GE.2007.0073

TA - GE.2007.0073 - 2007-08-14 - X._______ SA/Service de l'emploi

14 août 2007Français13 min

Décision de facturation des frais de contrôle des chantiers de la construction; constatation de travail illicite (employé non titulaire d'autorisations de séjour et de travail); violation du droit d'être entendu; lorsqu'il n'existe au dossier aucun état détaillé des heures effectuées par les délégués au contrôle, si bien que l'entreprise concernée n'a pu prendre position ni demander des explications à ce sujet, on peut attendre du Service de l'emploi qu'il indique dans sa décision de facturation tous les éléments justificatifs utiles, même si le temps global consacré au contrôle n'apparaît pas a priori comme excessif; annulation de la décision.

Faits

Vu les faits suivants

A l'occasion d'un contrôle effectué le 11 avril 2007 sur

le chantier de l’immeuble « 2._______ », à 3._______, deux délégués

au Contrôle des chantiers de la construction dans le canton de Vaud ont

constaté que la société X._______ Peintures SA, à 1._______, employait A.X._______,

un travailleur étranger en situation irrégulière (non titulaire d’autorisations

de séjour et de travail). A.X._______ n’était de même pas inscrit à l’AVS, ni

auprès de la caisse de compensation de l’employeur. Le contrôle a fait l'objet

le 24 avril 2007 d'un rapport de constat circonstancié de quinze pages,

comportant annexes et photos.

Le 8 mai 2007, le Service de l'emploi a rendu une décision

de facturation des frais de contrôle pour travail illicite. Il a mis à la

charge de la société X._______ Peintures SA, en sa qualité d'employeur, les

frais occasionnés par le contrôle et son suivi administratif pour un montant

total de 956.25 fr. (représentant 12 heures 45 de travail au tarif horaire de

75 fr.). Il a motivé sa décision par le fait que des infractions aux

dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales, relatif à

l’imposition à la source, ainsi qu’à tout type de travail illicite en cas de

récidive, avaient été constatées. Il a été précisé que la facturation des frais

de contrôle était indépendante des mesures administratives et/ou pénales qui

pourraient être prises à l'encontre de l'employeur en fonction des infractions

constatées.

La société X._______ Peintures SA a recouru contre cette

décision le 29 mai 2007 auprès du Tribunal administratif en concluant

implicitement à son annulation ; A.X._______, membre de leur famille, se

serait trouvé en vacances en Suisse et sa tâche se serait limitée à aider

l’entreprise sans rémunération pendant deux jours. Elle conteste les frais représentant

12 heures 45 de travail au tarif horaire de 75 fr. La société X._______ Peintures

SA s’est également opposée à l’amende de 3'000 fr. qui lui a été infligée par

la Commission professionnelle paritaire de la branche plâtrerie et peinture le

4 mai 2007. Une copie du recours a été transmise à cette commission le 26 juin

2007 par le tribunal comme objet de sa compétence. Le 20 juin 2007, le Service

de l’emploi s’est déterminé sur le recours en concluant à son rejet. Il a en

outre informé le tribunal qu’une décision de non-entrée en matière pour une

durée de douze mois sur toute demande de main-d'œuvre étrangère avait été

notifiée à la société X._______ Peintures SA le 12 juin 2007 conformément à

l’art. 55 de l’ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers

(OLE). L’entreprise concernée se trouvait en effet en état de récidive. La

possibilité a été donnée à cette dernière de déposer un mémoire complémentaire,

mais elle n’y a pas donné suite.

Considérants

1.

a) La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp;

RSV 822.11), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a notamment pour

but de lutter contre le travail illicite (art. 1er al. 2 let. f et

72.

LEmp). D’après l’art. 73 LEmp, est considérée comme illicite toute activité

salariée ou indépendante exercée en violation des prescriptions légales (al.

1) ; par travail illicite, il faut entendre non seulement l'emploi de

travailleurs étrangers en violation des dispositions du droit des étrangers ou

d’une convention collective (al. 2 let. a et d), mais aussi l'emploi de

travailleurs non déclarés aux assurances sociales obligatoires (al. 2 let. b)

ou aux autorités fiscales notamment (al. 2 let. f et g). Les personnes chargées

des contrôles peuvent en particulier pénétrer à tout moment dans une entreprise

ou dans tout autre lieu de travail, exiger tous les renseignements nécessaires

et notamment contrôler les permis de séjour et de travail (art. 75 LEmp). Les

personnes chargées des contrôles consignent les constatations relatives au

travail illicite dans un rapport (art. 77 LEmp). En ce qui concerne plus

particulièrement le recouvrement des frais de contrôle, l’art. 79 al. 1er

LEmp prévoit qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de

l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y compris

les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs

et entreprises contrôlés. Le règlement d’application de la LEmp adopté le 7

décembre 2005 par le Conseil d’Etat (RLEmp), précise à son art. 44 que le

recouvrement des frais de contrôle est exigé en cas d’infractions aux

dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales et de l’imposition

à la source, ainsi qu’en cas de récidive à tout type de travail illicite (al. 1er) ;

le montant des frais occasionnés est calculé en fonction du temps consacré au

contrôle et à son suivi, au tarif de 75 fr. par heure (al. 2).

b) En l’espèce, il est reproché à l’entreprise

recourante d’avoir employé un travailleur étranger non titulaire d’autorisations

de séjour et de travail. La recourante fait toutefois valoir que A.X._______

n’aurait pas été rémunéré pour son activité, se contentant d’apporter son aide

sur le chantier pendant deux jours. Il ressort pourtant du rapport de constat

établi le 24 avril 2007 à la suite du contrôle que B.X._______, responsable de

chantier de l’entreprise recourante, avait indiqué par téléphone au délégué au

contrôle que A.X._______ travaillait à l’essai depuis une semaine sur le

chantier pour le compte de la société. Les allégations formulées dans le

recours sont ainsi inexactes. Il en résulte que le travail est bien illicite au

sens de l’art. 73 LEmp.

c) Lorsque le travail illicite est avéré, le montant

des frais de contrôle ne varie ni en fonction du caractère intentionnel ou non

des infractions commises, ni en fonction du type ou du nombre d’infractions aux

prescriptions légales constatées, mais doit être calculé en fonction du temps

qui a été effectivement consacré au contrôle et à son suivi administratif (cf.

arrêts TA GE.2007.0006 du 28 juin 2007, consid. 2a ; GE.2006.0225 du 28

juin 2007, consid. 2a ; GE.2007.0002 du 25 mai 2007, consid. 2a;

GE.2006.0166 du 28 mars 2007, consid. 4). Dès l’instant où il y a eu

constatation de travail illicite, le recouvrement des frais de contrôle peut ainsi

être exigé.

2.

a) L’art. 72 LEmp prévoit que le Conseil d’Etat instaure

des mesures visant à lutter contre le travail illicite dans le but d’améliorer

la prévention, de renforcer les mécanismes de contrôles et de sanctions (al. 1er),

le Service de l’emploi mettant en œuvre ces mesures (al. 2). L’art. 79 al. 1er

LEmp prescrit seulement qu’en cas de constatation de travail illicite, le

Service de l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y

compris les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs

et entreprises contrôlés. La délégation législative accordée au Conseil d’Etat

pour fixer la quotité des frais de contrôle occasionnés est très générale. En

principe, une telle délégation ne peut être considérée comme suffisante que si

les principes de la couverture des frais et de l’équivalence sont respectés

(ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183 et les arrêts cités).

b) A l’inverse de l’impôt qui est une contribution

versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux

dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de

réaliser le bien commun et donc due indépendamment de toute contre-prestation

étatique spécifique (ATF 124 I 292 ; 122 I 309), les taxes causales sont

versées en contrepartie d’une prestation spéciale ou d’un avantage particulier

appréciable économiquement accordé par l’Etat à un citoyen déterminé. Elles se

distinguent donc des impôts en ce sens qu’elles reposent sur un lien

particulier entre le contribuable et l’Etat, caractérisé par la prestation ou

l’avantage étatique offert (ATF 121 II 138). En l’occurrence, on peut admettre

que l’on est bien en présence d’une taxe causale dans la mesure où l’Etat, en

prenant des mesures pour lutter contre le travail illicite, accorde une

prestation ou un avantage spécifique aux employeurs; ces mesures visent en

effet à lutter contre les distorsions de concurrence entre personnes

appartenant à la même branche économique, car l’employeur qui ne respecte pas

toutes les prescriptions légales dispose d’un avantage indu par rapport à ses

concurrents. Selon la législation dans le domaine, la facturation des frais de

contrôle constitue aussi une sanction pour la violation de prescriptions

légales. En ce sens, elle s’apparente aussi aux amendes, puisque tous les

employeurs ne s’acquittent pas des frais de contrôle mais uniquement ceux qui

ont enfreint les prescriptions légales en la matière. Cela ne change rien à la

nature juridique des frais de contrôle qui peuvent être qualifiés de taxes

causales (arrêt TA GE.2006.0225 du 28 juin 2007, consid. 3b).

c) Le principe de la couverture des frais s’applique

aux contributions causales dépendantes des coûts, lorsqu'elles ne reposent pas

sur une base légale au sens formel (suffisamment déterminée) ou lorsque le

législateur a expressément indiqué ou indirectement laissé entendre que la

contribution à prélever doit dépendre des coûts (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p.

188.

; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Ce principe implique que le produit

total des émoluments ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime,

l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de

l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les

amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188).

d) Le principe de l'équivalence, expression du

principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, suppose

que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de

la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid

3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à

son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des

dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et

les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que

l’émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de

l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation.

S'il n'est pas nécessaire que l’émolument corresponde exactement au coût de la prestation

visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s'abstenir

de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs

pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 5 ; ATF 120 Ia 171 consid. 2a p.

174.

;ATF 106 Ia 241 consid. 3b p. 244 et 249 consid. 3a p.

253; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts: eine Übersicht

über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, ZBl 104/2003, 505, p. 522 ss).

e) Le législateur cantonal prescrit seulement qu’en

cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi peut, par voie

de décision, prélever les frais occasionnés par les contrôles. En l’espèce,

cette autorité a facturé 12 heures 45 de travail effectuées pour le temps total

consacré au contrôle. Il ressort d’une jurisprudence récente du Tribunal

administratif (arrêts précités TA GE.2007.0006 du 28 juin 2007 ;

GE.2006.0225 du 28 juin 2007 ; GE.2007.0002 du 25 mai 2007 ; GE.2006.0166

du 28 mars 2007) que lorsqu’il n'existe au dossier aucun état détaillé des

heures des délégués, si bien que l’entreprise concernée n'a pu prendre position

ni demander des explications à ce sujet, il y avait violation du droit d'être

entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. Selon le tribunal, malgré la

rédaction par le délégué au contrôle d’un rapport de constat circonstancié

comme en l’espèce, et se présentant par ailleurs sous la forme d’un formulaire

préimprimé à remplir, on pouvait attendre du Service de l'emploi qu'il indique

clairement dans sa décision tous les éléments justificatifs utiles, même si le

temps global consacré au contrôle n'apparaissait a priori pas comme excessif.

Il convient ainsi en l’espèce de se conformer à

cette jurisprudence, le dossier ne comportant pas de précisions sur le nombre

d’heures de travail effectuées dans le cadre du contrôle du chantier. Il n’est en

effet pas possible de déterminer si le montant de 956.25 fr. exigé au titre de

frais de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail illicite apparaît

ici comme objectivement et raisonnablement proportionné à la prestation fournie

par l’Etat, soit si cet émolument administratif correspond au coût effectif du

contrôle réalisé.

f) Enfin, il est rappelé que le tarif horaire de 75

fr. fixé par l’art. 44 al. 2 RLEmp a été jugé par le Tribunal administratif

comme un montant raisonnable, eu égard aux qualifications et connaissances

juridiques nécessaires aux inspecteurs appelés à procéder à un tel contrôle

(arrêts précités GE.2007.0006 ; GE.2006.0225 ; GE.2007.0002 et

GE.2006.0166, avec les références citées).

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être admis et la décision attaquée annulée pour violation du droit d’être

entendu. Au vu de ce résultat, les frais de justice sont laissés à la charge de

l’Etat (art. 55 al. 1 LJPA). Au surplus, il n’est pas alloué de dépens à l’entreprise

recourante, qui n’est pas assistée d’un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de l’emploi du 8 mai 2007 est

annulée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

san/Lausanne, le 14 août 2007

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.