel cas, une nouvelle demande ne peut être présentée

avant l'expiration d'un délai de deux ans (al. 2). D'après l'art. 86, la

direction de police peut, dans les cas de peu de gravité (al. 1), mettre

l'intéressé en garde (ch. 1), l'avertir (ch. 2) ou fixer des conditions (ch.

3); dans les autres cas, la Municipalité peut, si l'intéressé paraît devoir

s'amender, surseoir à l'exécution d'une mesure de retrait ou de

non-renouvellement et imposer à l'intéressé un délai d'épreuve de trois ans au

plus et, cas échéant, certaines conditions (al. 2).

4.

L'usage de places de parc officielles par des taxis

constitue une utilisation accrue du domaine public, que la collectivité

publique est en principe habilitée à réglementer et à soumettre à autorisation

(v. ATF 99 Ia 394). La commune dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans

ce domaine, qui relève de son autonomie. Ce pouvoir n'est cependant pas

illimité, mais restreint par les principes constitutionnels tels que la liberté

économique garantie par l'art. 27 Cst., l'égalité de traitement et

l'interdiction de l'arbitraire (ATF 121 I 129; 108 Ia 135).

a) Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique est

garantie; elle comprend notamment le libre accès à une activité économique

lucrative privée et son libre exercice. Elle peut être invoquée par les

chauffeurs de taxi indépendants, même s'ils demandent à faire un usage accru du

domaine public pour exercer leur profession (ATF 108 Ia 135 consid. 3; 99 Ia

394.

consid. 2b/aa). L'atteinte à ce droit fondamental doit se fonder sur une

base légale suffisante, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée

au but visé (art. 36 Cst.). Le principe de proportionnalité exige qu'une mesure

restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude)

et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (rège de

la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but

visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics

ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant

une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 483 s.; 126 I 219

consid. 2c et les arrêts cités).

b) Une restriction à l'art. 27 Cst. doit en outre

respecter le principe de l'égalité entre concurrents directs. Par concurrents

directs, on entend les membres de la même branche économique, qui s'adressent

au même public avec des offres identiques et pour satisfaire les mêmes besoins

(ATF 125 I 431 consid. 4b/aa; 125 II 129 consid. 10b p. 149 s.; 121 I 129

consid. 3b et les arrêts cités). L'égalité entre concurrents n'est cependant

pas absolue et autorise des différences, à condition notamment que celles-ci

reposent sur une base légale et répondent à des critères objectifs. Sont

prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession

qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches

professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 128 I 3 consid. 3a et

3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221 et les arrêts cités), ou encore qui

visent à favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et

tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184

et réf. cit.). En revanche, des motifs de police telle la nécessité de ne pas

entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être

pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 121 I

129, 258 consid. 3b; 111 Ia 184).

5.

En l'espèce, le recourant ne conteste pas avoir mis à

disposition de son prétendu chauffeur, contre paiement d'un redevance

mensuelle, la concession A qui lui avait été attribuée. La décision de

l'autorité intimée constituerait toutefois une entrave inacceptable à sa

liberté économique, car elle ne répondrait à aucun intérêt public et ne serait

pas proportionnée au but visé; les conditions de l'art. 36 Cst. ne seraient pas

respectées.

a) Il convient en premier lieu d'examiner si la

décision litigieuse est justifiée par un intérêt public, conformément à l'art.

36.

al. 2 Cst.

A titre préalable, il est rappelé que les concessions

ne sont pas distribuées par les chauffeurs de taxi entre eux, mais par

l'autorité compétente. Le Tribunal fédéral a en effet jugé que l'exploitation -

d'une manière indépendante - d'un service de taxi avec permis de stationnement

sur des emplacements balisés sur le domaine public se rapproche d'un service

public (v. ATF 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1). Le Tribunal

administratif a précisé que ceux qui exercent un tel service de taxi doivent

être particulièrement fiables, d'autant que les clients n'ont en principe pas

le choix du chauffeur auquel ils se confient. Les titulaires d'une autorisation

A doivent ainsi présenter de sérieuses garanties de rapidité, de sûreté, de

courtoisie, de sang-froid, d'honnêteté et de respect de l'ensemble des législations

(v. TA GE.2006.0016 du 16 janvier 2007 consid. 7a et l'arrêt cité).

Sur le territoire de la commune de Montreux, les

autorisations d'exploiter sont délivrées par la municipalité à la suite d'un

concours; l'autorité vérifie que les conditions impératives d'obtention de

l'autorisation, formelles et matérielles, sont réunies. Les autorisations sont

en principe personnelles et incessibles (cf. art. 17 al. 1 du Règlement; étant

précisé que, concrètement, les autorisations désignent les véhicules concernés

ainsi que les chauffeurs habilités). Conformément au consid. 3 supra, un

transfert d'autorisation est certes envisageable, mais il doit respecter les

conditions restrictives de l'art. 17 al. 2 notamment: il ne peut intervenir que

pour autant que le transfert n'ait aucun caractère spéculatif et que le nouveau

titulaire satisfasse aux exigences posées par les art. 10 à 12 du Règlement. Cette

cession intervient en outre par la délivrance formelle d'une autorisation par

l'autorité (et non par l'ancien titulaire, respectivement ses héritiers), qui

vérifie que les conditions de l'art. 17 du Règlement sont respectées. L'octroi

et le transfert d'une concession A répondent par conséquent à des règles

rigoureuses.

Les strictes exigences posées par le Règlement,

ainsi que le contrôle efficace de leur respect par l'autorité compétente, ont

pour but de garantir la bonne marche d'une activité s'apparentant à un service

public, en particulier de répartir équitablement les concessions et de s'assurer

que les exploitants et leurs chauffeurs possèdent les aptitudes et les

connaissances requises, afin de protéger, notamment, la sécurité des usagers. Les

exigences précitées poursuivent ainsi un intérêt public important. On relèvera

de surcroît que les restrictions de transmissibilité des autorisations permettent

de lutter contre le commerce de ces permis, risque qui n'est pas négligeable,

compte tenu de la limitation du nombre des concessions A.

Par ailleurs, si le Règlement impose, à son art. 44,

que l'exploitant contrôle de façon suivie ses chauffeurs et qu'il soit à même

d'établir qu'ils répondent aux exigences légales, c'est également pour garantir

la qualité du service, notamment la sécurité publique. Autrement dit, cette

disposition implique nécessairement que l'exploitant se comporte comme un

employeur, et non comme un bailleur.

Or, il est établi en l'espèce que le recourant a

purement et simplement mis à disposition de son prétendu chauffeur une

concession A. Ce faisant, il a éludé les règles communales sur l'attribution

des concessions et dissimulé le transfert à l'autorité intimée. De surcroît, il

n'a pas respecté ses obligations d'employeur résultant de l'art. 44 du Règlement.

Il est dès lors clairement établi que le retrait de la concession transférée

illicitement (de même que le sursis au retrait de la seconde autorisation

moyennant un délai d'épreuve de trois ans) répond à l'intérêt public précité.

b) Il convient ensuite d'examiner si la décision

querellée viole le principe de la proportionnalité.

Le fait non contesté reproché au recourant, à savoir

le transfert d'une concession A - contre rémunération - sans que l'autorité

intimée en soit informée viole le Règlement et constitue une faute grave au

regard de l'intérêt public important en jeu. Encore une fois, le transfert

opéré à l'insu de l'autorité a empêché celle-ci de vérifier une correcte

application des conditions tant matérielles que formelles permettant l'octroi

de la concession. En outre, le recourant n'a pas agi par simple négligence,

mais a délibérément opté pour un tel stratagème, afin de se procurer un revenu

non négligeable tout en échappant aux charges et obligations inhérentes au

statut d'employeur, en particulier à celles prévues à l'art. 44 du Règlement. On

peut même se demander s'il n'a pas persévéré dans cette pratique, puisque les

renseignements qu'il a fournis au sujet de sa collaboration avec le dénommé C._______

font état d'un emploi et d'un taux d'occupation de 50 %, mais aucunement d'un

salaire, voire d'un contrat de travail. Interpellé par le juge instructeur à ce

sujet, le prétendu employé ne s'est d'ailleurs pas déterminé. A cela s'ajoute

que, contrairement à ce qu'il soutient, le recourant n'a pas impérativement

besoin de la concession A litigieuse, puisqu'elle était louée à un tiers. Il peut

ainsi continuer son activité au moyen de son autre concession A (soumise à

épreuve) et d'une autorisation B comme auparavant, la seule différence étant

qu'il ne recevra plus le prix de la "location" de sa première

concession A. Enfin, le recourant dispose de la faculté de solliciter à nouveau

une autorisation A à l'expiration d'un délai de deux ans (pour autant qu'une

telle concession soit mise au concours et qu'il réponde aux conditions

d'octroi).

Compte tenu de ces éléments, surtout de la gravité

de la faute, une mise en garde ou un avertissement (cf. art. 86 du Règlement)

ne constituent pas une mesure administrative suffisante en l'occurrence.

Dans ces conditions, l'intérêt public à retirer au

recourant la concession A litigieuse, de même qu'à soumettre le retrait de la

seconde concession A à un délai d'épreuve de trois ans, l'emporte manifestement

sur son intérêt privé à conserver ces autorisations sans restriction.

6.

Le recourant affirme, sans toutefois apporter d'éléments

concrets, que l'autorité intimée tolérerait que d'autres entreprises de taxi

cèdent leur concession à des tiers, en violation du Règlement. Ce faisant, il

se prévaut du principe de l'égalité dans l'illégalité. Or, le citoyen ne peut

bénéficier de ce principe que s'il y a lieu de prévoir que l'administration

persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 125 II 152 consid. 5 p. 166;

122.

II 446 consid. 4a p. 451/452 et les références citées). Tel n'est pas le

cas en l'espèce, la municipalité affirmant d'une part qu'elle n'a pas connaissance

d'un cas de cession privée d'autorisations, et d'autre part, qu'elle

interviendrait le cas échéant. Elle entend au contraire poursuivre sa pratique

qui consiste à ne délivrer les concessions A qu'aux personnes qui en

remplissent les conditions impératives prévues dans le Règlement et non à des

tiers dont les aptitudes pourraient, le cas échéant, être inférieures à celles

d'un candidat qui aurait respecté la procédure de mise au concours en place,

l'égalité de traitement entre candidats étant garantie par ce concours. Le

recourant ne peut pas non plus se plaindre du nombre de concessions A dont

disposent d'autres entreprises de taxi de la place, car il n'a pas établi que

celles-ci auraient été obtenues au mépris des règles strictes régissant leur

octroi.

Le grief du recourant tenant à l'égalité dans

l'illégalité doit ainsi être écarté et la décision attaquée maintenue.

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Vu l'issue du pourvoi,

les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant débouté. Il ne

sera pas alloué de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Montreux du 27 avril

2007 est confirmée.

III.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la

charge de X._______.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 22 octobre 2007/san

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.