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Décision

GE.2007.0152

CDAP - GE.2007.0152 - 2008-02-08 - AGOSPA Sàrl, CATHOMEN, KERODE SA/Service de l'économie, du logement et du tourisme, Municipalité de Bex

8 février 2008Français35 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

A la sortie est de Bex, en direction de Gryon, se trouve,

à l'extrémité du quai de l'Avançon (no 25 de cette rue située dans le

prolongement de la rue Centrale), la parcelle 804 dont l'essentiel est aménagé

en parking donnant sur ledit quai. En bordure ouest de la parcelle se trouve un

bâtiment d'habitation dont le rez est occupé par un ancien café-restaurant, le

Café des Deux-Ponts, exploité comme tel jusqu'en octobre 2006.

Par lettre du 12 novembre 2006, la municipalité a

indiqué à Conrad Cathomen, qui l'informait de son intention de reprendre

l'exploitation comme café-restaurant-bar, qu'elle enregistrait le statut de

café-restaurant au sens de l'art. 12 LADB mais qu'elle excluait toute

exploitation sous forme de bar, "rejetant d'emblée toute velléité

d'attirer une "faune" intéressée par des activités nocturnes".

La municipalité a fait procéder à un contrôle au

cours duquel la police communale (et la Police cantonale du commerce, selon son

rapport du 15 décembre 2006) a recommandé d'enlever la peinture obturant les

fenêtres afin que la population puisse voir l'intérieur pour mettre fin aux

rumeurs relatives à la prostitution (une femme s'adonnant à la prostitution

était sur le point de louer un appartement dans les étages). Par lettre du 21

décembre 2006, la municipalité, constatant notamment que la cuisine de

l'établissement avait été supprimée, a invité Merritim SA à présenter un

dossier de plans en vue d'une éventuelle mise à l'enquête et à procéder à

divers aménagements (extincteur mouillant, coupe-feu, sortie de secours etc.).

B.

Suite à la demande de licence de café-restaurant présentée

par Conrad Cathomen (avec Kerode SA pour exploitante), la Police cantonale du

commerce avait autorisé l'ouverture de l'établissement le 1er

décembre 2006. Son inspecteur en a toutefois effectué la fermeture le 21

décembre 2006 à 16 h. 30 et par décision du 22 décembre 2006, la Police

cantonale du commerce, au vu d'un préavis négatif de la commune, a ordonné la

fermeture de l'établissement pour des motifs de police du feu et simultanément autorisé

sa réouverture provisoire comme café-bar (cette décision fait mention d'une

nouvelle demande du 21 décembre présentée par Conrad Cathomen et Merritim SA)

moyennant la pose d'un extincteur mouillant et d'un éclairage de secours.

Suite à une inspection avec l'ECA, la municipalité a

encore ordonné le 1er février 2007 diverses mesures, dont notamment,

d'ici au 31 juillet 2007, le murage de la porte située à côté du bar et donnant

accès à l'appartement du premier étage ou sa réalisation en matériau de qualité

EI30.

C.

Mauro Agostinello et Pietro Spada ont adressé à la Police

cantonale du commerce le 31 janvier 2007 deux formules d'annonce pour salon (au

sens de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution) sous le nom

de "Club 25", pour les appartements situés dans les étages de

l'immeuble.

Le 28 février 2007, ils ont déposé une formule

d'annonce identique pour le rez de l'immeuble où se trouve l'ancien café.

A réception de cette dernière formule, la Police

cantonale du commerce a écrit le 5 mars 2007 à Conrad Cathomen en exposant que

s'il entendait "passer en salon de massage", il devait déposer, sur

la formule jointe en annexe, une demande d'autorisation spéciale. Elle ajoutait

que le changement d'affectation serait soumis à un préavis municipal. Sur la

formule, complété par Conrad Cathomen et contresignée par Merritim SA en tant

que propriétaire de l'immeuble, est cochée la case "Autorisation simple,

autorisation spéciale Art. 21 LADB".

D.

La municipalité s'est adressée spontanément à la Police

cantonale du commerce le 9 février 2007, puis à nouveau 6 mars 2007 à la suite

d'un entretien avec l'inspecteur de la Police cantonale du commerce, en

exposant que même si les étages abritaient des prostituées, elle s'opposait à

la délivrance d'une licence de discothèque ou de night club, ou d'une licence pour

l'exploitation de l'établissement sous forme de salon d'accueil voué à la

prostitution.

E.

Le 11 mai 2007, la Police cantonale du commerce a soumis

la demande de Conrad Cathomen à la municipalité pour préavis en lui demandant

si le changement d'affectation de café-bar en autorisation spéciale (salon de

massage) avait fait l'objet d'une demande de permis de construire.

Après un contrôle effectué par la police le 7 juin

2007, la municipalité a formulé un préavis négatif le 15 juin 2007. Ses motifs

seront repris plus loin.

Le contrôle de police a fait l'objet d'un rapport du

10 juin 2007. On en retire que des filles racolent au rez et montent ensuite

dans les chambres situées dans les étages. D'autres clients prennent

rendez-vous par téléphone et viennent sonner directement à la porte située à

côté de la porte du café avant de gagner les chambres dans les étages.

F.

Par décision du 30 juillet 2007, la Police cantonale du

commerce a refusé la demande d'autorisation spéciale de Conrad Cathomen et

ordonné la fermeture du Café des Deux Ponts, sous commination selon l'art. 292

CP et avec perception d'un émolument de 1000 francs. Les motifs de cette

décision seront décrits dans les considérants.

Cette décision a fait l'objet d'un recours tendant à

son annulation et à l'octroi de l'autorisation requise par Conrad Cathomen.

L'effet suspensif a été accordé au recours par décision

du 31 août 2007 du juge instructeur qui précise que l'exploitation litigieuse

peut se poursuivre, y compris pour les étages qui avaient été fermés lors de

l'exécution de la décision par la police. L'octroi de l'effet suspensif a fait

l'objet d'un recours incident rejeté par arrêt RE.2007.0017 du 6 novembre 2007.

La municipalité et l'autorité intimée ont conclu au

rejet du recours les 13 septembre et 10 octobre 2007.

G.

Le Tribunal administratif a tenu audience à Bex le 30

novembre 2007. Ont participé à cette audience les recourants Mauro Agostinello

et Pietro Spada, Conrad Cathomen et Claude Desarzens (administrateur de Kerode

SA), assistés de l'avocat Georges Reymond, les représentants de la Police

cantonale du commerce Luc Humbert, juriste, et Yvan Liguori, inspecteur, ainsi

que le conseiller municipal Alain Michel assisté de l'avocat Minh Son Nguyen.

L'instruction a permis de constater que le litige

n'avait plus d'objet s'agissant des exigences de l'autorité communale

(notamment dans ses lettre des 21 décembre 2006 et 1er février

2007) quant à l'exécution des certains travaux (que les recourants déclaraient

avoir faits tandis que l'autorité communale déclarait n'avoir pas vérifié). Les

travaux sont exécutés et l'autorité communale a expliqué que le permis

d'utiliser a été délivré. Une nouvelle demande d'autorisation a été présentée à

la place de celle de Conrad Cathomen. Elle émane de Gaita Andrea. D'après les

explications des parties, ce dernier exploite un établissement public à Bex.

Selon l'autorité cantonale, il est titulaire d'un certificat de capacité

valaisan et peut obtenir un titre vaudois au terme d'un examen partiel. La

commune déclare qu'elle s'oppose à ce qu'il remplace Cathomen. Sur l'exemplaire

de la demande qui a été présenté au tribunal durant l'audience est cochée la

case "café-bar" et non la case "autorisation spéciale" mais

il s'agit d'une erreur car l'autorisation sollicitée est bien la même que celle

demandée pour Cathomen.

Evoquant la concurrence, les recourants ont déclaré

qu'à Bex, la prostitution s'exerce dans dix-sept salons. L'inspecteur de la Police

cantonale du commerce, qui a procédé aux contrôles en juin 2007, a déclaré

qu'il y a une douzaine de salons dans un rayon de 200 mètres autour du lieu de

l'audience (bâtiment administratif communal, rue Centrale 1); le Café des Deux

Ponts est le seul cas dans un établissement public.

Le tribunal a procédé à une inspection locale dans

l'immeuble. Au rez, dont les fenêtres sont munies de rideaux suffisants pour

masquer la vue depuis l'extérieur, la salle principale comporte un bar à côté

duquel un escalier en colimaçon permettrait de gagner l'étage mais il a été

muré à son extrémité inférieure, ceci sur demande de la commune, d'après les

explications des recourants. La salle à l'arrière comporte des canapés et des

tables basses. Il n'y a pas de "séparés" mais quelques petits

paravents. De cette salle, une porte donne sur l'extérieur et une autre sur le

couloir d'entrée de l'immeuble. Dans ce couloir, une autre porte ouvre sur

l'extérieur et un autre escalier permet d'accéder aux étages.

Les parties ont été prévenues à la fin de l'audience

que les fonctions des deux assesseurs se termineraient à fin 2007 mais que l'arrêt

serait notifié en 2008. Le tribunal a délibéré à l'issue de l'audience et

arrêté le dispositif du présent arrêt.

Le conseil de la municipalité est encore intervenu

pour demander si un procès-verbal serait établi mais il a été informé que

l'instruction était terminée et que le tribunal avait délibéré à l'issue de

l'audience.

Une décision de la municipalité relative à la sortie

de secours a été communiquée au tribunal. Elle fait l'objet d'un nouveau

recours (dossier AC.2008.0010).

Considérants

1.

L'adoption de la loi sur l'exercice de la prostitution du

30.

mars 2004 (LPros, RSV 943.05) a donné lieu à d'amples débats au Grand

Conseil. Dans l'exposé des motifs et projet de loi du 8 novembre 2002, le

Conseil d'Etat proposait d'instaurer un régime d'autorisation (BGC septembre

2003.

p. 2822, spéc. p. 2838). Il a été suivi en cela par la commission

parlementaire, qui était toutefois partagée (p. 2850, 2853 et tableau comparatif

p. 2865). Au premier débat, le Grand Conseil a adopté le 24 septembre 2003 un

amendement Mattenberger à l'art. 9 qui remplaçait le régime de l'autorisation

par une simple obligation d'annonce (p. 2953 à 2964). Toutefois, après le dépôt

d'un nouveau rapport de la commission où la majorité s'en tenait à la

proposition du Conseil d'Etat tandis que la minorité soutenait l'amendement

Mattenberger (pourtant déjà adopté; BGC novembre 2003 p. 5214 et 5219), le

Grand Conseil a adopté le 25 novembre 2003 les dispositions des art. 10 ss qui

traitaient de l'autorisation nonobstant l'amendement correspondant au vote

précédent adoptant le régime de l'annonce (BGC novembre 2003 p. 5234 à 5237).

Lors du deuxième débat, le 2 mars 2004, la majorité de la commission a proposé

d'en revenir au texte du Conseil d'Etat (art. 9, régime de l'autorisation),

mais le résultat du vote du Grand Conseil a créé une confusion qui a conduit au

renvoi du texte en commission (BGC janvier 2004 p. 7929, 7934 et 7944). Saisi

d'un second rapport complémentaire de la commission qui confirmait le régime de

la simple déclaration, le Grand Conseil l'a adopté le (BGC mars-avril 2004 p.

8846.

ss, avec un tableau comparatif, et p. 8881).

Ainsi, l'exercice de la prostitution de salon n'est

pas soumis à autorisation, mais seulement à une simple obligation de l'annoncer

à l'autorité (art. 9 LPros).

En l'espèce, il n'est pas contesté qu'une activité

de prostitution s'exerce dans les étages. Quant au rez où se trouve l'ancien

Café des Deux Ponts, il ne sert que de lieu de rencontre mais il n'est pas

contesté (même si la loi n'utilise le critère de "l'intention

reconnaissable de se prostituer" qu'en rapport avec la prostitution de

rue, art. 6 LPros) qu'il est aussi assujetti à l'obligation d'annonce. L'annonce

requise a été faite à l'autorité, tant pour les étages de l'immeuble que pour

le rez. La prostitution s'y exerce donc licitement. L'autorité cantonale

intimée ne prétend pas que serait réalisé l'un des motifs pour lesquels la loi

lui permet de procéder à la fermeture de ces salons de manière immédiate (soit

pour trois mois, art. 15 LPros: annonce manquante, indications erronées,

hygiène, défaut d'accord du propriétaire, etc.) ni de manière définitive (art.

16.

LPros: atteinte majeure à l'ordre public, crime ou délits, menaces, etc.).

C'est donc à tort en tout cas que la police a exécuté la décision attaquée en

procédant à la fermeture non seulement du rez, mais également des étages alors

qu'aucun motif de fermeture au sens de la LPros n'était réalisé. Le rapport de

police du 10 juin 2007 indique d'ailleurs qu'une partie des clients prennent

rendez-vous par téléphone et se rendent directement dans les étages, ce qui

montre que les étages peuvent fonctionner indépendamment du rez.

2.

Dans sa réponse au recours, l'autorité cantonale intimée invoque

l'art. 44 LADB et fait grief aux recourants de n'avoir pas obtenu

d'autorisation municipale au sens de l'art. 103 LATC (permis de construire) alors

que selon elle, la transformation d'un établissement soumis à la LADB en salon

au sens de l'art. 8 LPros constituerait un changement significatif du point de

vue de la planification, de l'environnement et du voisinage.

Cette position ne peut être suivie sans autre. Le

Tribunal administratif a déjà jugé que l'utilisation d'un bâtiment comme

cabaret et non plus comme restaurant n'implique aucun changement de catégorie

d'affectation, qui reste celle d'un établissement public: il n'y a changement

d'affectation que si la nouvelle utilisation du bâtiment implique, par rapport

à la précédente, un changement significatif du point de vue de l'affectation

définie par la planification ou du point de vue de l'environnement (AC.2002.0127

du 23 avril 2003). En tant qu'il se borne à réserver l'application des

dispositions de la LATC, l'art. 44 al. 2 LADB n'a pas pour effet (quoi que

semblent en dire les travaux préparatoires) de soumettre tout changement de

catégorie de licence d'établissement à la procédure d'enquête publique propres

aux permis de construire si les conditions d'assujettissement à l'art. 103 LATC

ne sont pas remplies (AC.2002.0039 du 5 octobre 2004). Le tribunal a encore

confirmé récemment qu'une autorisation telle que la licence de café-restaurant

est une autorisation de police qui ne fait pas l'objet, préalablement à sa

délivrance, d'une procédure d'enquête publique, à moins que la demande ne soit

liée à des travaux de construction ou de transformation nécessitant, en outre,

un permis de construire et une autorisation spéciale (AC.2006.0046 du 22

octobre 2007). Au demeurant, l'art. 52 RLADB vise précisément le cas du

changement de licence ou d'autorisation qui n'est pas soumis à l'art. 103 LATC.

En l'espèce, ni la municipalité ni l'autorité

cantonale intimée ne prétendent que l'activité de prostitution de salon serait

contraire à l'affectation de la zone (telle est la question qui se pose en

pratique lorsqu'il s'agit de savoir si un changement d'affectation a eu lieu,

v. AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 dans RDAF 2000 I 244). Au reste,

l'instruction a permis d'apprendre que de nombreux autres salons sont en

activité au centre de la localité. Enfin, aucun élément du dossier ne permet de

supposer que l'activité actuelle générerait plus de trafic (et donc de bruit) que

celle de l'ancien café-restaurant. La municipalité invoque dans son préavis du

15.

juin 2007 des "nuisances sonores indésirables dans un quartier

habité" mais ce point n'est pas documenté. On trouve au dossier des interventions

de citoyens mais elles font état de préoccupations morales. En revanche, alors

que l'immeuble litigieux semble étroitement surveillé, le dossier ne contient

aucun rapport de police relatif à des bagarres, tapages ou infractions, tels

qu'on en trouve habituellement dans les dossiers concernant la fermeture d'un

établissement public.

Quant à l'art. 44 al. 2 LADB également invoqué par

l'autorité intimée, il ne permet pas non plus de justifier la décision

attaquée. Il permet certes de fermer un établissement transformé dont

l'affectation a été modifiée sans autorisation mais à supposer que

l'établissement litigieux soit dans ce cas, force est de constater que

l'activité soumise à la LPros (mais non sujette à autorisation) a été annoncée

en janvier-février 2007 et que l'autorité intimée est d'emblée entrée en

matière sur l'examen d'une demande (dont elle a sollicité le dépôt)

d'autorisation spéciale. Dans ces conditions, il en va ici comme des travaux

exécutés sans autorisation au sens de la LATC: il n'y a pas lieu d'en ordonner

la démolition avant que soit éclaircie la question de savoir s'ils peuvent être

autorisés. En l'espèce, la fermeture ne pourrait être ordonnée que si la

délivrance d'une autorisation au sens de la LADB devait être refusée. Cette

question sera examinée plus bas.

3.

Dans la décision attaquée, la Police cantonale du commerce

invoque le préavis négatif de la municipalité et déclare abruptement qu'il n'y

a pas lieu de s'en écarter.

Quant à la municipalité elle-même, elle expose dans

ses observations du 13 septembre 2007 que la commune souffre d'une réputation

peu élogieuse en raison du trafic de drogue qui a sévi récemment. A l'audience,

le tribunal a encore interpellé l'autorité communale sur les motifs de sa

position. Il est difficile en effet de cerner la substance de ses griefs. Le

problème serait que contrairement aux autres salons qui n'ont pas de débit de

boissons, celui-là est un ancien établissement public. C'est la clientèle qui

serait différente de celle des autres établissements: il y a "tout et

n'importe quoi". La municipalité craint que cela n'amène des stupéfiants.

En outre, il arriverait que les prostituées se rendent du café aux étages en

passant par l'extérieur (l'escalier communiquant du bar a été muré à la demande

de la commune); les recourants contestent que leur tenue soit indécente mais

pour le représentant de la commune, ce n'est pas celle qu'on met "pour

aller à la Migros".

Il est exact que la commune a connu des difficultés

en matière de toxicomanie. Le tribunal a eu l'occasion d'en connaître (GE.2006.0183

du 4 janvier 2007). Néanmoins, la crainte d'un afflux de toxicomanes en rapport

avec les clients du salon litigieux, outre qu'elle n'est pas documentée dans le

dossier, ne paraît pas vraisemblable car d'expérience, on sait que les

toxicomanes sont principalement préoccupés par la nécessité d'assurer leur

consommation mais peu suspects de fréquenter des prostituées. Pour le surplus,

on conçoit que la clientèle d'un salon puisse paraître peu recommandable

moralement mais la loi n'en fait pas un motif justifiant l'intervention de

l'autorité. En définitive, on comprend que la municipalité souhaite montrer

qu'elle est vigilante mais les griefs qu'elle formule sont peu consistants.

Surtout, ils ne permettent pas, en l'état des règles en vigueur, une

intervention de l'autorité, pour les motifs qui ressortent des considérants ci-dessous.

4.

Dans sa réponse au recours, la Police cantonale du

commerce se fonde sur l'art. 14 LPros pour conclure que la municipalité est en

droit de s'opposer à l'implantation d'un salon en raison de la proximité de

bâtiments locatifs habités par des familles avec enfants. Sous cette forme

catégorique, cette conclusion est mal fondée pour les motifs qui suivent.

a) La loi sur l'exercice de la prostitution distingue

selon que la prostitution s'exerce de manière publique ou au contraire dans des

"salons". Pour le premier de ces cas, la loi contient notamment les

dispositions suivantes:

Chapitre III Exercice

de la prostitution sur le domaine public, sur des lieux accessibles au public

ou exposés à la vue du public

Art. 6 Définition

L'exercice de la prostitution sur le domaine public, sur des

lieux accessibles au public ou exposés à la vue du public est le fait de s'y

tenir avec l'intention reconnaissable de pratiquer la prostitution.

Art. 7 Restrictions

1.

L'exercice de la prostitution sur le domaine

public, sur des lieux accessibles au public ou exposés à la vue du public,

quelles qu'en soient les modalités, peut être interdit aux moments ou dans les

endroits où il est de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics, à

entraver la circulation, à engendrer des nuisances ou à blesser la décence.

2.

Dans les limites de la présente loi, les

municipalités sont compétentes pour édicter des restrictions à l'exercice de la

prostitution sur le domaine public, sur des lieux accessibles au public ou

exposés à la vue du public.

Le projet du Conseil d'Etat (BGC septembre 2003 p.

2837) contenait déjà une disposition selon laquelle l'exercice de la

prostitution sur le domaine public, sur des lieux accessibles au public ou

exposés à la vue du public, quelles qu'en soient les modalités, pouvait être

interdit aux moments ou dans les endroits où il est de nature à troubler

l'ordre et la tranquillité publics, à entraver la circulation, à engendrer des

nuisances ou à blesser la décence. La disposition ajoutait que les municipalités

seraient compétentes pour édicter des restrictions "supplémentaires"

(cet adjectif a été supprimé lors des débats) à l'exercice de la prostitution

sur le domaine public, sur des lieux accessibles au public ou exposés à la vue

du public. Selon l'exposé des motifs du Conseil d'Etat, cette règle s'inspirait

des règlements lausannois, genevois et zurichois visant notamment les secteurs

ayant un caractère prépondérant d'habitation, les parcs, places de jeux, les

abords des églises, cimetières, écoles, etc. (BGC septembre 2003 p. 2831). Le

rapporteur de la commission a expliqué aussi que l'exercice de la prostitution

serait limité à certains lieux et que surtout, les municipalités seraient

compétentes pour édicter des restrictions, selon le modèle lausannois déjà

pratiqué. Si le terme "supplémentaire" a été supprimé, c'est pour

limiter le cadre des possibilités des municipalités (voir l'amendement à l'art.

7.

du projet, BGC septembre 2003 p. 2909 s.).

Le règlement d'application de la loi sur l'exercice

de la prostitution, du 1er septembre 2004 (RLPros, RSV 943.05.1),

prévoit ce qui suit:

Chapitre III Exercice

de la prostitution sur le domaine public, sur des lieux accessibles au public

ou exposés à la vue du public

Art. 4 Restrictions (art. 7 de la loi)

1.

Le Département de la sécurité et de

l'environnement peut adopter des directives fixant des restrictions à

l'exercice de la prostitution sur le domaine public, sur des lieux accessibles

au public ou exposés à la vue du public (art. 7, al. 1 de la loi).

2.

Les municipalités sont notamment compétentes

pour établir une liste de lieux spécifiques à leur commune où la prostitution

est prohibée ou soumise à des prescriptions particulières (art. 7, al. 2 de la

loi).

b) Pour la prostitution de salon, le projet

du Conseil d'Etat ne contenait rien de semblable. C'est dans le second rapport

complémentaire de la commission parlementaire qu'a été proposé le texte de

l'actuel art. 14 LPros qui prévoit une restriction analogue: il s'agissait

"de traiter du problème posé par la création d'un salon à proximité d'une

école" de la même manière que pour la prostitution de rue (BGC mars-avril

2004.

p. 8847 et 8859). C'est ainsi que l'art. 14 al. 2 LPros prévoit ce qui

suit:

Art. 14 Communes

Dans les limites de la présente loi, les municipalités sont

compétentes pour édicter des restrictions à l'exercice de la prostitution de

salon.

c) L'autorité cantonale intimée a été interpellée

en audience sur la forme que prennent les restrictions municipales. Il s'agirait

selon elle soit de décisions spéciales, soit d'un règlement communal.

Le recours à des décisions d'espèce rendues au cas

par cas ne paraît pas correspondre à ce que prévoit la loi. La teneur des

dispositions ci-dessus, notamment parce qu'elle recourt aux termes

"édicter des restrictions", "établir une liste des lieux",

montre en réalité qu'il ne peut s'agir que de normes générales et abstraites

(et non de décisions d'espèce). Il doit donc s'agir d'un règlement communal. Ces

normes ont la particularité d'être adoptées par l'organe exécutif communal

alors que la plupart des règlements communaux sont adoptés par le conseil

communal ou général (législatif) (v. p. ex. art. 4 al. 1 ch 13 de la loi sur

les communes, art. 58 LATC, art. 3 bis al. 2 et 4 al. 2 de la loi sur les

impôts communaux).

Le procédé consistant à conférer à la municipalité

la compétence d'édicter des règles de droit est utilisé dans d'autres domaines

du droit cantonal. C'est ainsi que le Code rural et foncier du 7 décembre 1987

(CRF, RSV 211.41) confère aux municipalités la compétence d'édicter des

prescriptions de police sur le pâturage du bétail (art. 113 al. 2 CRF) ainsi

que d'édicter des prescriptions de police sur le maintien des animaux de

basse-cour en enclos, ainsi que sur l'interdiction d'établir des basses-cours

ou autres élevages bruyants sur tout ou partie de leur territoire (art. 114

CRF). Le Tribunal administratif a jugé à cet égard qu'en l'absence de règle

communale régissant (et le cas échéant restreignant) la détention de tels

animaux, la municipalité ne peut pas interdire à un propriétaire, par une

décision d'espèce isolée, de posséder quatre poules dans son poulailler (AC.2004.0236

du 26 avril 2005). Il doit en aller de même lorsque la municipalité n'a pas

fait usage de sa compétence d'édicter des restrictions à l'exercice de la

prostitution sur le domaine public (art. 7 al. 2 LPros) ou des restrictions à

l'exercice de la prostitution de salon (art. 14 LPros).

On rappellera par ailleurs que selon l'art. 94 de la

loi sur les communes du 28 février 1956 (LC, RSV 175.11), les dispositions de

règlements communaux qui confèrent des droits ou obligations aux autorités ou

aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après leur approbation par le chef de département concerné. Cette

approbation est publiée dans la Feuille des avis officiels. On peut citer à

titre d'exemple, déjà évoqué lors des débats du Grand Conseil sur la LPros, les

"Dispositions réglementaires sur la prostitution de rue sur le territoire

de la Commune de Lausanne", adoptées par la municipalité le 27 avril 2006

et approuvées par le Conseiller d'Etat Chef du Département des institutions et

des relations extérieures le 19 mai 2006,

Ainsi, la municipalité qui entend imposer des

restrictions à l'exercice de la prostitution selon les art. 7 ou 14 LPros doit

le faire en adoptant des règles générales applicables à tous les cas,

approuvées par l'autorité cantonale, et non en procédant par voie de décision

dans un cas d'espèce isolé (contra, mais apparemment à tort car il n'examine

pas le teneur de l'art. 14 LPros ni l'art. 94 LC, l'arrêt AC.2005.0019 du 30

juin 2005 s'agissant d'un refus de permis de construire; pour un cas de refus de

permis fondé sur le règlement du plan d'affectation, AC.2004.0167 du 15 juin

2005, projet finalement admis dans AC.2005.0283 du 2 juin 2006).

d) En l'espèce, la municipalité de Bex n'a

pas édicté de normes restreignant l'exercice de la prostitution, ni sur le

domaine public ni pour les salons. L'autorité cantonale ne prétend pas non plus

l'avoir fait en vertu de l'art. 4 al. 1 RLPros cité ci-dessus, qui ne concerne

d'ailleurs que la prostitution de rue. C'est donc à tort que l'autorité

cantonale intimée prétend fonder la décision attaquée sur la LPros.

On rappellera pour terminer que la prostitution s'exerce

aussi dans les cabarets night-club puisque l'expérience générale montre que les

artistes se produisant dans ces cabarets s'adonnent parfois également à la

prostitution, éventuellement dans d'autres lieux (arrêt du Tribunal fédéral

1P.501/2005 du 24 février 2006, consid. 3.3, dans la cause AC.2004.0167). C'est

la raison pour laquelle le Tribunal administratif a jugé que l'autorité ne peut

pas imposer à l'exploitant d'un bar fréquenté par des prostituées de se

soumettre aux exigences de la LPros si elle ne démontre pas qu'elle applique le

même traitement aux exploitants de night-clubs employant des prostituées

(GE.2006.0128 du 20 février 2007). Faute par la police cantonale du commerce

d'appliquer la loi sur l'exercice de la prostitution aux night-clubs où se

pratique notoirement la prostitution, le tribunal administratif a jugé que

l'établissement recourant dans la cause GE.2006.0128 avait droit à une licence

de discothèque en application du principe de l'égalité dans l'illégalité.

5.

La décision attaquée ne pouvant être justifiée par des

dispositions relevant de la loi sur l'exercice de la prostitution, il faut

examiner si elle peut trouver son fondement dans la loi sur les auberges et les

débits de boissons du 26 mars 2002 (LADB; RSV 935.31), également invoquée par

l'autorité cantonale intimée. La question ne se pose pas pour les étages, mais

seulement pour le rez-de-chaussée occupé par l'ancien Café des Deux-Pont. Il

n'est pas contesté qu'il s'y trouve un bar et qu'il s'y débite des boissons,

notamment des boissons alcoolisées.

L'autorité intimée a exposé en audience que le droit

fédéral impose l'exigence d'une patente. Il n'est pas contesté en tout cas que

du point de vue du droit cantonal, la LADB s'applique au service contre

rémunération ou à la vente de mets ou de boissons à consommer sur place (art. 2

lit. b LADB) et qu'aucune des exceptions de l'art. 3 LADB n'est réalisée.

6.

Reste à déterminer quelle autorisation prévue par la LADB serait

requise dans le cas litigieux.

A réception de la formule d'annonce du salon du

rez-de-chaussée, la Police cantonale du commerce a écrit au tenancier en

exposant que s'il entendait "passer en salon de massage", il devait

déposer une demande d'autorisation spéciale, ceci à l'aide d'une formule où

peut être cochée la case "Autorisation simple, autorisation spéciale Art.

21.

LADB".

Bien que l'autorité intimée ne paraisse pas mettre

en doute la possibilité de délivrer une autorisation spéciale au sens de la

LADB, il convient d'examiner d'office la portée à cet égard de la loi sur

l'exercice de la prostitution, qui contient une disposition particulière au

sujet des établissements soumis à la LADB. Cette disposition figure à l'art. 8 LPros

qui régit la prostitution de salon et elle en constitue l'alinéa 3 qui a la

teneur suivante:

"Les établissements au sens de la loi du 26 mars 2002

sur les auberges et débits de boissons qui sont fréquentés par des personnes

exerçant la prostitution sont considérés comme des salons au sens de la

présente loi et ne peuvent pas être mis au bénéfice d'une licence ou

autorisation simple d'établissement."

Cette disposition résulte d'une proposition

d'amendement du député Haenny qui l'avait annoncée lors du débat d'entrée en

matière en exposant que suite à l'arrêt GE.1999.0030 du 25 août 2003, il

fallait éviter qu'un établissement au sens de la LADB ne se transforme en salon

et vide les dispositions de la LADB de leur sens, raison pour laquelle il

fallait prévoir dans la loi que même au bénéfice d’une licence au sens de la LADB,

un établissement où se pratique la prostitution serait considéré comme un salon

au sens de la loi sur la prostitution (BGC 24 septembre 2003 p. 2891, entrée en

matière). Toutefois, la disposition finalement proposée et adoptée sans

discussion à l'art. 8 al. 3 LPros (BGC 24 septembre 2003 p. 2915, premier débat)

va plus loin car elle semble exclure, à la première lecture en tout cas, la

délivrance d'une autorisation au sens de la LADB.

On notera au passage que l'art. 8 al. 3 LPros a été

adopté alors que le texte de loi qui était en discussion était la proposition

du Conseil d'Etat instaurant un régime d'autorisation (BGC septembre 2003 p.

2915). Ainsi insérée dans un régime d'autorisation, cette disposition aurait

alors assujetti les établissements fréquentés par des prostituées à

l'autorisation relevant de la LPros, à l'exclusion de celle de la LADB. Du fait

que par la suite, l'amendement Mattenberger de l'art. 9 a remplacé le régime de

l'autorisation par une simple obligation d'annonce (BGC précité p. 2953 à

2964), ces établissements ne sont pas soumis à une quelconque autorisation au

sens de la LPros

7.

Quant à la question de savoir si une autorisation selon la

LADB est requise ou possible, on rappellera tout d'abord que cette loi établit

le système d'autorisation suivant:

Art. 4 Définitions

1.

L'exercice de l'une des activités soumises à la

présente loi nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente

d'une licence d'établissement qui comprend:

- l'autorisation d'exercer;

- l'autorisation d'exploiter.

2.

L'autorisation d'exercer est délivrée à la

personne physique responsable de l'établissement.

3.

L'autorisation d'exploiter est délivrée au

propriétaire du fonds de commerce.

4.

Sont exceptés les autorisations spéciales, les

traiteurs, les débits de boissons alcooliques à l'emporter, pour lesquels seule

une autorisation simple est délivrée par le département à l'exploitant en vertu

des articles 21, 23 et 24.

L'art. 21 LADB mentionné à l'alinéa 4 ci-dessus fait

partie du titre III de la LADB qui régit les établissements permettant la

consommation sur place. Le titre III distingue les établissements avec alcool

(chapitre I), les établissements sans alcool (chapitre II) et les "autres

établissements" auxquels est consacré l'art. 21 LADB, unique disposition

du chapitre III qui prévoit ce qui suit:

Chapitre III Autres établissements

Art. 21 Autorisation spéciale

Le département peut délivrer des autorisations spéciales pour

l'exploitation d'établissements particuliers, notamment par leur nature et leur

horaire d'exploitation

Quant aux 23 et 24 LADB, ils font partie du titre IV

suivant (traiteurs et débits à l'emporter) et ils concernent respectivement les

traiteurs et le débits de boissons alcooliques à l'emporter.

A la rigueur de son texte, l'art. 4 al. 4 LADB vise

l'hypothèse où "une autorisation simple est délivrée par le département

à l'exploitant en vertu des articles 21, 23 et 24", ce qui postulerait

que l'autorisation spéciale de l'art. 21 LADB fait partie des "autorisations

simples". Telle est la position initialement exposée en audience par

l'autorité cantonale. C'est aussi ce qu'on pourrait déduire de la formule

préimprimée utilisée par l'autorité cantonale pour recueillir les demandes de

licence d'établissement. En effet, une mention "autorisations

simples" précède aussi bien la rubrique "autorisation spéciale"

selon l'art. 21 LADB que les rubriques "Traiteur" et "Débit de

boisson" des art. 23 et 24 LADB.

Si l'autorisation spéciale de l'art. 21 LADB fait

partie des "autorisations simples", l'art. 8 al. 3 LPros aurait pour

conséquence qu'un établissement où se pratique la prostitution ne pourrait pas

obtenir d'autorisation simple, et en particulier pas d'autorisation spéciale pour

le débit de boisson. Cette interprétation, qui serait probablement incompatible

avec le principe constitutionnel de la liberté économique, n'est pas celle de l'autorité

intimée, selon sa position exprimée dans la suite de l'audience, à juste titre

pour les motifs qui suivent.

8.

Dans le projet de loi sur les auberges et les débits de

boisson du 27 novembre 2000, qui est antérieure à la LPros, le Conseil d'Etat

proposait la création d'une patente de lieu de rencontres érotiques (art. 22 du

projet, BGC janvier-mars 2002 p. 7756 et 7778) mais cette proposition a été

rejetée au profit d'une disposition transitoire. Dans un premier temps, cette

disposition transitoire prévoyait une "autorisation" au sens de

l'art. 4 al. 4 LADB (BGC précité p. 7803, rapport de la commission; p. 8210 à

8222.

et p. 7964, premier débat; p. 9423, tableau synoptique). Pour certains apparemment,

il s'agissait d'une "autorisation simple" (déclaration du député

Cornut, BGC précité p. 9539). Finalement toutefois, le Grand Conseil a renoncé (comme

il l'a fait par la suite dans la LPros) au système de l'autorisation au profit

d'une simple obligation d'annonce (BGC précité p. 9539 à 9544). Cette

disposition transitoire (désormais sans objet) avait la teneur suivante:

Art. 66

Tant qu'une législation spécifique n'aura pas été promulguée,

l'exploitation de locaux à l'usage de rencontres érotiques, à caractère

onéreux, doit faire l'objet d'une déclaration à l'autorité compétente. Dite

déclaration précise le lieu et les horaires de l'exploitation ainsi que, le cas

échéant, le nombre de personnes occupées.

L'autorité procède à des contrôles d'hygiène et à des

contrôles d'identité dans les locaux.

La présente disposition s'applique aussi bien à

l'exploitation régulière que ponctuelle de locaux à l'usage de rencontres

érotiques.

Tout en introduisant la disposition transitoire

ci-dessus, le Grand Conseil a créé, à la place de l'art. 22 du projet, une

"autorisation spéciale" que le département peut délivrer pour les

"autres établissements" mais les débats ne fournissent aucune

définition de ces derniers (BGC janvier 2002 p. 7803, rapport de la commission;

p. 7964, premier débat; p. 9403, tableau synoptique; p. 9436, deuxième débat

sans discussion actuel art. 21 LADB). Toutefois, au

sujet de l'art. 66 cité plus haut, un député avait fait observer que cette

disposition ne résolvait pas la question du débit d'alcool dans les lieux de

prostitution. La représentante du gouvernement a alors expliqué que l'on

appliquerait les dispositions spéciales de l'art. 22 (l'art. 21 du texte entré en

vigueur depuis lors) permettant d'accorder des autorisations de vente d'alcool,

telles qu'elles étaient déjà accordées pour les saunas (BGC précité, p. 9542 et

9544). La délivrance d'une autorisation fondée sur la LADB n'est donc pas

exclue par l'art. 8 al. 3 LPros. Au reste, dans l'arrêt qu'il a rendu sur

recours contre la loi sur l'exercice de la prostitution, le Tribunal fédéral

lui-même envisageait que celui qui avait l'obligation d'annoncer le salon était

précisément le titulaire des autorisations d'exercer ou d'exploiter

l'établissement public au sens de l'art. 4 LADB (ATF 2P.165/2004 du 31 mars

2005).

Il résulte de ce qui précède que pour le débit de

boissons, un salon au sens de l'art. 8 LPros peut obtenir, au sens de l'art. 21

LADB, une autorisation spéciale à la délivrance de laquelle l'art. 8 al. 3

LPros, qui prévoit qu'il ne peut lui être délivré de licence ni d'autorisation

simple au sens de la LADB, ne fait pas obstacle. En effet, l'autorisation

spéciale prévue par l'art. 21 LADB ne se confond pas avec les

"autorisations simples" visées aux 4 al. 4, 23 et 24 LADB.

9.

La décision attaquée refuse l'autorisation spéciale prévue

par l'art. 21 LADB.

On observe d'emblée que contrairement aux diverses

catégories de licence (hôtel, café restaurant, café-bar, discothèque,

night-club, etc: art. 11 à 18 LADB) et d'autorisations simples (traiteurs et

débits à l'emporter, art. 23 à 25 LADB), les autorisations spéciales de l'art.

21.

LADB ne font l'objet d'aucune disposition définissant la nature de l'activité

autorisée. Il n'y a pas non plus de dispositions sur les conditions d'octroi ni

sur les conditions d'exploitation de l'autorisation spéciale alors que la loi

les règles de manière relativement détaillée, pour les licences et

autorisations simples, aux art. 34 ss LADB. De même, le règlement de l'examen

professionnel en vue de l'obtention du certificat cantonal d'aptitudes et du

diplôme pour licence d'établissement ou autorisation simple du 22 novembre 2006

(RCAAL, RSV 935.31.2) ne formule aucune exigence et prévoit seulement que le

département fixe les exigences en fonction de la nature de l'établissement.

Selon les explications recueillies en audience,

l'autorisation spéciale de l'art. 21 LADB est la norme de réserve utilisée pour

divers cas particuliers tels que les bateaux de la Compagnie générale de

navigation ou les trains. On a vu plus haut qu'il s'agit aussi de

l'autorisation utilisée pour les salons au sens de la LPros. Compte tenu du

résultat de l'instruction, le tribunal peut se dispenser d'examiner ici si

l'autorisation devait être délivrée à Conrad Cathomen et il n'y a pas lieu non

plus d'examiner la question de savoir s'il se justifie d'exiger une formation professionnelle

particulière pour tenir un bar tel que celui qui fait l'objet du litige. En

effet, il est apparu à l'audience qu'une nouvelle demande d'autorisation a été

déposée pour un autre titulaire si bien que celle de Conrad Cathomen paraît

devenue sans objet. Il y a lieu de renvoyer le dossier à l'autorité intimée

pour qu'elle statue sur cette demande.

10.

Vu ce qui précède, le recours est admis. Les frais peuvent

rester à la charge de l'Etat plutôt qu'à celle de la commune mais il y a lieu

de mettre à la charge de cette dernière, auteur du préavis négatif suivi par

l'autorité cantonale, une indemnité à titre de dépens en faveur des recourants.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La Décision du Service de l'économie, du logement et du

tourisme du 30 juillet 2007 est annulée. Le dossier est renvoyé à l'autorité

intimée pour nouvelle décision.

III.

L'arrêt est rendu sans frais.

IV.

La somme de 2'500 francs est allouée aux recourants à

titre de dépens à la charge de la commune de Bex.

san/Lausanne, le 8 février 2008

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.