GE.2007.0138

CDAP - GE.2007.0138 - 2010-11-18 - Section Montagnarde Unioniste L'Ecureuil/Département de la sécurité et de l'environnement, Centre de Conservation de la faune et de la nature, Service des routes, Mu

18 novembre 2010Français76 min

Si l'on peut déduire de la garantie de la propriété qu'il existe un droit d'accès au chalet de l'association recourante par la route de la Combe des Amburnex, il est nécessaire que l'autorité cantonale puise exercer un contrôle des véhicules autorisés à circuler à ce titre sur les routes soumises à l'interdiction générale de circuler au sens de l'art. 15 LFo. L'exigence d'une autorisation préalable reste compatible avec la garantie de la propriété. Par ailleurs, la période d'ouverture de la route au trafic, fixée du 1er juin au 1er décembre, tient compte des impératifs de protection biologique liés à la période de reproduction du Grand Tétras. Les autorisations dérogatoires en faveur des propriétaires permettent d'accéder au chalet de l'association en dehors de la période d'ouverture, notamment pour les travaux d'entretien.

Faits

Vu les faits suivants

a) Dans le cadre de la procédure d’adoption du

plan des circulations du Parc jurassien vaudois, les Communes d’Arzier-Le

Muids, du Chenit, de Givrins, de Le Vaud, de Marchissy et de Longirod avaient

demandé en date du 9 janvier 2002 des modifications par rapport à un premier

plan adopté le 9 mars 2001. En réponse à ces demandes, le Département de la

sécurité et de l’environnement avait rendu le 15 avril 2003 une décision contre

laquelle les Communes du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy avaient recouru

auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal); le recours avait soulevé l’intervention des

associations Pro Natura Vaud et Suisse ainsi que WWF Vaud.

b) Des discussions ont été

engagées entre les parties et elles ont abouti à la signature d’une convention

entre l’Etat de Vaud, représenté par le Département de la sécurité et de

l’environnement (signature du 8 mars 2007), la municipalité de la Commune du

Chenit (signature du 21 décembre 2006), la municipalité de la Commune de Le

Vaud (signature du 9 janvier 2007), la municipalité de la Commune de Marchissy

(signature du 15 janvier 2007), le Parc jurassien vaudois, représenté par son

ancien président, Alain Reymond (signature du 22 décembre 2006), l’association

Pro Natura Suisse (signature du 31 janvier 2007) ainsi que l’association Pro

Natura Vaud (signature du 19 février 2007). La convention comporte dix articles

dont la teneur est la suivante :

« I.

En ce qui concerne la demande de la Commune du Chenit (conclusion

II.1 du recours au TA : « la route d’accès jusqu’à l’entrée de la Combe

des Begnines est soustraite à l’interdiction de circulation des véhicules à

moteur à partir du 1er mai jusqu’au 1er

novembre. »), il est convenu ce qui suit :

Le chemin de la Combe des Begnines sera fermé en forêt juste avant

l’arrivée sur le pâturage. L’interdiction de circuler sur la route des Begnines

sera placée vers les deux places de stationnement à organiser (cf. plan annexé

no 3 faisant partie intégrante de la convention).

II.

En ce qui concerne les demandes des Communes de Marchissy et de Le

Vaud (conclusions II.2 et 3 du recours au TA : « la route d’accès sans

neige jusqu’à l’entrée de La Perroude (carrefour aux « Toblerones »)

est soustraite à l’interdiction de circulation des véhicules à moteur, ce qui

permet la création d’une aire de camping occasionnel au Pré-Rond. »;

« la route d’accès sans neige jusqu’à l’entrée de La Perroude

(carrefour aux « toblerones ») est soustraite à l’interdiction de la

circulation des véhicules à moteur : le tronçon Perroude-Riondes est ouvert à

la circulation pour les habitants des Communes de Le Vaud et Marchissy »),

il est convenu ce qui suit :

L’interdiction de circuler depuis les ouvrages militaires à l’entrée

de La Perroude de Le Vaud est confirmée. Un emplacement pour le stationnement

immédiatement à l’aval sur la route de Le Vaud pourra être aménagé (place à

bois actuelle, cf. plan annexé no 1 faisant partie intégrante de la présente

convention). La situation du Pré-Rond et la question d’éventuelles places de

camping supplémentaires, comparables à celles offertes par la Commune de Bassins,

seront reprises dans les discussions au niveau du Parc jurassien vaudois.

Le chemin d’accès aux Echadez sera fermé vers la cabane communale et

non plus à l’entrée du pâturage (limite du Parc jurassien vaudois);

l’interdiction de circuler sur la route des Echadez sera placée vers la place

de stationnement à organiser vers une carrière (cf. plan annexé no 2 faisant

partie intégrante de la présente convention).

III.

La circulation des véhicules à moteur en forêt est réglée par les

articles 16 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo) et 22s. du règlement

du 8 mars 2006 d’application de la loi forestière du 19 juin 1996 (RLVLFo),

entré en vigueur le 1er avril 2006.

Ces textes remplacent le projet de directive relative à la

circulation des véhicules à moteur en forêt et sur les routes forestières, mis

en consultation par le Service des forêts, de la faune et de la nature pendant

l’été 2004, qu’il avait été initialement prévu d’annexer.

IV.

Les Municipalités du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy se conformeront

aux dispositions citées sous chiffre III et mettront en place une surveillance

adéquate.

Les Municipalités du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy renoncent

aux demandes formées devant le Tribunal administratif d’avancer la date

d’ouverture des routes forestières du 1er juin au 1er

mai.

VI.

La Municipalité de Le Vaud proposera l’intégration de La Perroude de

Le Vaud dans le Parc jurassien vaudois.

VII.

Pour ce qui est des routes situées dans le district franc fédéral,

l’accord intervenu sera pleinement valable et régularisé dans le cadre de la

mise en œuvre du plan de circulation.

VIII.

En application des articles 16 al. 1, 16 al. 2 lit. a et b LVLFo, et

23 RLVLFo, il est prévu trois types d’autorisation dérogatoire à l’interdiction

de circuler, définis de la façon suivante :

1. Les exploitants et propriétaires (pour les communes :

municipalité et services techniques communaux) peuvent circuler librement. Les

personnes effectuant des travaux liés à la gestion ou à des études techniques

ou scientifiques peuvent également disposer d’autorisations de durée

déterminée. Les services travaillant régulièrement dans le secteur disposeront

également de droits d’accès. Les municipalités tiennent une liste des personnes

disposant d’une autorisation (et d’une clé et/ou d’un macaron le cas échéant).

2. Des accès exceptionnels sont possibles durant la période

d’estivage (1er juin - 1er novembre), lorsqu’ils sont

liés à une activité en relation avec l’économie alpestre ou sylvo-pastorale ou

à la tradition alpestre (ex : fête de la mi-été, journée des alpages pour les

citoyens des communes, …). Cette dérogation est octroyée par la commune avec

l’accord du service forestier (art. 23 al. 1 RLVLFo). Les personnes disposant

de l’autorisation reçoivent un macaron et une fiche indiquant la durée de

l’autorisation (limitée aux besoins de la manifestation).

3. Lorsque l’accès n’est pas lié à une activité alpestre ou

sylvo-pastorale, la dérogation à titre exceptionnel est délivrée par la commune

avec l’accord du service forestier (art. 23 al. 2 RLVLFo). Dans le cadre de

cette autorisation, la commune procédera à l’examen des conditions pour

accorder la dérogation ; elle délivrera le macaron (et/ou la clé) sur la base

de la décision.

IX.

La présente convention vaut modification de la décision prise le 15

avril 2003 par le chef du Département de la sécurité et de l’environnement.

Compte tenu de ce qui précède, le recours déposé au Tribunal administratif par

les Municipalités du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy est retiré.

Chaque partie

garde ses frais et renonce à l’allocation de dépens. »

A la suite de la signature de la convention, le

Département de la sécurité et de l’environnement a soumis à l’enquête publique

le plan sectoriel forestier relatif à la circulation motorisée sur les routes

forestières du secteur Givrine-Marchairuz. Le plan comporte un rapport

explicatif dont la teneur est la suivante :

« 1. Introduction

Le plan sectoriel forestier relatif à la circulation motorisée sur

les routes forestières du secteur Givrine-Marchairuz (ci-après : le plan

sectoriel) est un plan sectoriel au sens des articles 22 al. 1 de la loi

forestière du 19 juin 1996 (ci-après : LVLFo), 22 et 35 de son règlement

d’application du 8 mars 2006 (ci-après : RLVLFo). Il règle la question de la

circulation sur les routes forestières dans le secteur Givrine-Marchairuz et

définit une politique cohérente dans ce périmètre.

Il est établi en tenant compte :

· des dispositions légales,

· de la situation actuelle,

· des intentions des autorités communales et des différents groupes

d’intérêts associés à son élaboration.

2. Documents constitutifs du plan sectoriel

· Plan du réseau de routes forestières au 1 : 65’000;

· Plan des parkings au 1 : 10’000;

· Présent rapport technique.

3. Périmètre

Le plan sectoriel concerne le secteur délimité par les routes

cantonales des cols de La Givrine et du Marchairuz, celles reliant les villages

du pied du Jura entre Saint-Cergue et Saint-George, celles reliant Le Brassus

et la douane de Bois d’Amont et la frontière entre la douane de Bois d’Amont et

La Cure.

4. Sources du plan sectoriel

4.1 Les dispositions légales

Le plan

sectoriel se fonde en premier lieu sur les dispositions légales relatives à

l’interdiction de circuler sur les chemins forestiers et aux dérogations

exceptionnelles.

Ces

dispositions, reproduites in extenso en annexe, fixent les principes suivants :

la circulation des véhicules à moteur est

interdite sur les chemins forestiers,

une dérogation générale est accordée pour

l’exploitation forestière et agricole, l’accès des forces de l’ordre et des

services de sécurité et de sauvetage,

l’ouverture de certains tronçons peut être

demandée par les communes,

l’accès aux chasseurs pendant la période de

chasse reste soumis aux dispositions légales sur la chasse,

des autorisations temporaires peuvent être

délivrées par les communes avec l’accord du Service des forêts, de la faune et

de la nature, pour les chantiers, les organisateurs de manifestations et les

observations scientifiques,

les communes sont chargées de la mise en place

de la signalisation.

4.2. Le plan directeur forestier

Les plans

directeurs forestiers (PDF) sont des instruments de planification fondés sur

les données du milieu. Ils ont pour objectif de définir les contraintes et

objectifs de gestion à long terme pour un territoire déterminé. Les plans

directeurs forestiers sont élaborés par le Service des forêts, de la faune et

de la nature, en concertation avec les autorités communales et les milieux

intéressés. Les PDF, approuvés par le Conseil d’Etat, sont des documents

d’intention et de référence pour les autorités cantonales.

Le territoire du

plan sectoriel est couvert par le plan directeur forestier des montagnes

jurassiennes de l’Ouest vaudois en cours d’élaboration.

Ce plan

directeur forestier proposera une structuration des fonctions (protectrice,

sociale et économique) et évaluera leur importance relative. Il indiquera

notamment où la fonction de protection biologique est élevée ou supérieure,

ainsi que les secteurs où le degré d’usage potentiel du territoire forestier

par les activités de récréation et d’accueil est élevé ou supérieur.

Ce plan a été

élaboré de 2001 à 2004. Son élaboration a été suspendue afin de permettre

l’établissement du présent plan sectoriel. Il sera mis en consultation publique

durant l’année 2007.

4.3. Le projet pilote

Le périmètre du

plan sectoriel, dans lequel est inclus l’essentiel du Parc jurassien vaudois a

fait l’objet d’un projet pilote. Ce projet a permis de mener une réflexion sur

la manière de concilier l’application du droit avec les besoins et attentes des

autorités locales. Il a finalement donné lieu à un plan de fermeture des routes

forestières adopté par le chef du Département de la sécurité et de

l’environnement, le 9 mars 2001.

4.4. La convention

Le plan de

fermeture des routes mentionné ci-dessus a, par la suite, fait l’objet de

contestations, d’abord auprès du chef du département, puis devant le Tribunal

administratif.

La conciliation

tentée entre les parties a abouti à la signature, en janvier 2007, d’une

convention destinée à régler les points litigieux.

La convention, à

laquelle font parties l’Etat de Vaud, la Municipalité et les Communes du

Chenit, de Le Vaud et de Marchissy, le Parc jurassien vaudois et Pro Natura,

induit des modifications du plan adopté le 9 mars 2001. Ces modifications

justifient l’établissement du présent plan sectoriel, conformément aux bases

légales cantonales entrées en vigueur dans l’intervalle, en particulier le

RLVLFo.

5. Définition des chemins forestiers

L’identification des chemins forestiers est basée sur

l’interprétation des dispositions légales et de la jurisprudence, précisée

comme suit.

Pour qu’une

route traversant une forêt puisse être qualifiée de route forestière, il faut :

que la route soit nécessaire à l’exploitation de

cette forêt, c’est-à-dire que la route réponde en priorité aux besoins de

transports de la gestion forestière quand bien même elle remplirait d’autres

fonctions (accueil, agriculture, chasse, surveillance de la faune). L’accès de

la main-d’œuvre et des engins ainsi que le transport du bois récolté sont

considérés comme nécessaires à l’exploitation forestière;

qu’elle réponde aux exigences forestières du

point de vue du tracé et de l’équipement;

qu’elle n’ait pas fait l’objet d’une

autorisation de défrichement.

Sont exclues des routes forestières :

les routes cantonales principales et

secondaires,

les routes communales de 1ère et 2ème

classes.

Les routes faisant l’objet d’une dérogation à l’interdiction

générale de circuler sont définies au point 6 ci-après.

6. Motifs de dérogation à l’interdiction

générale

Les dérogations permanentes à l’interdiction générale de circuler,

requises par les communes, peuvent être classées comme suit :

accès à des établissements publics : restaurant,

buvette d’alpage, refuge, etc. L’existence de ces sites et établissements est

indissolublement liée à la possibilité d’accès des véhicules à moteur,

accès minimum aux massifs forestiers. Lorsque le

chemin revêt une importance élevée pour assurer la fonction d’accueil des

forêts, et qu’aucun périmètre forestier à valeur biologique élevée ou

supérieure n’est traversé, l’ouverture est admise.

Ces requêtes ont fait l’objet d’une pesée des intérêts et d’une

répartition territoriale; leur motivation ne constitue pas une entrée en

matière de principe pour des nouvelles dérogations au gré du développement de

nouvelles infrastructures destinées au public.

Le plan sectoriel définit trois statuts de routes forestières

soumises à dérogation :

les routes forestières où la circulation des

véhicules à moteur est autorisée en l’absence de neige;

les routes forestières où la circulation des

véhicules à moteur est autorisée du 1er juin au 1er

novembre;

les routes forestières fermées à la circulation

des véhicules à moteur mais qui disposent d’un accès autorisé à une buvette, à

un chalet d’alpage, à un point de vue.

Sur les autres routes forestières, la circulation des véhicules à

moteur est interdite, à l’exception de l’exploitation des biens-fonds

forestiers et agricoles et des autres catégories d’usagers prévues par la loi.

Routes forestières

recensées

env. 300

100

Routes forestières

ouvertes à la circulation en l’absence de neige

env. 33

Routes forestières

ouvertes à la circulation du 1er juin au 1er novembre

env. 30

Routes

forestières fermées avec un accès à la buvette autorisé

env. 2.8

7. Liste des routes, statut

Le plan du

réseau des routes forestières indique les statuts des différentes routes

forestières définies au point 6.

En vert : les

routes forestières où la circulation des véhicules à moteur est autorisée en

l’absence de neige.

En bleu : les

routes forestières où la circulation des véhicules à moteur est autorisée du 1er

juin au 1er novembre.

En pointillé

rouge : les routes forestières fermées à la circulation des véhicules à

moteur, mais avec un accès autorisé à une buvette, à un chalet d’alpage, à un

point de vue.

En orange : les

routes forestières où la circulation des véhicules à moteur est interdite à

l’exception de l’exploitation des biens-fonds forestiers et agricoles et des

autres catégories d’usagers prévues par la loi.

Le plan du réseau indique également l’emplacement des places de parc

qui seront aménagées.

Ces dernières font l’objet de plans de situation séparés au 1 :

10’000, conformes à l’annexe de la convention mentionnée au point 4.4.

Le solde des routes situées à l’intérieur du périmètre défini au

point 3 n’est pas soumis à des dérogations à l’interdiction de circuler au sens

du point 6.

8. Projet de mise en œuvre

En applications de l’article 22 al. 5 RLVLFo, la mise en œuvre du

plan sectoriel est confiée aux communes.

8.1 Information et sensibilisation du public

Le Service des

forêts, de la faune et de la nature est chargé de l’information destinée aux

autorités et aux usagers, ainsi que de la sensibilisation du public aux dispositions

découlant de la législation fédérale et cantonale en matière de circulation

motorisée sur les chemins forestiers.

A cet effet, en

partenariat avec les communes, le Service des forêts, de la faune et de la

nature est chargé d’organiser le dispositif d’information et de

sensibilisation. Ce dispositif comprendra :

• des informations destinées au public (séances

ou informations par les médias régionaux),

• un guide de mise en œuvre à l’usage des

autorités communales,

• des panneaux de signalisation spécifiques et de

balisage à l’intérieur des massifs forestiers importants, basés sur le label

« Voie verte ».

8.2. Signalisation

En règle

générale, les interdictions seront signalées par le panneau d’interdiction OSR

2.14 accompagné d’une mention selon le point 7.

Conformément à

l’article 7 du règlement du 7 février 1979 sur la signalisation routière (RVSR;

RSV 741.01.2), la pose des panneaux interviendra dès que la décision relative à

la signalisation sera définitive mais au plus tard 18 mois après l’entrée en

force de cette décision.

Dans les massifs

forestiers importants, on pourra également utiliser la signalisation

« Voie verte » mentionnée au point 8.1, dans la mesure où le panneau

OSR 2.14 est placé à l’entrée du massif avec une description précise des

dérogations admises.

9. Réexamen et révision du plan sectoriel

Le plan sectoriel peut être réexaminé ou révisé en tout temps en

fonction des besoins et de l’évolution de la situation. Ainsi lorsque les

circonstances se sont modifiées, que de nouvelles activités se présentent ou

qu’il est possible de trouver de meilleures solutions, le plan sectoriel est

réexaminé ou remanié.(…) »

Une circulaire d’information a en outre été

jointe à l’enquête publique afin de donner des explications et répondre aux

principales questions que posait la mise à l’enquête publique du plan sectoriel

forestier. Cette circulaire comporte notamment les précisions suivantes :

« La construction des chemins carrossables en forêt a été

réalisée pour faciliter l’exploitation forestière de régions autrefois

inaccessibles aux véhicules à moteur. Ces routes contribuent ainsi à une

exploitation rationnelle et conforme aux conditions de travail actuelles en

zone forestière. Elles ne sont toutefois pas dimensionnées pour un trafic

régulier.

Avec le temps et dans certains cas, ces voies d’accès ont aussi été

utilisées par le trafic lié aux activités de loisirs. Ainsi, leur utilisation

s’est écartée du but initial induisant des nuisances et des frais d’entretien

pour les communes.

Constatant cette évolution et dans le but de garantir l’une des

qualités principales de nos forêts - la tranquillité, ceci tant pour la faune

que pour les usagers non-motorisés (promeneur, cycliste, cavalier) - la

législation fédérale de 1991, entrée en vigueur en 1993, a renforcé les mesures

visant à y limiter le trafic motorisé, en spécifiant que les véhicules à moteur

ne sont autorisés à circuler en forêt et sur les routes forestières que pour

accomplir les activités de gestion forestière.

La législation fédérale et la jurisprudence des tribunaux ne

laissent que peu de marge de manœuvre aux cantons. Elles s’appliquent à toutes

les routes forestières et la mise en œuvre des règles relatives à la

circulation est une tâche des autorités cantonales et communales. De plus, dans

le cadre des procédures d’octroi d’aides financières pour la gestion des

forêts, la fermeture des routes forestières est exigée par la Confédération. En

renonçant simplement à mettre en œuvre ces règles, le risque serait grand de

voir l’accès aux aides financières entravé. Ceci est d’autant plus vrai que le

réseau des chemins forestiers, ainsi que leur entretien ont, jusqu’à ce jour,

été largement financés par les aides fédérales et cantonales.

En fonction de ces conditions cadres, le canton se doit de mettre en

œuvre la limitation de la circulation motorisée en forêt. A cet effet, la

législation vaudoise a aménagé des solutions convenables que les communes et le

Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN, ci-après le service

cantonal) peuvent exploiter de la manière la plus cohérente dans le cadre de

l’élaboration de plans sectoriels.

Le plan sectoriel est l’instrument qui permet aux autorités

cantonales et communales de formuler un projet de mise en œuvre de la

législation fédérale qui tienne compte, de la meilleure manière possible, des

intérêts divergents en la matière. Le plan sectoriel est réalisé par le service

forestier en collaboration avec la ou les municipalités et les groupes

d’intérêts concernés. Après la mise en consultation publique et le traitement

des remarques et observations, le plan sectoriel est soumis à l’approbation du

Département de la sécurité et de l’environnement. Une fois l’approbation

acquise, celle-ci est notifiée en ouvrant les voies de recours auprès du

tribunal administratif. La mise en place de la signalisation selon la

législation sur la circulation routière intervient ensuite, lorsque la décision

est définitive, par une mise à l’enquête organisée par les communes.

L’élaboration du plan sectoriel permet aux autorités cantonales et

communales de se coordonner, puisque toutes deux ont des responsabilités dans

la mise en œuvre :

· Le canton planifie la fermeture des chemins forestiers en fonction

du cadre légal et des attentes des communes, des propriétaires et de la population.

· Les communes ont l’obligation de poser la signalisation des routes

fermées à la circulation.

· Conjointement, les autorités cantonales et communales sont

compétentes pour faire respecter la signalisation sur le terrain, qui

s’applique à toutes les routes. En conséquence, toutes les autorités de police

sont habilitées à exercer la surveillance sur les routes forestières :

gendarmerie, polices municipales, agents du Service des forêts, de la faune et

de la nature. Un citoyen peut aussi dénoncer des infractions. Les autorités

sont cependant tenues de le faire.

Quelques

questions fréquentes

Y aura-t-il

une forêt de panneaux d’interdiction ?

Les interdictions sur les chemins forestiers seront signalées par le

panneau d’interdiction OSR 2.14 (voir ci-joint) accompagné, si nécessaire,

d’une plaque complémentaire réservant l’accès à certaines catégories d’usagers.

La plaque complémentaire permet de matérialiser le champ

d’application de l’interdiction et peut comporter des renseignements

additionnels.

Dans les grands massifs forestiers, à la pose systématique de

panneaux d’interdiction sur toutes les routes forestières, le service cantonal

préfère retenir la solution qui consiste à ne placer la signalisation qu’à des

endroits stratégiques, à savoir sur les routes forestières pénétrantes (artères

principales). Une plaque additionnelle indiquera, dans ce cas, le tracé des

artères principales ouvertes et les artères secondaires fermées, au moyen d’une

carte géographique. A l’entrée des artères secondaires, on pourra alors

utiliser la signalisation « Voie verte » ou une signalisation en bois

dans la mesure où le panneau OSR 2.14 est placé à l’entrée du massif forestier.

La mise en place de barrières n’est pas recommandée par le service

cantonal. Toutefois, elle peut se révéler nécessaire pour des cas particuliers

où des enjeux de protection sont particulièrement importants. Ces cas sont

discutés dans le cadre d’une procédure de planification forestière directrice

ou d’un plan sectoriel forestier.

Un document d’aide à la mise en œuvre de la signalisation sera par

ailleurs prochainement remis aux communes et sera complété par l’appui et le

conseil actif des membres du corps forestier.

Qui prendra en charge les frais de signalisation ?

Les frais de mise en place de la signalisation sont à la charge des

communes. L’Etat prendra en charge les frais pour les chemins forestiers

situés dans des forêts cantonales.

Qui pourra circuler sur les routes forestières ?

Une dérogation générale est notamment accordée pour l’exploitation

forestière et agricole, le sauvetage, les forces de l’ordre, les exercices

militaires, les véhicules des services publics dans l’exercice de leur mission

et les véhicules des entreprises des réseaux d’approvisionnement pour

l’entretien de leurs installations (par exemple électricité, télécommunication,

source d’eau potable). Des dérogations spéciales sont prévues pour les

véhicules des chasseurs conformément à la loi sur la chasse et les véhicules à

chenilles pendant l’hiver conformément à la loi sur l’usage de véhicules à

chenilles.

Les communes, avec l’accord du service forestier, peuvent délivrer

des autorisations temporaires aux personnes travaillant sur des chantiers de

constructions, aux organisateurs de manifestations et à des tiers pour des

observations scientifiques. Des autorisations particulières pour d’autres

motifs peuvent aussi être délivrées, notamment pour les propriétaires, pour

l’accès à leurs parcelles ou locaux situés en forêt.

Quelles sont les responsabilités en cas d’accident sur une route

forestière sans signalisation ?

Le principe de

l’interdiction de circuler avec des véhicules à moteur sur les routes

forestières relève du droit fédéral. Il est donc applicable ».

a) Après avoir été soumis aux différents

services concernés de l’administration cantonale, le plan sectoriel forestier

concernant la circulation motorisée sur les routes forestières sur le secteur

Givrine-Marchairuz (plan sectoriel) a été mis à l’enquête publique du 15 mars

au 15 mai 2007.

b) L'enquête a soulevé

notamment l’opposition de la Section Montagnarde Unioniste L’Ecureuil le 8 mai

2007 (ci-après la société l’Ecureuil ou la section). La société l’Ecureuil est

propriétaire d’un chalet de week-end au lieu-dit « Le Pré aux Vaux ».

Le chalet est accessible depuis la route de la Combe des Amburnex, où la

circulation des véhicules à moteur est prévue d’être autorisée du 1er

juin au 1er novembre. La section explique que le chalet est

gardienné par deux de ses membres à tour de rôle, chaque dimanche depuis la

période de Pâques jusqu’à fin novembre, puis, du samedi après-midi au dimanche

en hiver. La société l’Ecureuil accueille ainsi « l’ami touriste » ou

le promeneur de passage, ainsi que des groupes de personnes accompagnées par au

moins un de ses membres, notamment des groupes de personnes âgées à mobilité

réduite ou des jeunes couples avec enfants en bas âge. La section ne poursuit

pas un but lucratif et ne perçoit aucune location ni aucune vente; ses

ressources sont constituées par les cotisations de ses membres et le tronc du

chalet où chacun verse une libre contribution. La section souhaite pouvoir

accéder aux places de stationnement avec des véhicules dès que la route est

libre de neige. En temps de neige, les membres de la section accèdent soit à

pied, en ski ou en raquette. La société l’Ecureuil conteste essentiellement le

statut prévu pour la route de la Combe des Amburnex, autorisant l’accès des

véhicules automobiles du 1er juin au 1er novembre (route

bleue) et elle demande que la route bénéficie du statut prévu pour les routes

ouverte au trafic en l’absence de neige (route verte). La section précise qu’au

dessus d’une altitude de 1100 m à 1200 m le laps de temps entre la période

d’ouverture (du 1er juin au 1er novembre) et l’absence

effective de neige est relativement court et ne dépasserait pas six semaines en

saison normale. La section demande dans son opposition quelles seraient les

conditions à respecter pour accéder avec un véhicule au chalet en dehors des

dates d’ouverture de la route. Elle estime enfin qu’il serait judicieux de

signaler comme « refuge très fréquenté » les cabanes à usage

collectif comme les cabanes du Club Alpin Suisse de Rochefort et du Carroz.

a) Par lettre du 5 juillet 2007, le Service des

forêts, de la faune et de la nature a informé la section que le plan sectoriel

en cause avait été approuvé par le chef du Département de la sécurité et de

l’environnement le 27 juin 2007. La réponse précise encore que pour le

ravitaillement et l’entretien du chalet, une autorisation temporaire peut être accordée,

la demande devant être adressée à la municipalité. En revanche, la demande

d’ouverture des routes « bleues » en l’absence de neige ne pouvait

être retenue. Le début de la période d’ouverture ne pouvait être avancée avant

le 1er juin car cette date représentait une limite impérative et

indispensable pour la protection de la faune; il s’agissait déjà d’une

dérogation importante en considérant que des périodes sensibles s’étendent

jusqu’au mois de juillet. Cependant la durée d’ouverture des chemins pouvait

être étendue jusqu'au 1er décembre. Enfin l’accès au chalet en

dehors des dates prévues pouvait faire l’objet d’une autorisation temporaire à

demander aux autorités communales.

b) La section a contesté la

décision du Département de la sécurité et de l’environnement par un recours

déposé au Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal) le 26 juillet 2007. Les conclusions du recours

sont formulées comme suit :

« Le tronçon de route traversant la Combe des Amburnex,

reliant le parking aménagé au bord de la route reliant le Brassus au Col du

Marchairuz, à proximité du lieu-dit « Pré de Bière », au parking

aménagé à proximité de la route reliant le parking précité à la Commune de Le

Vaud, à proximité du lieu-dit « L’Essert-Chevalier » est ouvert à la

circulation lorsqu’il n’y a pas de neige (en vert sur le plan) ».

« Faire

figurer sur le plan sectoriel le chalet sis sur la parcelle 2881 en qualité de

« refuge très fréquenté », par l’apposition sur le plan, d’un rond

vert entouré d’un cercle rouge. »

Le Service des forêts, de la faune et de la

nature s'est déterminé sur le recours le 2 octobre 2007 en concluant à son

rejet. Le Service des routes s'est également déterminé sur le recours le 27

septembre 2007 en concluant aussi à son rejet. Les recourants ont déposé des

observations complémentaires le 28 février 2008 sur lesquelles le Service des

forêts, de la faune et de la nature s'est déterminé le 30 avril 2008. Le

tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties lors de son

audience du 15 septembre 2008 et il a tenu une audience le 30 septembre 2009 au

Sentier en présence des parties. Le compte-rendu résumé de l'audience comporte

notamment les précisions suivantes :

a) Le Service des forêts, de

la faune et de la nature s’est déterminé sur le recours le 2 octobre 2007 en

concluant à son rejet. Il a produit aussi un exemplaire du plan sectoriel

approuvé avec les informations concernant le plan d’action Grand Tétras

délimitant les habitats de première importance ainsi que ceux de seconde

importance. Le Service des routes s’est déterminé sur le recours le 27

septembre 2007 en concluant aussi à son rejet. Les recourants ont déposé des

observations complémentaires le 28 février 2008 sur lesquelles le Service des

forêts, de la faune et de la nature s’est déterminé le 30 avril 2008. Le

tribunal a procédé à une visite des lieux lors de son audience du 15 septembre

2008 et il a associé à la procédure les communes comprises dans le

périmètre du plan sectoriel.

b) Les Municipalités des

Communes du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy se sont déterminées sur les

recours le 31 août 2009 en concluant au rejet du recours du WWF et en se

rapportant à justice pour le surplus. La Commune de Bassins s’est déterminée

sur les recours le 15 septembre 2009 en estimant que les mesures prévues par le

plan sectoriel étaient proportionnées à l’utilisation strictement nécessaire

des routes forestières.

La Municipalité de St-Cergue

s’est déterminée le 28 juillet 2009 en indiquant qu’elle s’opposait au plan

sectoriel. Les routes ouvertes sans neige seraient de nature à provoquer des

problèmes pour déterminer la période d’ouverture. Elle estime aussi que de

nombreux chalets d’alpage seraient pénalisés par la fermeture et la vie des

amodiataires serait mise à mal ainsi que leur fonction d’accueil. La

municipalité estime aussi que la route (verte) reliant le quartier des Pralies

à la « Prangine » serait trop étroite. Le plan sectoriel serait aussi

difficilement compatible avec l’approbation du plan partiel d’affectation de la

Givrine, qui venait d’être approuvé par le canton le 23 juin 2009. A son avis,

les idées du plan sectoriel devraient être reprises dans le cadre du Parc

jurassien vaudois.

Les Municipalités de

St-George et de Longirod se sont déterminées respectivement les 24 août et 9

septembre 2009 en indiquant qu’elles soutenaient la décision d’approbation du

plan sectoriel.

c) Par la suite, l’assesseur

spécialisé du tribunal, Silvia Uehlinger a établi pour chaque tronçon de route

contesté des fiches localisant les tronçons de route contestés et résumant les

différends sur lesquels les parties se sont déterminées. Par ailleurs, le

tribunal a tenu une audience le 30 septembre 2009 au Sentier en présence des

parties. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte notamment les précisions

suivantes :

Au préalable, le président informe les parties que l’assesseur Silvia

Uehlinger a effectué une recherche auprès d’autres cantons pour examiner les

différentes pratiques existantes en matière d’aménagement routier forestier,

avant de lui donner la parole. Pour l’essentiel, Mme Uehlinger expose que la

procédure dans les cantons de Berne et du Jura est la suivante : la première

étape consiste à délimiter les routes à englober dans le plan sectoriel

forestier et à opérer ainsi une distinction entre routes forestières et routes

publiques. Cette étape ne fait pas l’objet de négociations. Comme critère de

délimitation, le canton de Berne utilise celui de l’utilisation actuelle de la

route; pour sa part, le canton du Jura examine auprès du registre foncier si la

route dispose d’un numéro de parcelle ou d’une servitude de passage, et dans la

négative, l’inclut dans le plan sectoriel forestier. Mme Uehlinger précise que

dans les deux cantons, l’interdiction de circulation s’applique même en l’absence

de signalisation sur le terrain; cette dernière ne se révèle nécessaire qu’en

cas de situations peu claires ou d’exceptions. L’interdiction générale ressort

en revanche clairement du plan. Ensuite, dans une deuxième étape, tous les

services concernés sont consultés et il est procédé à l’examen des éventuelles

dérogations à l’interdiction de circuler (en particulier pour les handicapés,

les chasseurs, les exploitants agricoles et les riverains). Ces exceptions n’ont

dès lors pas besoin de faire l’objet d’autorisations spécifiques. S’agissant

des modalités de contrôle, Mme Uehlinger expose que le canton du Jura fait

appel à un « surveillant de l’environnement ». Dans le canton de

Berne, le garde-forestier peut dénoncer les contrevenants, mais pas les

amender; seul le garde-chasse peut amender les contrevenants. Mme Uehlinger

termine en indiquant qu’aucun recours n’a été déposé dans ces deux cantons

contre les décisions finales prises. La possibilité est donnée aux personnes

présentes de poser des questions au sujet de ces pratiques cantonales.

(…).

Il est procédé à l’examen des fiches établies par l’assesseur Silvia

Uehlinger :

CHENIT 8 /

BASSINS 2

« (…) Le WWF et Pro Natura relèvent qu'ils s'opposent à

l'ouverture de la route jusqu'au 1er décembre, mais qu'ils sont

d'accord pour la date du 1er novembre. Pro Natura indique que la

notion de « refuge très fréquenté »n’est pas prévue dans le plan

« Givrine-Marchairuz », ce qui est confirmé par le municipal de la

Commune du Chenit.

Philippe Goy, représentant de la Section Montagnarde Unioniste

« L'Ecureuil », requiert que l'accès à la cabane de l'Ecureuil soit

ouvert en l'absence de neige (teinte verte et non bleue) pour les motifs

essentiels suivants : la route traversant la Combe des Amburnex est une route

de passage qui longe les pâturages et elle ne devrait pas être qualifiée de

forestière mais d'alpage. Il y a en outre un parking qui a été aménagé

récemment près du chalet des Trois Chalets, de sorte que son accès doit aussi

être assuré en l'absence de neige. Le représentant de la Commune de Le Vaud

précise que ce parking a été « déplacé » depuis la route de la Combe

des Amburnex, plus à proximité du chalet, notamment pour cacher les voitures

stationnées et améliorer ainsi la vue depuis la route. Le SFFN fait valoir sa

position et confirme le statut projeté. Il rappelle la notion de pâturage boisé

pour définir le caractère forestier de la route. Il indique également que le

critère utilisé en l'espèce n'est pas celui de refuge très fréquenté.

S'agissant de l'accès au nouveau parking, le SFFN maintient l'interdiction car

il s'agit d'un petit tronçon, mais il est disposé à accorder des autorisations

spéciales, de même que pour l'accès à la cabane de l'Ecureuil pour les gardiens

et les ouvriers dans la mauvaise saison en l'absence de neige (ce qui pourrait

entraîner le retrait du recours selon Philippe Goy).

Pro Natura rappelle que l’association ne s'oppose pas à l'accès aux

propriétaires et aux exploitants, mais souhaite que le tracé soit maintenu en

bleu, et s'oppose à l'accès au nouveau parking. Philippe Goy donne des

précisions sur l'occupation de la cabane de l'Ecureuil : deux gardiens sont

présents toute l'année, les samedis et dimanches en hiver, et uniquement les

dimanches en été; l'accès devrait ainsi leur être assuré toute l'année ainsi

que pour les travaux à effectuer. Me Trivelli requiert la production du livre

de cabane des trois dernières années. Le WWF s'oppose à l'accès autorisé pour

les activités de loisirs et souhaite que le tracé soit maintenu en bleu.

(…) ».

d) La

Section Montagnarde Unioniste L’Ecureuil s’est déterminée sur le compte-rendu

de l'audience le 16 novembre 2009. Elle estime que la route de la Combe des

Amburnex ne pourrait être qualifiée de route forestière. Elle demande en outre

la production par l’Office fédéral de l’environnement de divers documents en

relation avec le plan d’action Grand Tétras concernant la manière dont le

recensement des coqs de Bruyère aurait été effectué dans la région.

Considérants

1.

Pour l'essentiel, la recourante conteste la

qualification de route forestière de la route de la Combe des Amburnex

permettant d'accéder à son bien-fonds.

a) La loi fédérale sur les

forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0) définit à son article 1er

les différents objectifs recherchés par la législation. Selon cette

disposition, la loi a pour but d'assurer la conservation des forêts dans leur

étendue et leur répartition géographique (let. a), de protéger les forêts en

tant que milieu naturel (let. b), de garantir que les forêts puissent remplir

leurs fonctions notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique

(let. c) et enfin de maintenir et promouvoir l'économie forestière (let. d). La

loi a aussi pour but de contribuer à protéger la population et les biens d'une

valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et

les chutes de pierre (al. 2). L'art. 15 LFo réglemente la question de la

circulation des véhicules à moteur sur les routes forestières de la manière

« 1Les véhicules à moteur ne sont

autorisés à circuler en forêt et sur des routes forestières que pour accomplir

les activités de gestion forestière. Le Conseil fédéral règle les exceptions

nécessaires pour l'armée et pour l'accomplissement d'autres tâches d'intérêt

public.

2Les cantons peuvent admettre d'autres catégories

d'usagers sur les routes forestières pour autant que la conservation des forêts

ne s'en trouve pas menacée et qu'une telle décision ne soit pas contraire à

l'intérêt public.

3Les cantons pourvoient à la signalisation et aux

contrôles nécessaires. Là où la signalisation et les contrôles ne suffisent

pas, il est possible d'installer des barrières ».

Le message du

Conseil fédéral précise que seule la circulation indispensable à l’économie

forestière est autorisée en forêt et sur les routes forestières. Les véhicules

à moteur ne sont admis que s’ils servent à la gestion ou à l’entretien des

forêts, à la vente ou au débardage des bois. Les exceptions réglées par le

droit fédéral sont envisagées pour les véhicules militaires qui circulent dans

l’intérêt de la défense nationale, ainsi que les ambulances et les véhicules de

pompiers et de police (FF 1988 III p. 182). L'ordonnance sur les forêts du 30

novembre 1992 (OFo; RS 921.01) précise à son art. 13 les différentes exceptions

à l'interdiction de circuler relevant du droit fédéral :

1.

Les véhicules à moteur peuvent utiliser les

routes forestières dans les buts suivants :

a. sauvetage;

b. contrôle policier;

c. exercices militaires;

d. mesures de protection contre les

catastrophes naturelles;

e. entretien du réseau de lignes des

fournisseurs de services de télécom-munications.

2.

Les véhicules à moteur ne peuvent circuler en

forêt hors des routes forestières que si c’est indispensable pour remplir un

des buts visés à l’al. 1.

3.

Les manifestations organisées avec des véhicules

à moteur sont interdites en forêt et sur les routes forestières.

b) En ce qui

concerne la délégation de compétence en faveur des cantons prévue par l’art.

15.

al. 2 LFo pour autoriser d’autres catégories d’usagers sur les routes

forestières, le message du Conseil fédéral mentionne les routes forestières qui

servent aussi à l’agriculture et plus particulièrement à l’exploitation des alpages

(FF 1988 III p. 182). Faisant usage de cette délégation de compétence, le canton

de Vaud a fixé à l'art. 16 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996

(LVLFo; RSV 921.01) les autres catégories d'usagers pouvant utiliser les routes

forestières dans les termes suivants :

« 1La circulation des véhicules à

moteur sur les routes forestières est réservée à l'exploitation des biens-fonds

forestiers et agricoles.

2Hormis ces catégories d'usagers et les exceptions

prévues par la législation fédérale, sont également autorisés à titre

exceptionnel et pour autant que la conservation de la forêt n'en souffre pas :

les véhicules

des services publics dans l'exercice de leur mission;

les véhicules

des entreprises des réseaux d'approvisionnement pour l'entretien de leurs

installations;

les véhicules

des chasseurs conformément aux dispositions légales sur la

chasse;

les véhicules à

chenilles, aux termes de la loi du 10 novembre 1974 sur l'usage de véhicules à

chenilles pendant l'hiver.

3Tenant compte des objectifs de l'aménagement forestier

et notamment lorsque la fonction d'accueil de la forêt l'exige, les communes en

accord avec le département peuvent soustraire des routes forestières à

l'interdiction générale de circuler. Les périmètres forestiers importants de

grande valeur biologique sont fermés à la circulation.

4Le Conseil d'Etat arrête la procédure, les

responsabilités et le financement pour la signalisation ».

L'exposé des

motifs du Conseil d'Etat relatif à cette disposition apporte encore les

précisions suivantes :

« La législation fédérale a prévu, trop

généralement peut-être, la fermeture quasi-totale de chemins forestiers à la

circulation automobile. L'article proposé cite des catégories oubliées par le

législateur fédéral (services publics et entreprises de réseaux); il consacre

la pratique actuelle en matière de chasse (renvoi à la loi sur la faune et aux

dispositions annuelles d'exercice de la chasse); enfin sachant que certaines

routes ont un caractère forestier manifeste mais qu'elles constituent un accès

incontesté à des points de vue, lieux de détente, etc., il est proposé de

pouvoir les soustraire à l'interdiction générale lorsque cela est pertinent et

cohérent, d’où la référence à l'aménagement forestier, notion précisée aux

articles 21 et suivants de ce projet. Afin de clarifier les intentions et

d'éviter tout équivoque, il est clairement énoncé le fait que de telles

dispositions ne sauraient être arrêtées lorsque les fonctions de refuge naturel

d'un périmètre sont manifestes.

La réserve relative aux nécessités de la conservation

de la forêt rappelle le caractère exceptionnel de la dérogation et la

vérification préalable qu'il n'en résulte pas une pression excessive sur le

milieu forestier et naturel concerné. (…) » (BGC juin 1996 p. 902-903).

L'art. 23 du

règlement vaudois du 8 mars 2006 d'application de la loi forestière du 19 juin

1996.

(RLVLFo; RSV 921.01.1) indique les conditions à respecter pour l'octroi

d'autorisations temporaires spéciales pour circuler sur les routes forestières.

Cette disposition est formulée dans les termes suivants :

« 1Les communes, avec

l'accord du service forestier, peuvent délivrer des autorisations spéciales de

circuler :

a. aux personnes oeuvrant sur des chantiers de

constructions;

b. aux organisateurs de manifestations;

c. à des tiers pour des observations

scientifiques.

2Selon les circonstances, les communes peuvent, avec

l'accord du service forestier, délivrer des autorisations particulières pour

d'autres motifs.

3Les autorisations spéciales sont de durée limitée et

concernent des itinéraires précis. Elles indiquent le motif de l'autorisation,

le nom du bénéficiaire et le numéro d'immatriculation du véhicule utilisé. Une

copie de chaque autorisation est adressée à l'inspecteur des forêts de

l'arrondissement concerné.

4Les communes sont compétentes pour fermer

temporairement les routes forestières qui font l'objet d'une dérogation à

l'interdiction de circuler, notamment pendant la période de gel ».

c) La législation

forestière ne définit pas la notion de routes forestières auxquelles s'applique

l'interdiction générale de circuler posée à l'art. 15 LFo. En revanche, le

message du Conseil fédéral précise que « les routes forestières sont des

équipements de desserte qui permettent d’entretenir et d’exploiter les forêts.

Leurs dimensions et leurs tracés dépendent de l’intérêt que présente la forêt.

Elles servent à la fois de voies pour le transport du bois extrait de la forêt

et de lieu de travail. Elles sont praticables pour les camions » (FF

1988.

III p. 174). En outre, le Tribunal fédéral a précisé dans la jurisprudence

que la route forestière doit être nécessaire à l'exploitation de la forêt,

servir dans une large mesure à la conservation de celle-ci et répondre aux

exigences forestières du point de vue du tracé et de l'équipement. Le Tribunal

fédéral s'est également référé aux définitions des milieux spécialisés

définissant comme routes forestières celles qui constituent la condition

indispensable à l'entretien et à l'exploitation de la forêt en y permettant

l'accès de la main-d'œuvre et des engins aussi bien que le transport du bois

récolté (ATF 111 I b p. 45 consid. 3c p. 47-48, Commune de Nendaz; voir aussi

arrêt TA GE.1997.0127 du 28 juillet 1998 consid. 4).

L'Office fédéral

de l'environnement, des forêts et du paysage (actuellement Office fédéral de

l'environnement, OFV) a publié en 1999 un guide pratique sur la terminologie de

la desserte forestière (guide pratique). Ce guide comporte également une

définition de la route forestière formulée dans les termes suivants :

« Les routes forestières sont des installations

de transports aménagées artificiellement et stabilisées, qui peuvent être en

tout temps utilisées à des fins forestières par les véhicules admis par le Code

de la route. Elles doivent en priorité satisfaire aux besoins de transports de

l'exploitation forestière. Le cas échéant, les routes forestières peuvent

également répondre à d'autres besoins de transports, par ex. à ceux de

l'agriculture, de l'économie alpestre, de la protection contre les dangers

naturels, de la chasse et la surveillance de la faune.(…) » (guide

pratique p. 30).

La définition de

la route forestière se distingue selon ce guide des pistes et chemins

forestiers. Le guide comporte à cet égard les précisions suivantes :

« Alors que sur les routes forestières peuvent

circuler tous les véhicules admis par la loi sur la circulation routière (LCR),

les pistes (piste de débardage, chemin de débardage, chemin tracteur) ne

peuvent être utilisées que par certaines catégories de véhicules telles que les

véhicules tout terrain et les véhicules de débardage.

Les routes forestières et les pistes de débardage se

différencient aussi du point de vue du Code de la route. Selon la loi sur la

circulation routière (art. 1er, 2e al. LCR; art. 1er,

2e al. OCR), les routes forestières servent au trafic en général. En

principe, elles sont à la disposition d'un groupe indéterminé de personnes,

même si leur utilisation est limitée par des restrictions (par ex. interdiction

de circuler, barrière). Pour cette raison, il importe peu que les routes soient

privées ou publiques. Ce qui importe par contre c'est de savoir si elles

servent au trafic en général et si elles peuvent être utilisées par tout le

monde (principe de l'affectation). La fonction principale de ces routes est de

répondre aux besoins de l'exploitation forestière. De ce fait, ces routes ne

peuvent être utilisées qu'à des fins forestières par des machines et des engins

permettant l'exploitation forestière, par des véhicules servant au transport du

bois et du personnel forestier (Jenni, 1993).

En revanche, les pistes de débardage ne sont pas

ouvertes au trafic en général, car elles ne sont accessibles qu'à un groupe de

personnes bien déterminé, uni par des liens personnels et juridiques. Ces

pistes ne sont utilisées que par des véhicules tout terrain et de débardage.

(…) » (Guide pratique

op. cit. p. 30-31).

d) La société recourante conteste

de manière générale la qualification de route forestière. En se référant à la

jurisprudence fédérale précitée (ATF 111 Ib 45 ss), elle soutient que la

condition selon laquelle la route doit dans une large mesure servir à

l’exploitation de la forêt ne serait pas remplie. A son avis, cette condition n’est

remplie que si la route est utilisée exclusivement ou de manière largement

prépondérante aux travaux forestiers, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce. Elle

estime que la route de la Combe des Amburnex ne répondrait pas à cette

exigence, cette route ayant exercé une fonction de transit entre le Col du

Marchairuz et les Villages de Le Vaud et de Marchissy.

e) Selon la

jurisprudence fédérale, une route à construire en forêt pour servir à des buts

d’exploitation de la forêt, qui n’est pas prévue par un plan d’affectation

spécial, répond à l’exigence de conformité à l’affectation de la zone prévue

par l’art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire

du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), alors qu’elle doit faire l’objet d’une

autorisation exceptionnelle au sens de l’art. 24 LAT si elle ne sert pas à des

buts forestiers, ainsi que d’une autorisation de défricher (ATF 117 Ib 42

consid. 3b p. 48). Par ailleurs, la jurisprudence fédérale définissant la route

forestière (ATF 111 Ib 45 ss) concernait le projet routier Siviez-Tortin-Cleuson

à Nendaz, en particulier le tronçon Pra Mounet-Tortin qui devait être amélioré,

en ce sens qu’un nouveau tracé était prévu afin de desservir le trafic

touristique en direction des installations de remontées mécaniques qui partent

de la région de Tortin. Le projet faisait l’objet d’une demande de défrichement

pour une surface correspondant aux améliorations du tracé qui dépassait le

gabarit de la route forestière de 3.50 m, soit 900 m2. Le Tribunal

fédéral est arrivé à la conclusion que le tronçon Pra Mounet-Tortin ne

répondait pas à la qualification de route forestière par le seul fait qu’il

traversait une forêt et pouvait être utile à l’exploitation de la forêt, car

l’autorité communale avait justifié l’utilité publique du projet

essentiellement pour les besoins du développement touristique du secteur de

Super-Nendaz (Tortin). On ne pouvait donc admettre que la condition selon

laquelle la route forestière devait servir dans une large mesure à la

conservation de la forêt était remplie, puisqu’elle était destinée à répondre

aux besoins du développement touristique d’une station de montagne (ATF 111 Ib

45.

consid. 3c p. 48). La condition selon laquelle la route forestière doit

répondre dans une large mesure aux besoins de la conservation de la forêt, ne

doit donc pas être interprétée de manière restrictive, mais en regard du

contexte dans lequel cette exigence a été posée. Cette condition est remplie si

les autres utilisations de la route forestière ne sont pas prépondérantes aux

besoins de gestion de la forêt.

f) En l’espèce, la section

recourante ne conteste pas que la route forestière en cause soit nécessaire à

la gestion de la forêt et qu’elle réponde aux exigences forestières du point de

vue du tracé et de l’équipement. Elle estime en revanche qu’elle ne répond pas

à la condition selon laquelle la route doit servir dans une large mesure à la

conservation de la forêt. Elle soutient que la route serait plutôt un axe

permettant de relier le Village de Le Vaud au Marchairuz utilisé par de

nombreux promeneurs et personnes qui fréquentent les buvettes, parking et

chalets aménagés à proximité. La route ne servirait ainsi pas de manière

prépondérante à l’exploitation de la forêt. La section recourante relève aussi

que la route existait bien avant l’entrée en vigueur des dispositions fédérales

du droit forestier posant l’exigence du défrichement pour la désaffectation d’une

route forestière. L’axe routier serait ainsi au bénéfice de « droits

acquis » et de plus, la route traverse de nombreux pâturages et peu de

forêts; enfin, il n’y aurait pas un intérêt public justifiant la fermeture de

la route du 1er juin au 1er décembre.

L’art. 2 al. 2 let. a LFo

précise que les forêts pâturées, les pâturages boisés, les

peuplements de noyers et de châtaigniers sont assimilés aux forêts. En outre, l’art. 2 al. 2 OFo précise que les pâturages

boisés sont des surfaces sur lesquelles alternent, en forme de mosaïque, des

peuplements boisés et des pâturages sans couvert et qui servent aussi bien à la

production animale qu’à l’économie forestière. Le message du Conseil fédéral

précise que les pâturages boisés sont des types de forêt dont le mode

d’exploitation est réglé de manière déterminée; leur exploitation est à la fois

forestière et agricole, sans qu’il y ait conflit d’utilisation. Le message

précise encore que « dans une bonne partie du Jura, ainsi que dans les

Alpes et le sud des Alpes, ces forêts ont un rôle important à jouer et sont

très caractéristiques des paysages locaux. Elles doivent donc être conservées

sous leur forme actuelle » (FF 1988 III 174).

Les pâturages traversés par la

route de la Combe des Amburnex font partie des pâturages boisés au sens de

l’art. 2 al. 2 OFo. L’alternance de pâturages et de surfaces boisées est

d’ailleurs caractéristique des paysages de la Vallée de Joux et du Haut-Jura

vaudois portés à l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels

d’importance nationale sous n° 1022 (voir annexe à l’ordonnance

du 10 août 1977 concernant l’inventaire fédéral des paysages, sites et

monuments naturels, OIFP ; RS 451.11). La description de l’inventaire

fédéral relève d’ailleurs la présence caractéristique des pâturages boisés. En

outre, l’utilisation forestière et agricole de la route apparaît largement prépondérante

par rapport à l’utilisation liée à la fonction d’accueil de la Combe des Amburnex,

qui n’est elle-même pas étrangère aux différentes fonctions de la forêt. On ne

saurait donc parler d’une utilisation prépondérante de la route à des fins

étrangères à la gestion de la forêt et à l’exploitation pastorale des pâturages

boisés, de sorte que la condition de la jurisprudence fédérale selon laquelle

la route doit servir dans une large mesure à l’exploitation de la forêt est

remplie. Le grief de la recourante concernant la qualification de route

forestière doit donc être écarté.

2.

La société recourante estime que le plan

directeur forestier aurait dû être approuvé avant l’adoption du plan sectoriel.

a) L’art. 20 LFo fixe les principes

de gestion des forêts. Cette disposition prévoit que les forêts doivent être

gérées de manière à ce que leurs fonctions soient pleinement et durablement

garanties (al. 1). Cela signifie que les forêts doivent être en mesure de

remplir sans relâche leurs fonctions protectrice, sociale et économique

(rendement soutenu) (FF 1988 III p. 186). La mise en œuvre des principes de

gestion appartient aux cantons (art. 20 al. 2 LFo). Le message du Conseil

fédéral précise que l’un des éléments important de la gestion forestière est

l’aménagement forestier ou planification forestière. Cette notion recouvre à la

fois la détermination des objectifs, l’élaboration des plans, la prise de

décision, l’exécution et le contrôle des travaux ainsi que la collecte

d’informations. Dans un sens plus restreint, l’aménagement forestier consiste

dans l’élaboration du plan d’aménagement sur la base d’enquêtes sur l’état des

forêts et les modifications qu’elles subissent. Les mesures énoncées dans les

plans d’exploitation sont contraignantes et devraient être le meilleur moyen de

parvenir à conserver durablement les fonctions des forêts (FF 1988 III p.

186-187). L’art. 18 de l’ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992

(OFo ; RS 921.01) précise encore le contenu de l’obligation de la

planification forestière à charge des cantons de la manière suivante :

« Art. 18 Planification forestière

1.

Les cantons édictent des prescriptions pour la planification

de la gestion forestière. Celles-ci fixeront en particulier :

a. les sortes de plans et leur contenu;

b. les responsables de la planification;

c. les buts de la planification;

d. la manière d’obtenir et d’utiliser les bases de planification;

e. la procédure de planification et de contrôle;

f. le réexamen périodique des plans.

(…)».

L’art. 18 al. 3 OFo précise encore

que lorsque la planification forestière dépasse le cadre d’une entreprise, les

cantons veillent à ce que le public soit renseigné sur les objectifs et le

déroulement de la planification et puisse y être associé de manière adéquate.

b) Le droit cantonal reprend à

l’art. 21 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo ; RSV.921.01)

la définition de l’aménagement forestier résultant du droit fédéral et fixe à

l’art. 22 LVLFo le contenu des différents plans d’aménagement forestier de la

manière suivante :

« Art.

22.

Teneur de l’aménagement forestier

L’aménagement

forestier comprend notamment :

a. les plans

directeurs forestiers; fondés sur les données du milieu, ils définissent les

contraintes et objectifs de gestion à long terme pour un territoire déterminé;

b. les plans

de gestion des forêts qui définissent les mesures de gestion pour une période

et une propriété déterminées;

c. les plans sectoriels destinés,

lorsque cela est nécessaire, à résoudre des problèmes d’aménagement,

d’installation ou de construction particuliers. »

L’exposé des motifs du Conseil

d’Etat précise que l’aménagement forestier insiste aujourd’hui sur sa

publicité, vu le rôle irremplaçable de la forêt pour la collectivité. Le plan

directeur doit satisfaire le souhait de transparence de l’analyse et des

objectifs; il couvre un territoire donné sans distinction de propriétaire. Le

plan de gestion lie le propriétaire et l’autorité forestière compétente quant à

la gestion détaillée des forêts pour un horizon de dix à quinze ans; cette

gestion est fondée sur les objectifs définis par le plan directeur. Enfin, les

plans sectoriels sont facultatifs et traitent de problèmes spécifiques tels que

les réseaux de dessertes ou les zones d’ouvrages de protection et constituent

le document de référence pour l’autorisation et la réalisation des ouvrages

(BGC juin 1996 p. 904). L’art. 66 LVLFo précise la procédure applicable à

l’adoption des plans directeurs et plans sectoriels forestiers; les plans font

l’objet d’une consultation publique par voie de publication dans la Feuille des

avis officiels du canton de Vaud et ils sont déposés auprès du greffe des

communes concernées ou dans les préfectures pendant une période de 30 jours

(al. 1). Les plans directeurs forestiers sont soumis à l’approbation du Conseil

d’Etat (al. 2) et les plans sectoriels forestiers à l’approbation du Département

de la sécurité et de l’environnement (al. 3). Le règlement du 8 mars 2006 d’application de la loi forestière (RLVLFo; RSV 921.01.1) précise encore le contenu du plan directeur forestier (art. 28

RLVLFo) ainsi que les principes applicables à sa révision (voir art. 29

RLVLFo).

c) Le Service des forêts, de la

faune et de la nature a élaboré un projet de plan directeur forestier régional

des montagnes jurassiennes de l’Ouest vaudois (ci-après: plan directeur),

document qui a été mis en consultation auprès des différents services de

l’administration cantonale en juin 2007. Le document définit le périmètre de

planification et les différentes unités paysagères qui le composent. Il pose

les grands enjeux de la planification.

Le plan directeur fixe ainsi les

objectifs d’aménagement recherchés en définissant et en localisant sur des

cartes pour chacun des objectifs concernés, les caractéristiques et

l’importance respective des différents sites et le niveau de protection qu’ils

impliquent.

Les objectifs fixés par le plan

directeur touchent les domaines suivants :

• la valorisation de la production ligneuse

• la protection physique

• la protection paysagère

• la protection biologique

• l’accueil, les loisirs et le tourisme et

• la valorisation de la production herbagère.

En ce qui concerne les objectifs

de la protection biologique, la carte figurant dans le plan directeur (n° 7)

précise l’importance de la protection en distinguant notamment l’importance

générale, élevée et supérieure, et la légende de la carte définit pour chacun

de ces secteurs les mesures de gestion et d’aménagement à développer, celles

qui sont possibles et les mesures dont le développement est à freiner ou à

exclure. C’est ainsi que dans les secteurs où la protection biologique présente

une importance générale, la circulation motorisée sur les chemins forestiers

peut être autorisée à des périodes définies sur les tronçons nécessaires pour

atteindre des sites identifiés et reconnus alors que la circulation motorisée

générale sur les chemins forestiers est à exclure. Lorsque la protection

biologique présente une importance élevée, la circulation motorisée sur les

chemins forestiers est à restreindre, seuls quelques tronçons nécessaires pour

atteindre des sites touristiques reconnus peuvent être ouverts à des périodes

déterminées. Le plan directeur mentionne une ouverture lors de périodes moins

sensibles pour la faune allant du 1er juin au 15 décembre en

l’absence de neige. Enfin, pour une importance supérieure, la circulation

motorisée sur les chemins forestiers est à exclure, « seuls quelques tronçons

absolument nécessaires pour atteindre des sites touristiques reconnus peuvent

être ouverts à des périodes déterminées ».

Pour les objectifs concernant

les fonctions d’accueil et les loisirs, le plan directeur délimite les

différents secteurs du périmètre en fonction de leur usage potentiel pour

l’accueil. C’est ainsi que la carte n° 9 du plan directeur distingue notamment

les espaces d’accueil intensifs, ceux d’accueil doux, les espaces naturels de

découverte et les espaces de tranquillité. Dans les espaces d’accueil doux,

la circulation motorisée sur les chemins forestiers peut être admise uniquement

sur les tronçons nécessaires avec les parkings correspondants

(« accessibilité suffisante aux sites et infrastructures d’accueil compte

tenu du public visé »). Dans les espaces naturels de découverte et de

délassement, des aménagements en faveur des promeneurs sont possibles

dans des lieux particuliers (points de vue, refuges isolés ouverts, places à

feu); l’agritourisme est aussi envisagé (chalets d’alpage) et la vente de

produits du terroir sur des lieux de production; la légende de la carte n° 9

mentionne aussi dans cet espace les « buvettes et cabanes de montagnes

promouvant les valeurs naturelles du site et les produits du terroir, en

prenant en compte les contraintes liées à la protection

biologique ». Le plan directeur apporte encore la précision

suivante : « Circulation motorisée sur les chemins forestiers limitée

à quelques tronçons permettant une accessibilité suffisante aux massifs

pastoraux les plus vastes et éloignés, ou aux sites et espaces à vocation

d’accueil importante, et en prenant en compte les éventuelles contraintes liées

à la protection biologique ». Les parkings correspondants demeurent

possibles dans les mêmes limites. Les Espaces de tranquillité

comprennent les grands massifs et pâturages boisés hors des axes de passage et

des zones habitées, qui constituent les espaces nécessaires au maintien des

espèces les plus sensibles à la présence humaine. L’activité du public est

limitée (réserve de faune, district franc). Sont à développer la mise en valeur

des produits du terroir (par ex. labels PNR ou AOC) et les informations au

public sur le milieu naturel et les ressources naturelles dans les secteurs et

lieux concernés; l’information du public doit alors être mise en relation avec

les dangers inhérents à la fréquentation des milieux naturels et des surfaces

en exploitation, et leur sensibilité par rapport aux chiens. Les aménagements

en faveur des promeneurs dans certains lieux existants (points de vue, refuges

isolés ouverts) restent possibles, de même que le maintien des itinéraires

balisés existants (tourisme pédestre, ski de fond) en tenant compte des

contraintes liées à la protection biologique et en incitant le public à ne pas

sortir de ces itinéraires.

Dans les espaces de

tranquillité, la circulation motorisée sur les chemins forestiers est en

principe interdite au public, à l’exception de quelques tronçons indispensables

pour raccourcir l’accès aux sites et espaces à vocation d’accueil affirmés, en

prenant en compte d’éventuelles contraintes liées à la protection biologique;

les parkings correspondants étant également possibles. En revanche, de nouveaux

itinéraires de tourisme pédestre ou de ski de fond ou VTT de même que le

développement de l’agritourisme (chalets d’alpage) et vente de produits du

terroir sur des lieux de production sont à freiner, les chiens non tenus en

laisse devant être évités.

3.

Il convient donc de déterminer quelle est la

fonction du plan sectoriel par rapport au plan directeur.

a) L’art. 35 al. 1 du règlement

du 8 mars 2006 d’application de la loi forestière

(RLVLFo; RSV 921.01.1) définit le plan sectoriel

forestier. Il s’agit de plans destinés à résoudre des problèmes d’aménagement

spécifiques, tels que la planification générale des équipements, notamment les

ouvrages de protection contre les dangers naturels et le réseau général des

chemins forestiers (let. a), le plan des chemins forestiers soustraits ou non à

l’interdiction générale de circuler (let. b), ainsi que la planification de

mesures de protection de la nature (let. c). L’art. 35 al. 2 RLVLFo précise

encore que les plans sectoriels forestiers sont établis par les intéressés en

collaboration avec les autorités concernées et approuvés par le département. Le

règlement d’application de la loi forestière vaudoise introduit encore une

disposition spécifique concernant les plans sectoriels forestiers destinés à

régler la circulation motorisée sur les routes forestières. Cette disposition

est formulée comme suit :

« Art. 22 Véhicules à moteur (LVLFo, art. 16)

1.

Lorsque la situation

l’exige, le service forestier établit, en collaboration avec la ou les

municipalités concernées, l’inspection d’arrondissement et, le cas échéant, les

propriétaires des routes forestières concernées, un plan sectoriel indiquant en

particulier :

a. le réseau

des routes forestières et non forestières d’un massif présentant une unité du

point de vue de la desserte;

b. les

dérogations à l’interdiction générale de circuler sur les routes forestières;

c. la

signalisation relative à l’interdiction de circuler.

2.

Le plan est mis en

consultation publique pendant 30 jours.

3.

Le département précise

dans une directive les exigences auxquelles doit répondre le plan sectoriel.

4.

Le département traite

les remarques et approuve le plan conformément aux dispositions de la loi

forestière relatives aux plans forestiers sectoriels.

5.

Les communes sont responsables de la mise en place de la

signalisation et prennent en charge les frais qui y sont liés. La mise en place

de la signalisation s’effectue selon la procédure prévue par les lois et

règlements d’application de la législation fédérale sur la circulation

routière, ».

b) L’art.

23.

RLVLFo réglemente encore les autorisations temporaires de circuler sur les

routes forestières. Les autorisations sont délivrées par les communes avec

l’accord du service forestier pour les chantiers, des manifestations, ainsi que

des observations scientifiques et pour d’autres motifs (al. 1 et 2). Ces

autorisations sont de durée limitée et concernent des itinéraires précis. Elles

indiquent le motif de l’autorisation, le nom du bénéficiaire et le numéro

d’immatriculation du véhicule utilisé (al. 3).

c) En l’espèce, le plan directeur,

qui a été soumis en consultation auprès des différents services de

l’administration cantonale en juin 2007, n’avait pas encore suivi la procédure

d’approbation prévue par l’art. 66 LVLFo au moment où la décision concernant le

plan sectoriel a été prise, soit le 27 juin 2007. Mais il comporte des

indications précises sur les questions essentielles de la protection biologique

et la fonction d’accueil de la forêt dans le périmètre du plan sectoriel. Il

est vrai qu’une approbation préalable du plan directeur par le Conseil d’Etat

avant l’adoption du plan sectoriel par le Département de la sécurité et de

l’environnement aurait été souhaitable. Mais selon l’art. 23 RLVLFo, le plan

directeur est un plan d’intention servant de référence et d’instrument de travail

pour les autorités cantonales. Il n’a donc pas de force contraignante, même

pour les autorités; sa portée est comparable à celle du plan directeur communal

ou régional au sens de l’art. 31 al. 2 de la loi vaudoise sur l’aménagement du

territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). En tout

état de cause, le projet de plan directeur mis en consultation auprès des

différents services de l’Etat en juin 2007 comporte de nombreux éléments

d’appréciation qui permettent au tribunal de procéder à une pesée complète des

intérêts en présence en tenant compte de la pondération prévue pour les deux

fonctions essentielles de la forêt qui entrent en concurrence, même s’il n’a

pas encore suivi la procédure formelle d’adoption par la mise en consultation

publique et l’approbation par le Conseil d’Etat.

Aussi, la loi forestière

vaudoise et son règlement d’application n’imposent pas expressément une

adoption préalable du plan directeur forestier avant l’approbation d’un plan

sectoriel; l’exposé des motifs du Conseil d’Etat mentionne d’ailleurs

l’exigence de la conformité aux objectifs du plan directeur forestier seulement

pour les plans de gestion (BGC juin 1996 p. 904), ce que confirme l’art. 30

al. 2 RLVLFo. En revanche, ni l’exposé des motifs du Conseil d’Etat ni les art.

22.

et 35 RLVLFo ne comportent de dispositions comparables pour les plans

sectoriels.

4.

Il convient d’examiner aussi dans quelle mesure

l’élaboration du plan sectoriel a permis de prendre en compte le plan d’action

Grand Tétras.

a) Le rapport définitif du plan

d’action pour le dossier régional 1 « Arc jurassien », produit par le

Service des forêts, de la faune et de la nature après l’audience du 30

septembre 2009 a été établi déjà le 18 janvier 2006 (ci-après : rapport de

janvier 2006). Ce rapport comporte la méthode d’analyse de l’habitat potentiel

du Grand Tétras et la délimitation des habitats de première importance et de

deuxième importance. L’habitat de première importance résulte de l’analyse de

l’habitat potentiel selon les modèles « Sachot » et

« Graf/WSL », combinée avec la répartition actuelle du Grand Tétras

selon les observations faites de 2000 à 2004 par la Station ornithologique

suisse. Les habitats de deuxième importance sont délimités selon trois critères

différents : tout d’abord par un rayon de 500 m autour des anciennes

observations réalisées en 1990 et 1997, ensuite au moyen d’une zone tampon avec

un rayon d’un kilomètre autour des habitats de première importance, et enfin,

par la mise en réseau des secteurs comprenant des habitats potentiels,

actuellement désertés par le Grand Tétras mais pouvant relier entre eux des

secteurs d’habitat de première importance. Le plan sectoriel a donc pu être

élaboré en connaissance de la délimitation des habitats de première et de seconde

importance. Le rapport comporte aussi des propositions et des mesures concrètes

de gestion forestière et de lutte contre les dérangements pour éviter la

planification de toute nouvelle infrastructure liée au tourisme ou au

délassement dans les habitats de première et de deuxième importance. Dans les

zones d’habitat de première importance, les propositions tendent notamment à

réorienter la sylviculture en faveur du Grand Tétras, à mettre en œuvre les

interdictions de circuler sur les dessertes forestières et à canaliser les

activités de tourisme et de loisirs (randonnées pédestres, VTT, pistes de ski

de fond, raquette…) en interdisant aussi les manifestations de masse.

L’autorité intimée était donc en possession des données essentielles concernant

le plan d’action pour l’élaboration du plan sectoriel.

Il apparaît en outre que le rapport

de janvier 2006 comporte des indications et précisions scientifiques

suffisantes sur la manière dont les cartes délimitant les zones d’habitat ont

été élaborées sans qu’il soit nécessaire d’ordonner encore les mesures

d’instruction complémentaires requises par la section recourante dans ses

déterminations du 16 novembre 2010.

b) Le plan d’action du Grand Tétras

Suisse (ci-après : plan d’action) a été élaboré par l’Office fédéral de

l’environnement (OFEV) en collaboration avec la Station ornithologique de

Sempach et l’Association Suisse pour la protection des oiseaux ASPO/BirdLife

Suisse. Il fait l’objet d’une publication en 2008. Le plan d’action décrit la

stratégie de protection et de conservation du Grand Tétras en Suisse. Il montre

tout d’abord l’évolution des effectifs et de l’aire de répartition du Grand

Tétras. Alors que l’on dénombrait environ 1100 coqs pendant les années de 1968

à 1971, l’effectif se situait encore entre 550 et 650 en 1985 pour atteindre

actuellement entre 450 et 500 coqs actifs sur les places de parade. L’un des

buts du plan d’action est ainsi d’interrompre le recul des effectifs, de

conserver les zones d’habitat actuelles et si possible, étendre leur présence

aux zones voisines (plan d’action p. 20). Le chapitre 7 du plan d’action

prévoit neuf mesures et instruments de protection et de promotion du Grand

Tétras, dont l’amélioration de l’habitat (ch. 7.2), la coordination des

activités (ch. 7.5) et la communication et l’information (ch. 7.7). Les mesures

de réduction des dérangements (ch. 7.2.4) font partie des six mesures prévues

pour l’amélioration de l’habitat dont les plus importantes sont les mesures

sylvicoles de promotion de l’habitat (ch. 7.2.1).

c) Le plan d’action comporte en

annexe une documentation concernant les menaces ainsi que les facteurs

limitants (A2). En ce qui concerne l’habitat, il est relevé que les forêts

étaient exploitées intensivement jusqu’au milieu du XIXe siècle de sorte

qu’elles étaient largement ouvertes au pâturage et la population agricole qui

en tirait du bois de chauffage. Mais dès la moitié du XIXe siècle, le bois a

perdu de son importance en tant que source d’énergie et matériau de

construction. La croissance naturelle des forêts suisse excède ainsi la

quantité de bois récoltée et les réserves de bois ont fortement augmenté dans

toutes les forêts de Suisse. Cette évolution rend les forêts plus denses et

plus sombres, ce qui a des conséquences négatives à court et à moyen termes

pour le Grand Tétras. S’agissant des dérangements causés par l’homme, l’annexe

A2 précise que la présence excessive de l’homme, sous certaines conditions,

conduit à l’abandon de zones favorables. Il est aussi admis que les régions

desservies par des routes sont plus souvent parcourues par l’homme que celles

qui ne sont accessibles que par des chemins pédestres. Il existerait ainsi un

rapport entre la densité de routes forestières carrossables et la population de

grands tétras. Le plan sectoriel apparaît ainsi comme l’un des différents

éléments à prendre en considération dans la stratégie générale de protection et

de promotion du Grand Tétras prévue par le plan d’action, visant à éviter ou

prévenir les dérangements dans les zones d’habitat.

f) En définitive, il apparaît que

le plan sectoriel a pu tenir à la fois du projet de plan directeur et des

premières études concernant le plan d’action Grand Tétras Suisse. A cet égard,

le tribunal constate que sur la carte 7 du plan directeur, la zone de protection

biologique d’importance supérieure (en rouge) correspond pour l’essentiel à la

zone d’habitat de première importance du plan d’action et que la zone de

protection biologique élevée (en bleu) correspond à peu de choses près à la

zone d’habitat de deuxième importance du Grand Tétras. C’est-à-dire qu’il y a

une concordance entre l’élaboration du plan directeur, les différentes études

liées au plan d’action, en particulier le rapport de janvier 2006, et

l’adoption du plan sectoriel. Les impératifs de protection biologique, en

particulier ceux résultant du plan d’action Grand Tétras ont donc pu être pris

en considération par le service forestier lors de l’élaboration du plan

sectoriel. Le grief concernant l’absence d’un plan directeur ou du plan d’action

Grand Tétras ne peut donc être retenu.

5.

La section recourante demande essentiellement de

pouvoir accéder au chalet hors de la période fixée du 1er juin au 1er

décembre en l’absence de neige, notamment pour effectuer les activités de

gardiennage et de ravitaillement du chalet.

a) L'art. 16 LVLFo et l'art. 23

RLVLFo ne prévoient pas de dérogations générales pour les propriétaires des

biens-fonds desservis par une route forestière. Les dispositions réglementaires

du plan sectoriel forestier ne prévoient d'ailleurs pas de dérogation à

l'interdiction de circulation des véhicules à moteur pour les propriétaires

riverains en mentionnant seulement une exception pour l'exploitation des

biens-fonds forestiers et agricoles desservis par la route, ainsi que les exceptions

prévues pour les autres catégories d'usagers par les art. 13 OFo et 16 LVLFo.

Ainsi, le plan sectoriel, qui reprend les principes du règlement cantonal sur

ce point, prévoit que le propriétaire qui souhaite accéder avec un véhicule

automobile au bâtiment construit sur son terrain doit solliciter une dérogation

et requérir des autorisations temporaires que les communes peuvent délivrer

avec l'accord du service forestier en application de l'art. 23 al. 2 RLVLFo. Il

s'agit d'autorisations spéciales de durée limitée concernant un itinéraire

précis qui indiquent le motif de l'autorisation, le nom du bénéficiaire, le

numéro d'immatriculation du véhicule utilisé (art. 23 al. 3 RLVLFo). Une telle

mesure ressort clairement du droit cantonal. D’autres cantons font bénéficier

les propriétaires riverains des possibilités dérogatoires de l’art. 15 al. 2

LFo directement par la loi cantonale. Par exemple, la loi cantonale bernoise

sur les forêts du 5 mai 1997 (LCFo ; RSB 921.11) autorise la circulation

des riverains sur les routes forestières (art. 23 al. 1 let. c LCFo). Mais la

circulation d’un véhicule sur une route forestière pour des motifs qui ne

relèvent pas de l’exploitation de la forêt, doit de toute manière s’insérer

dans le cadre dérogatoire de l’art. 15 al. 2 LFo, que ce soit par une

dérogation générale résultant du droit cantonal en faveur des riverains ou

d’une dérogation spéciale résultant d’une décision de l’autorité communale et

cantonale compétente.

b) La garantie de la propriété

protège les droits patrimoniaux concrets du propriétaire, soit celui de

conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner (Auer, Malinverni, Hôtelier;

Droit constitutionnel suisse, vol. 2 p. 376 n° 801). Il se pose alors la question de savoir si la garantie de la propriété

s’étend jusqu’à accorder un droit d’accéder à un bien-fonds par une route

forestière sans requérir préalablement une autorisation dérogatoire. A cet

égard, l’interdiction générale de circuler sur les routes forestières résulte

d’une loi fédérale dont le Tribunal fédéral ne peut revoir la

constitutionnalité (voir art. 190 Cst., ATF 130 I 26 consid.

2.2

p. 32 et les références). Ainsi, l’art. 15 LFo délimite le contenu de la

garantie de la propriété lorsque le bien immobilier est desservi par une route

forestière et pose l’exigence d’une dérogation du canton pour accéder avec un

véhicule automobile à son terrain. En outre, la réglementation bernoise qui

admet une dérogation générale en faveur des riverains, précise que les

restrictions aux fins de protéger la flore et la faune sont réservées (art. 23 al. 4 LCFo) et prévoit que l'ouverture

des routes forestières peut être subordonnée à une participation appropriée à

l'entretien (art. 23 al. 3 LCFo). Par ailleurs, si la situation d’un propriétaire individuel qui

utilise lui-même le bâtiment desservi par la route forestière, ne pose pas de

difficultés, la situation est moins claire lorsque le propriétaire est une

collectivité publique ou une association ou si le bâtiment est loué.

c) En l’espèce, dans le contexte

particulier du plan sectoriel, de nombreux refuges sont soit des propriétés

communales ou encore des propriétés d’association (ski- club par exemple). De

plus une grande partie de ces bâtiments sont situés dans les zones de l’habitat

du Grand Tétras de première ou de seconde importance. Ainsi, même en déduisant

de la garantie de la propriété un droit à pouvoir accéder à un bien-fonds

desservi par une route forestière, il est nécessaire que l’autorité puisse

exercer un contrôle des véhicules autorisés à circuler pour les propriétaires

riverains et, le cas échéant, indiquer les restrictions qui pourraient être

applicables pour des motifs relevant de la protection de la faune et de la

nature. Alors même qu’il faut reconnaître un droit du propriétaire riverain

d’une route forestière à pouvoir accéder à son terrain avec un véhicule, ce

droit peut être soumis à l’exigence de l’octroi d’une autorisation préalable de

la commune, avec l’accord du service cantonal concerné, comportant toutes les indications

requises par l’art. 23 al. 3 RLVLFo. Le propriétaire riverain ayant en principe

un droit à l’obtention de l’autorisation dérogatoire, il se pose alors la

question de savoir comment ce droit peut être exercé pour les propriétés de

collectivités publiques ou d’associations; à cet égard, il appartiendra à

l’autorité d’apprécier les besoins effectifs pour les travaux d’entretien et

l’approvisionnement des chalets et refuges ou les activités de gardiennage;

mais en principe, seules les personnes chargées de l’entretien et de la gestion

du bâtiment ainsi que les dirigeants de l’association (comité) ou membres de la

municipalité de la collectivité publique propriétaire pourraient bénéficier

d’un tel droit et se prévaloir de la qualité de propriétaire pour obtenir une

telle autorisation. La section recourante sera donc en mesure d’obtenir toutes

les autorisations nécessaires pour réaliser les travaux d’entretien ou pour le

gardiennage en dehors des périodes d’ouverture du 1er juin au 1er

décembre. En outre, lors de locations, si l’accès en voiture est nécessaire en

dehors de la période ouverte à la circulation, les utilisateurs peuvent

demander l’octroi d’une dérogation ponctuelle au sens de l’art. 23 al. 2 RLVLFo

auprès de la municipalité qui sollicitera l’accord du service cantonal. Une

telle procédure ne devrait pas être de nature à poser de difficultés

particulières. Elle permet en effet à l’autorité communale d’apprécier la

fréquentation effective du refuge et à l’autorité cantonale d’assurer un suivi

dans la pratique d’octroi des dérogations par les communes et de veiller aux

effets qui peuvent en résulter dans les zones sensibles pour le Grand Tétras.

d) La section recourante demande

aussi que le chalet de l’Ecureuil soit reconnu comme un refuge très fréquenté

et soit signalé sur le plan sectoriel par une pastille verte entourée d’un rond

rouge. Toutefois, le plan sectoriel Givrine-Marchairuz ne répertorie pas les

refuges très fréquentés contrairement au plan sectoriel de la Vallée de Joux

(voir arrêt GE.2007.0105 du 12 octobre 2010). Le but du plan sectoriel de la

Vallée de Joux était de permettre un accès aux refuges très fréquentés par une

route ouverte à la circulation du 1er juin au 1er

décembre. Or, le chalet de l’Ecureuil bénéficie précisément de l’accès accordé

à la plupart des refuges très fréquentés (une vingtaine sur trente) répertoriés

sur le plan sectoriel de la Vallée de Joux.

6.

La section recourante conteste aussi la date d’ouverture

de la route à la circulation. A son avis, la période d’ouverture pourrait être

avancée avant le 1er juin. Le WWF estime toutefois que la date du 1er

juin serait tardive et il conteste avec Pro Natura le report de la fermeture

des routes du 1er novembre au 1er décembre.

a) Les périodes hivernales ainsi que

les périodes de reproduction et d’élevage des poussins sont les périodes

sensibles aux dérangements. Selon le plan d’action, la présence de l’homme peut

entraîner une baisse du succès de la reproduction. La période d’élevage des

poussins est aussi critique lorsque les conditions météorologiques sont

mauvaises. Les risques pour les poussins sont importants si la poule,

effarouchée par la présence ou une activité de l’homme, s’éloigne fréquemment

de ses petits. Ces derniers sont alors une proie facile pour les prédateurs.

Des dérangements fréquents sur les places de parades peuvent aussi entraîner

l’abandon de celles-ci et supprimer toute possibilité d’accouplement. En hiver,

la mortalité des adultes peut augmenter en raison de fréquentes fuites qui

seraient causées par l’homme, (ski de fond et randonnées en raquettes hors

pistes, motoneige) et qui ont un effet négatif sur le bilan énergétique de

l’oiseau (plan d’action, annexe A2-2 p. 48).

b) En ce qui concerne le cycle de

reproduction, la période des parades peut débuter au mois d’avril et dure

jusqu’à trois ou quatre semaines. Après l’accouplement, la période d’incubation

est de 4 semaines (25 à 27 jours); la femelle construit alors son nid, tapissé

d’herbes sèches et de feuilles ou de fines brindilles; et elle pond 5 à 10 œufs

(en moyenne 7) qu’elle couve pendant 21 à 23 jours. La période d’élevage des

poussins s’étend ensuite sur 4 semaines de mi-juin à mi-juillet. L’ouverture

des routes dès le 1er juin protège ainsi le Grand Tétras pendant la

période des parades jusqu’à la ponte et la couvaison des oeufs, alors que la

période d’éclosion et d’élevage des poussins n’est pas couverte. Les

dérangements les plus importants pour la femelle qui élève ses poussins sont

les activités en pleine forêt, telles que le vélo tout terrain (publication de

l’OFEV Grand Tétras et gestion de la forêt, Berne 2001 p. 15-16). Mais les

activités habituelles de randonnée sur les sentiers balisés ne sont pas celles

qui provoquent les dérangements les plus significatifs. Il n’est donc pas aisé

d’apprécier le potentiel du dérangement que peut provoquer l’ouverture des

routes dans les zones d’habitat sensible dès le 1er juin. Le plan

d’action précise à ce sujet que l’on ne connaît pas actuellement pour le canton

de Vaud quelles mesures doivent être prises de manière urgente pour réduire les

dérangements, ni dans quels endroits elles doivent être mises en œuvre. Une

analyse de la situation en collaboration avec les services cantonaux concernés

et les connaisseurs locaux du Grand Tétras est nécessaire (plan d’action,

annexe A8-5 p 62). Pour la chaîne principale (Mollendruz-Marchairuz-Givrine),

le plan d’action précise que les dérangements constituent un problème sur de

grandes surfaces (plan d’action, annexe A8-6 p. 63). Aussi, le plan sectoriel

apporte de toute manière une amélioration par rapport à la situation actuelle

où la plus grande partie des routes forestières sont ouvertes à la circulation

sans restriction dans l’habitat de première importance. La mise en oeuvre du

plan sectoriel nécessite donc une période d’analyse des effets; le plan

d’action comporte d’ailleurs un ligne directrice visant une optimisation des

mesures par un suivi des effets (plan d’action chapitre 6.8 p. 23). L’un des

instruments de protection du Grand Tétras est précisément le pilotage des

mesures grâce à un suivi des mesures prises (plan d’action chapitre 7.4 p. 28).

Si les analyses sur le terrain devaient démontrer que la date d’ouverture au 1er

juin était une source de dérangements importante à réduire, le Service des forêts,

de la faune et de la nature pourrait aussi proposer une révision du plan

sectoriel sur ce point.

Le plan sectoriel peut en effet être

adapté à l’évolution des différents besoins à prendre en considération et à la

modification des circonstances; il n’est pas un acte législatif inamovible mais

le résultat d’une pesée complète d’intérêts dans un périmètre donné pour

apprécier en fonction de l’ensemble des circonstances, les possibilités de

dérogation à l’interdiction générale de circuler sur les routes forestières. La

décision d’approbation du plan tient compte à la fois des impératifs de la

protection biologique pour les secteurs qui présentent une valeur élevée et

supérieure, et des nécessités liées à la fonction sociale de la forêt en

définissant les conditions d’accès aux différents sites et lieux à vocation

d’accueil affirmée, qui répondent aux besoins des populations locales

concernées. Le plan sectoriel est précisément le résultat de la concertation

avec les autorités locales ayant permis la prise en compte de l’ensemble des

besoins et aboutissant à une solution pondérée et équilibrée. Cette solution

nécessite encore d’être mise à l’épreuve de l’expérimentation pratique pour en

apprécier les effets concrets sur les effectifs du Grand Tétras. L’une des

lignes directrices du plan d’action tend d’ailleurs à une optimisation des

effets par un processus participatif et une gestion des conflits (plan d’action

ch. 6.5 p. 22) et c’est précisément ce qui a été fait par les autorités

concernées et l’association recourante Pro Natura, par la signature de la

convention au début 2007. Ainsi, il appartiendra aux services cantonaux de

procéder aux analyses nécessaires concernant les effets de la période

d’ouverture fixée au 1er juin après la mise en vigueur du plan pour

déterminer ensuite si cette période doit ou non être reportée. En l’état, le

tribunal estime que la date du 1er juin peut être confirmée, en

l’absence d’une analyse concrète de la situation dans les différents secteurs

concernés démontrant qu’une ouverture plus tardive dans la saison devrait être

envisagée.

c) En revanche, le report de la date

de fermeture des routes du 1er novembre au 1er décembre

ne touche pas une période sensible pour le Grand Tétras. C’est en effet plutôt

pendant la période hivernale de grands froids où le stress du dérangement peut

provoquer des pertes d’énergie importantes et plus dommageables que des mesures

de protection contre les dérangements doivent être prises, en particulier

contre les motoneige. La période du mois de novembre est moins sensible et elle

permet encore au Grand Tétras de se nourrir avec les aliments de l’automne. Les

griefs du WWF et de Pro Natura doivent donc être rejetés.

7.

En définitive, le tribunal constate que la

section recourante pourra bénéficier des dérogations pouvant être accordées aux

propriétaires pour pouvoir exécuter tous les travaux d’entretien et réaliser

les activités de gardiennage hors de la période d’ouverture de la route fixée

du 1er juin au 1er décembre, période d’ouverture qui se

justifie et se trouve en adéquation avec les objectifs du projet de plan

directeur forestier. La mesure contestée est adéquate et tient compte des

besoins de la section recourante.

Le recours doit être rejeté dans le

sens des considérants et la décision levant l’opposition de la section

recourante maintenue. En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, le

tribunal considère que des motifs d'équité justifient de laisser les frais de

justice à la charge de l'Etat et de compenser les dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête :

Le recours est rejeté dans le sens des

considérants.

II.

La décision du Département de la sécurité et de

l’environnement du 27 juin 2007 levant l’opposition de la recourante et approuvant

le plan sectoriel forestier circulation motorisée sur les routes forestières du

secteur Givrine-Marchairuz est maintenue.

III.

Il n'est pas perçu de frais de justice et les

dépens sont compensés.

Lausanne, le 18 novembre 2010

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - GE.2007.0138 - 2010-11-18 - Section Montagnarde Unioniste L'Ecureuil/Département de la sécurité et de l'environnement, Centre de Conservation de la faune et de la nature, Service des routes, Mu

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

1.

2.

3.

15.

1996.

1988.

45.

2.

1.

22.

3.

1.

2.

3.

4.

5.

23.

22.

4.

5.

2.2

6.

7.

Dispositif