GE.2007.0161

CDAP - GE.2007.0161 - 2009-05-01 - Commune de Lonay, Commune de Givrins/Autorité de surveillance des finances communales

1 mai 2009Français52 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Aux termes de l’art. 168 Cst.-VD, la loi détermine

le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale ne doit pas

présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière atténue les

inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité

contributive entre les communes (al. 2). Pour l’application de cette

disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la

loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit

les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels

visent, selon l’al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre

communes (ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour

l’accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l’équilibre durable de

leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges

relevant du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges

particulières des villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes

certaines charges engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5).

L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur

une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères,

soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et certaines

taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch. 1); la

capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales moyennes

perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du montant par

habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population communale (ch.

3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion définie par

décret (art. 2 al. 2). L’art. 3 LPIC énumère les impôts communaux déterminants

pour le rendement communal du point d’impôt, l’art. 4 les impôts et taxes

communaux déterminants pour l’effort fiscal au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1 et

l’art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière au sens

de l’art. 2 al. 1 ch. 2. S’agissant de la péréquation indirecte, l’art. 6 LPIC

dispose que les participations communales à certaines charges partagées entre

le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue à

l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa

population pondérée par sa classification (al. 2). Selon l’art. 7 LPIC, il est

créé un fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune

verse annuellement un montant équivalent au rendement communal d’un nombre de

point d’impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPIC, le montant du

fonds de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est

affecté, par ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses

des communes dépassant un plafond fixé par décret, dans des domaines

déterminés, et à concurrence d’un nombre de points d’impôt défini par le décret

(ch.1); à la limitation de l’effort péréquatif total des communes, lequel ne

pourra dépasser un plafond, déterminé en points d’impôt, défini par le décret

(ch. 2); à la limitation de la charge fiscale maximale des communes à un

plafond défini par le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en

fonction de la classification prévue à l’art. 2, la part de chaque commune

étant déterminée par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le

département en charge des relations avec les communes gère les mécanismes

péréquatifs (art. 9 LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants

de l’Etat et des communes contrôle les calculs pour la classification des

communes et établit, à l’intention du Conseil d’Etat, un préavis pour les

décisions à prendre en application de la loi (art. 10 LPIC). La classification

est calculée annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la

situation financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus

ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice (art.

11 LPIC). L’art. 12 LPIC prévoit qu’un décret détermine: la pondération des

critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l’art. 2

(ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe

horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de

plafonnement selon l’art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les

dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette

prise en charge (ch. 4); le plafond de l’effort péréquatif total des communes,

exprimé en points d’impôt, selon l’art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale

maximale des communes selon l’art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce

plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus

par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l’art. 13 LPIC,

un arrêté du Conseil d’Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la

classification des communes et associations de communes (al. 1); les modalités

techniques d’application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2).

La LPIC est entrée en vigueur le 1er janvier 2006.

Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a

adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités

d’application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification

des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l’effort

fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2

DLPIC). Chaque commune verse un montant annuel équivalent à 13 points d’impôts

communaux (art. 3 DLPIC). Selon l’art. 4 al. 1 du décret, sont plafonnées les

charges liées aux transports publics, routiers et scolaires, regroupées dans un

compte unique, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent de 8 points d’impôts

communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à l’entretien des forêts, pour

autant qu’elles dépassent l’équivalent d’un point d’impôt (ch. 2). Les dépenses

communales nettes dépassant le plafond sont prises en charge dans la mesure des

moyens disponibles, par l’affectation de 4 points d’impôt au plus, prélevés sur

le fond de péréquation horizontale directe; cette prise en charge ne peut

dépasser les 75% des dépenses en question (art. 4 al. 2 DLPIC). Une éventuelle

insuffisance de financement serait compensée par une diminution de la

proportion du dépassement pris en charge (art. 4 al. 3 DLPIC). L’art. 5 du décret

prévoit qu’aucune commune ne pourra voir son effort péréquatif net total

dépasser l’équivalent de 70% du taux d’imposition communal moyen, augmenté du

rendement moyen, exprimé en points d’impôts, des recettes conjoncturelles,

constituées par l’impôt sur les successions et les donations, l’impôt sur les

droits de mutation et l’impôt sur les gains immobiliers (al. 1); un dépassement

de ce plafond sera intégralement compensé par le fonds de péréquation

horizontale directe (al. 2). Aux termes de l’art. 6 DLPIC, les communes qui

verraient, en fonction de l’application de leur classification, leur taux

dépasser 85 points, peuvent bénéficier d’une aide correspondant au montant du

dépassement, pour autant qu’elles l’affectent à la diminution de leur taux

d’imposition (al. 1); l’aide accordée est diminuée en proportion si la commune

diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points (al. 2). Selon l’art. 8

DLPIC, la moyenne de rendement des impôts des années 2003 et 2004 servira de

base de calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice

2006, en tenant compte des taux d’imposition 2004 (al. 1); le rendement des

impôts de l’année 2005 servira de base de calcul de la classification

provisoire des communes pour l’exercice 2007, le rendement de 2006 à la

classification provisoire pour 2008 et le rendement de 2007 à la classification

provisoire pour 2009 (al. 2); la classification définitive sera calculée sur la

base des résultats et des taux effectifs des exercices concernés, conformément

à l’art. 11 LPIC (al. 3). Le décret produit ses effets du 1er

janvier 2006 au 31 décembre 2009 (art. 9 al. 1 DLPIC).

Le 11 janvier 2006, le Conseil d’Etat a adopté

un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des

communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture

sociale (ci-après: l’arrêté de 2006). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et

plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière

Critères de classification Rendement 2003 Rendement 2004

Plafond

Plancher Plafond Plancher

Critère 1 : effort fiscal 72% 40% 69.5% 39%

Critère 2 : capacité financière 1'400 5'700 1'300 4’800

Critère 3 : population 4.6 2.0 4.6 2.0

Classement final 16.4 3.100 16.20 3.299

L’art. 3 al. 2 précise que les

communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond

reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère

considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,

elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification

arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).

Plusieurs communes, ainsi que des

particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à

l’annulation de l’arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu’elles étaient

recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7

novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé

par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).

Le 9 juillet 2007, le Conseil d’Etat a adopté un

arrêté fixant les critères applicables pour la classification définitive des

communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture

sociale (ci-après: l’arrêté de 2007). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et

plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière

Critères de classification Base :

rendement 2006

Plafond Plancher

Critère 1 : effort fiscal 72% 41%

Critère 2 : capacité financière 1'300

fr. 7'550 fr.

Critère 3 : population 4.7 2

Classement final 16.17 4.4

L’art. 3 al. 2 précise que les

communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond

reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère

considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,

elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification

arithmétique et pour moitié par une répartition géométrique (art. 5).

Le 31 juillet 2007, l’Autorité de

surveillance des finances communales, dépendant du Département des institutions

et des relations extérieures (remplacé depuis par le Département de

l’intérieur, ci-après: le Département), a notifié aux communes le décompte

définitif concernant la péréquation pour 2006.

Les communes de Lonay et Givrins ont recouru

auprès du Tribunal administratif contre les décisions les concernant, dont

elles ont demandé principalement l’annulation et subsidiairement la réforme, en

ce sens que le montant dû par la commune de Lonay soit réduit à 2'700'271 fr.,

plus subsidiairement à 3'174'735 fr. en encore plus subsidiairement à 4'013'505

fr., et que le montant dû par la commune de Givrins soit réduit à 1'447'440

fr., plus subsidiairement à 1'633'652 fr., et encore plus subsidiairement à

2'204'840 fr. Le Département, se déterminant au nom du Conseil d’Etat, propose

le rejet du recours. Les recourantes ont répliqué. Le Département a dupliqué

spontanément.

La cause a été reprise par la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal, à la suite de l’intégration à

celui-ci du Tribunal administratif, effective dès le 1er janvier

2008. Elle a été suspendue le 6 mai 2008, jusqu’à droit connu dans les causes

parallèles GE.2006.0065 et GE.2007.0163.

Le 23 juillet 2008, le Tribunal cantonal a rendu

son arrêt dans les causes GE.2006.0065 et GE.2007.0163. Copie de cet arrêt a

été communiquée aux recourantes, lesquelles ont, le 17 novembre 2008, maintenu

leur recours et demandé la tenue d’une audience. A la requête du juge

instructeur, le Département a produit des pièces.

Le Tribunal a tenu audience le 1er

avril 2009, au Palais de justice de l’Hermitage, à Lausanne. Il a entendu, pour

la commune de Lonay, M. Philippe Guillemin, syndic, et pour la commune de

Givrins, Mme Marie-Joëlle Semadeni, syndic, ainsi que M. Philippe Zuberbühler,

vice-syndic, tous assisistés par Mme Andrea Arn et Me Philippe Richard, avocat.

Le Département était représenté par MM. Eric Golaz, chef du Service des

communes et des relations institutionnelles, Fabrice Weber, directeur de

l’ASFICO, et David Equey, adjoint. Les recourants ont produit diverses pièces.

A l’issue de l’audience, les recourants ont réitéré leur demande d’expertise.

Les parties ont renoncé à d’autres mesures d’instruction, ainsi qu’à la

possibilité, qui leur a été offerte, de produire des déterminations écrites

finales. Elles ont plaidé.

Le 8 avril 2009, le juge instructeur a rendu une

décision incidente, rejetant la demande d’expertise.

Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Formé contre le décompte définitif de la

péréquation pour 2006 concernant les recourantes, le recours est recevable

quant à son objet (cf. arrêt GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 3c).

b) Les décisions attaquées ont pour

effet d’obliger les recourantes à verser des montants déterminés dans un fonds

de péréquation, selon une clé de répartition qu’elles contestent. A suivre

leurs conclusions, ainsi que l’argumentation développée à l’appui du recours,

ces montants devraient être réduits dans une mesure importante. En cela, les

recourantes agissent, à l’instar d’un particulier, pour la sauvegarde de leur

patrimoine financier, ce qui justifie d’admettre leur qualité pour agir (arrêt

GE.2006.0065, précité, consid. 4b), sous réserve du point que les recourantes

ne peuvent intervenir que pour elles-mêmes, et non point pour d’autres communes

qui n’auraient pas recouru. Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner le grief

d’inégalité de traitement entre communes qui ne sont pas parties à la

procédure. Cela concerne notamment les comparaisons faites, dans la réplique du

31.

mars 2008 (ch. 42, 43, 44, 48 et 49), entre les communes de Paudex,

St-Sulpice, La Rippe, Villars-sous-Champvent, Rossenges, Bretonnières, Romanel-sur-Morges,

Rossinière, Signy-Avenex, Vaux-sur-Morges, Coinsins, Dully, Buchillon,

Chéserex, Montricher, Bougy-Villars, Mies, Crans-près-Céligny, Grens, Mex,

Arnex-sur-Morges.

2.

Les recourantes ont requis une expertise.

a) Le droit d’être entendu comprend

notamment celui de proposer des mesures d’instruction, propres à établir ou

éclaircir les faits (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277;

132.

II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts

cités). Ce droit n’est toutefois ni illimité, ni inconditionnel: l’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves

administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de

manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des

mesures proposées, elle acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas

son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 130 II 425 consid. 2.1 p.

428/429; 125 I 209 consid. 9b p. 219; 122 II 464 consid. 4c p.

469/470, et les références citées).

b) Le Tribunal établit les faits

sans être lié par les offres de preuve des parties (art. 28 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Il peut

ordonner une expertise (art. 29 al. 1 let. c LPA-VD). A l’appui de leur

requête, les recourantes ont fait valoir la nécessité d’éclairer, sous l’angle

technique et statistique, l’application de la législation sur les péréquations

intercommunales. Si la matière est assurément complexe, le Tribunal et les

parties la maîtrisent suffisamment. Les recourantes ont pu s’appuyer sur les

compétences précises et étendues de Mme Andrea Arn, boursière de

Crans-près-Céligny, syndique de Buchillon et membre de la Commission paritaire

instituée par l’art. 10 LPIC. Le Département est représenté par ses trois spécialistes,

MM. Golaz, Weber et Equey, dont les deux premiers sont également membres de la

Commission paritaire. Quant au Tribunal, siègeant régulièrement dans la même

composition pour toutes les affaires de péréquation, fort de l’expérience

accumulée et renseigné amplement par les écritures jointes au dossier et les

débats de l’audience du 1er avril 2009, il s’estime en mesure de

statuer en connaissance de cause, sans autre complètement de l’instruction. La

demande d’expertise doit ainsi être rejetée, comme le juge instructeur l’a fait

selon sa décision du 8 avril 2009 (cf. également en ce

sens les arrêts précités CCST.2006.0002, consid. 8, et

GE.2006.0065, consid. 5).

3.

Il se pose la question de l’effet, pour le sort de

la présente cause, des arrêts rendus le 30 mai 2006 par la Cour

constitutionnelle (CCST.2006.0002) et le 23 juillet 2008 par le Tribunal

cantonal (GE.2006.0065).

a) La Cour

constitutionnelle contrôle la conformité des normes cantonales au droit

supérieur (art. 136 let. a Cst-VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte

notamment sur les lois et décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les

règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. a et b de loi du 5 octobre 2004

sur la juridiction constitutionnelle – LJC, RSV 173.32).

En droit suisse, on distingue le

contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des

normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que

les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre

préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et

cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est

soumis (ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262

consid. 3a p. 265/266, et les arrêts cités; cf. Robert

Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et

dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas,

l'admission éventuelle du recours entraîne uniquement l'annulation de la

décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49

consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169/170, 313

consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités). Dans le système du contrôle de

constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus et non concentré, le

fait qu’une norme ait été soumise en temps utile au contrôle abstrait possible

n’exclut pas un contrôle concret ultérieur (arrêt de la Cour constitutionnelle

du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b). Encore faut-il,

en pareil cas, que le grief soulevé à titre incident contre la norme déjà

contrôlée par la Cour constitutionnelle porte sur des éléments, découlant de

l’espèce, différents de ceux tranchés précédemment, à peine d’ouvrir la voie à

des décisions contradictoires, en violation des règles gouvernant la

juridiction constitutionnelle. Il n’y a partant plus de place pour un contrôle

concret lorsque le recourant se borne à réitérer, à titre préjudiciel, des

moyens déjà soumis à la Cour constitutionnelle et tranchés par elle dans le

cadre du contrôle abstrait de normes (arrêts GE.2006.0065, précité, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2).

b) Dans son arrêt du 30 mai 2006

(CCST.2006.002), la Cour constitutionnelle a jugé que les art. 2 LPIC et 3 de

l’arrêté ne violent pas l’art. 168 Cst-VD, en tant que ces dispositions

prennent en compte d’autres critères que celui de la capacité contributive,

soit ceux de l’effort fiscal et de la population, et, s’agissant de l’art. 3 de

l’arrêté, fixe sur cette base des plafonds et des planchers de rendement

(consid. 4). La Cour constitutionnelle a considéré que l’application de ces

nouveaux critères ne contrevient pas à l’art. 168 Cst-VD et cela quand bien

même certaines communes à capacité financière moindre que d’autres

supporteraient des charges péréquatives plus élevées, ce qui peut être le cas

de communes appliquant un taux d’impôt inférieur à celles comparées (consid.

Dispositif

5). La Cour constitutionnelle a également admis que l’art. 3 de l’arrêté puisse

établir des planchers et des plafonds s’écartant de la proportion entre les

critères, telle que fixée à l’art. 2 DLPIC. Le mécanisme des planchers et des

plafonds ne détourne pas cette disposition, eu égard à la réserve que fait

l’art. 2 al. 2 DLPIC en faveur de l’arrêté, concédant ainsi au Conseil d’Etat

une marge d’appréciation pour la gestion globale du système. Les dérogations y

relatives sont au demeurant validées par la Commission paritaire instituée par

l’art. 10 LPIC, organisme qui dispose à cet égard d’un véritable pouvoir de

décision (consid. 8). S’agissant de la péréquation indirecte (verticale) de la

facture sociale, la Cour constitutionnelle a jugé que celle-ci reposait sur la

Constitution (consid. 6). Il appartient au Conseil d’Etat de fixer le mode de

calcul de cette répartition, qui doit être «approprié» (consid. 7, premier

paragraphe). Le recours à une combinaison de facteurs

géométrique et arithmétique pour la répartition de la facture sociale, destinée

à contercarrer certains effets pervers du système (notamment au détriment que

pourrait causer une répartition purement géométrique aux communes à forte

capacité financière), ne heurte pas le droit supérieur (consid. 7, deuxième

paragraphe).

c) Dans son arrêt du 23 juillet

2008, le Tribunal cantonal a jugé qu’il n’y avait pas lieu de revenir sur les

griefs, déjà tranchés par la Cour constitutionnelle, selon lesquels l’art. 2

LPIC violerait l’art. 168 Cst-VD, parce qu’il prend en compte les critères de

l’effort fiscal et de la population (consid. 7a). Le Tribunal cantonal a écarté

le moyen selon lequel la prise en charge par les communes d’une part de la

péréquation indirecte ou verticale («facture sociale») ne reposerait pas sur la

Constitution (consid. 8). Il en a fait de même du grief selon lequel le système

des plafonds et planchers institué par l’art. 3 de l’arrêté de 2006 ne

reposerait ni sur la Constitution, ni sur la loi; il a en outre considéré qu’il

n’était ni arbitraire, ni contraire à l’égalité de traitement de fixer des

planchers et des plafonds à des critères de classification eux-mêmes déjà

pondérés (consid. 9). Il a enfin rejeté les griefs, selon lesquels certaines

communes paieraient des charges péréquatives plus élevées que d’autres communes

à capacité financière supérieure, en violation de l’art. 168 Cst-VD (consid.

10), ainsi que les moyens tirés de l’autornomie communale et des droits

politiques (consid. 11). Cet arrêt est entré en force.

Selon le principe de l’autorité de la chose jugée, un arrêt en force lie définitivement

les parties, les juges et les autorités, même dans d'autres affaires entre les

mêmes parties, lorsque la solution dépend des points tranchés au fond dans

l’arrêt en question (ATF 123 III 16 consid. 2a p. 18; arrêts GE.2007.0122 du 5

juin 2008, consid. 3a; GE.2007.0015 du 28 juin 2007, consid. 3a; PS.2001.0254

du 23 août 2001, consid. 2, et les références citées). Cela présuppose que le

même litige, fondé sur un état de fait et des moyens de droit identiques, est à

nouveau soumis au juge (ATF 125 III 241 consid. 1 p. 242; 123 III 16

consid. 2a p. 18/19; 121 III 474 consid. 4a p. 476/477; 119 II 89 consid. 2a p. 90, 115 II 187 consid. 3b p. 190, et les arrêts cités).

L'autorité de la chose jugée ne s’attache qu'au dispositif du jugement et ne

vaut que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (arrêts GE.2007.0122,

GE.2007.0015 et PS.2001.0254 précités, et les références citées).

Le Tribunal cantonal, statuant dans

la présente cause, n’a dès lors pas de raison de s’écarter des principes fixés dans

les arrêts précités des 30 mai 2006 (CCST.2006.0002) et 23 juillet 2008 (GE.2006.0065),

dans la mesure où l’argumentation présentée par les recourantes n’est pas

différente ou nouvelle par rapport aux griefs déjà examinés.

Selon les recourantes, le mécanisme des plafonds

et des planchers institué par l’arrêté de 2007 ne trouverait sa base ni dans

l’art. 168 Cst-VD, ni dans la LPIC, ni dans le DLPIC.

La Cour constitutionnelle et le

Tribunal cantonal ont déjà eu l’occasion de dire que le système des plafonds et

planchers institué par l’arrêté de 2006 était conforme à la Constitution. Cette

jurisprudence, dont il n’y a pas lieu de se départir, s’applique par analogie à

l’arrêté de 2007, qui ne diffère de celui de 2006 que par le fait qu’il est

définitif et non plus provisoire, le mécanisme de son fonctionnement étant le

même. Pour le surplus, les recourantes ne font pas valoir, sous ce rapport,

d’autres moyens que ceux déjà examinés dans les arrêts CCST.2006.0002 et

GE.2006.0065. Elles sont renvoyées aux considérants de ces arrêts, en tant que

de besoin.

a) Dans leur réplique du 31 mars 2008, les

recourantes allèguent que l’art. 2 LPIC violerait l’art. 168 Cst-VD, parce

qu’il prend en compte les critères de l’effort fiscal et de la population;

l’application de ces critères dans leur cas conduirait en outre à un résultat

arbitraire, dans la mesure où elle favoriserait les communes dont le taux

d’impôt est élevé. En cela, les recourants réitérent des griefs déjà soumis à

la Cour constitutionnelle, qu’elle a tranchés dans un sens défavorable aux

recourants. Il n’y a dès lors pas lieu d’y revenir.

b) Les recourantes se prévalent

d’un mémoire rédigé par Fabrice Weber, chef de l’Autorité de surveillance des

finances cantonales, en vue de l’obtention d’un diplôme auprès de l’Institut

des hautes études en administration publique. Ce document, établi en novembre

2007, est intitulé «Réforme de la péréquation vaudoise (face à la RPT) – un

modèle pratique pour 2010». L’auteur y relève que le système instauré par la

LPIC a pleinement atteint les objectifs fixés; ce modèle doit cependant être

modifié, à raison de l’accroissement de la facture sociale qui résultera de la

mise en œuvre de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et

les cantons (p. 24). Dans ce contexte, l’auteur préconise une réforme des mécanismes

péréquatifs pour 2010, dans le cadre de laquelle il propose de renoncer au

critère de l’effort fiscal (p. 26). A ce propos, l’auteur relève que ce critère

aurait le défaut de ne pas tenir compte de l’usage que font les communes de

leurs ressources et de favoriser les communes inutilement dépensières; le

critère de l’effort fiscal refléterait les besoins de financement réels de la

commune, mais pas le degré de qualité de ces besoins (p. 26). Cela étant,

l’auteur propose de créer de nouveaux indices, propres à déterminer la capacité

financière des communes. Même si les considérations de Fabrice Weber apportent

de l’eau au moulin des recourants, elles sont émises en vue de la réforme des

mécanismes péréquatifs, rendue nécessaire par des changements à venir dans la

répartition des charges, entre Confédération et cantons, d’une part, et canton

et communes, d’autre part. Ces réflexions tournées vers l’avenir ne sont pas de

nature à remettre en cause le système actuel, dont l’auteur dit par ailleurs

qu’il fonctionne conformément aux buts recherchés. Quel que soit le critère

utilisé, l’équilibre du système péréquatif impose de tenir compte de la

capacité financière des communes, qui dépend de facteurs indépendants de la

gestion économe des deniers publics et influe considérablement sur le type de

contribuables résidant sur le territoire communal (proportion des personnes

physiques et morales; rapport entre les hauts et les bas revenus; répartition

entre les classes d’âge, etc.) et les prestations fournies à la population.

Pour le surplus, le mémoire de Fabrice Weber montre que le système péréquatif

découlant de la LPIC a eu pour effet de réduire l’écart entre les taux d’impôt

communaux, dans une proportion significative (p. 21-24). En l’occurrence, le

taux d’impôt des recourantes est fixé à un niveau inférieur à la moyenne (soit

60 et 64%). Il suit de là que la prise en compte du critère de l’effort fiscal

a pour effet d’abaisser la classification de ces communes et par là,

d’accroître leurs charges péréquatives. Ce fait, incontesté, ne justifie pas de

s’écarter de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, qui l’avait déjà retenu dans

son appréciation, comme un élément relevant de l’autonomie communale en matière

de fixation du taux d’impôt. A cet égard, semble paradoxal l’argument selon

lequel l’autonomie communale interdirait de prendre en compte un élément qui

relève précisément de cette autonomie. En conclusion, l’application en l’espèce

du critère de l’effort fiscal ancré à l’art. 2 LPIC n’aboutit pas en l’occurrence

à des résultats incompatibles avec l’art. 168 Cst-VD.

Lors de l’audience du 1er avril 2009,

les recourantes ont soulevé pour la première fois le grief selon lequel l’art.

5 de l’arrêté de 2007, en tant qu’il introduit un facteur géométrique dans la

répartition de la facture sociale, en le combinant avec le facteur

arithmétique, fausserait l’application du système, au détriment des communes

rangées dans la classe zéro. Sur ce point, les recourantes sont renvoyées à

l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 30 mai 2006 (consid. 7, deuxième

paragraphe), dont le Tribunal cantonal n’a pas de raison de s’écarter en

l’occurrence.

Les recourantes soutiennent que les décisions

attaquées heurteraient la Constitution et la LPIC. Elles exposent à cet égard

que la modification des plafonds et des planchers, déterminants pour la

pondération des critères de la péréquation, apportée par le Conseil d’Etat dans

l’arrêté de 2007 par rapport à celui de 2006, entraînerait des distorsions

arbitraires et discriminatoires des mécanismes péréquatifs. Ces griefs auraient

pu être soumis à la Cour constitutionnelle, à l’appui d’une requête tendant au

contrôle abstrait de la constitutionnalité de l’arrêté de 2007 (cf. art. 136

let. a Cst-VD et 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle – LJC; RSV 173.32). Qu’une telle requête n’ait pas été formée

à l’époque n’empêche pas le Tribunal cantonal, saisi d’un recours contre une

décision d’application de l’arrêté, de vérifier la conformité de celui-ci au

droit supérieur, dans le cadre d’un contrôle concret (arrêts GE.2006.0065,

précité, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2; arrêt de la

Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid.

3b).

Dans un premier moyen tiré du principe de la

légalité, les recourantes allèguent que les décisions attaquées seraient

incompatibles avec l’art. 6 LPIC.

a) Le droit est le fondement et la

limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst.-VD). Le

Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst-VD). Le

Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120

al. 2, deuxième phrase, Cst-VD). Le principe de la légalité veut que tout acte

étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée

par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113

consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le

premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques

de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le

cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré

inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est

celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits

constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565).

b) Aux termes de l’art. 6 LPIC, les

participations communales à certaines charges partagées entre le canton et les

communes sont calculées d’après la classification prévue à l’art. 2 (al. 1); la

part à charge de chaque commune est déterminée par sa population pondérée par

sa classification (al. 2). L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet

d’une classification, sur une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de

point) selon trois critères, soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le

rapport entre l’impôt et certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt

cantonal, d’autre part (ch. 1); la capacité financière, tenant compte du

montant des recettes communales moyennes perçues par habitant, du taux

d’imposition moyen des communes et du montant par habitant des recettes

conjoncturelles (ch. 2), et la population communale (ch. 3). Ces critères sont

pris en considération dans une proportion définie par décret (art. 2 al. 2),

soit le DLPIC. Quant au système des plafonds et des planchers institué par les

art. 3 des arrêtés de 2006 et 2007, il est en soi conforme à la Constitution et

à la loi (arrêt CCST.2006.0002, précité; cf. également arrêt GE.2006.0065,

précité, consid. 9).

Dans un deuxième moyen tiré du principe de la

légalité, les recourantes font valoir que le Conseil d’Etat n’était pas

habilité à modifier les planchers et les plafonds, comme il l’a fait dans

l’arrêté de 2007, par rapport à celui de 2006.

a) La délégation de compétences

législatives à l’exécutif ou à un autre organe est admissible, pour autant

qu’elle soit prévue dans une loi au sens formel, pas prohibée par le droit

cantonal, limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les

traits essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des

particuliers est atteinte de manière importante (ATF 128 I 113 consid. 3c

p. 122, 327 consid. 4.1 p. 337; 118 Ia 245 consid. 3b p. 247, 305 consid. 2b p.

310ss). Il est impossible de définir, une fois pour toutes,

quelles règles sont si importantes qu’elles doivent nécessairement être

contenues dans une loi au sens formel. Tout dépend des circonstances. On admet

une telle exigence lorsqu’il s’agit de restreindre les droits constitutionnels

des citoyens, de mettre à la charge de ceux-ci des obligations fondées sur le

droit public, en tenant compte de la nature et de la gravité des ces

restrictions ou obligations (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122; 123 I 221 consid.

4a p. 226 ; cf. en dernier lieu arrêt GE.2007.0122 du 5 juin 2008, consid.

5c).

b) Le Conseil d’Etat est chargé de

l’application de la loi (art. 15 LPIC), et du décret (art. 10 DLPIC). Il lui

incombe notamment de nommer les membres de la Commission paritaire, de ratifier

les décisions prises par celle-ci (art. 10 LPIC et 7 al. 2 DLPIC) et d’édicter

l’arrêté de classification (art. 13 LPIC et 7 al. 1 DLPIC). On ne voit pas en

quoi le Conseil d’Etat, en agissant comme il l’a fait en l’occurrence, aurait

violé l’art. 15 LPIC.

c) Les arrêtés de 2006 et 2007

reposent sur une base différente: le rendement de l’impôt des années 2003 et

2004 pour le premier; de l’année 2006 pour le second. Le plafond et le plancher

varient dans une très faible mesure (entre 72 et 69,5% pour le plafond et entre

39 et 41% pour le plancher), s’agissant du critère de l’effort fiscal (n°1) et

de la population (n°3), où le plafond oscille entre 4.6 et 4.7, et le plancher

reste à 2. S’agissant du critère de la capacité financière (n°2), le plafond

varie entre 1'400 fr. pour 2003 et 1'300 fr. pour 2004, selon l’arrêté de 2006;

il revient à 1'300 pour 2006, selon l’arrêté de 2007. Quant au plancher, il a

été fixé à 5'700 fr. pour 2003 et 4'800 fr. pour 2004, selon l’arrêté de 2006;

il a été fixé à 7'550 fr. pour 2006, selon l’arrêté de 2007. Les recourantes

critiquent le relèvement du plancher de 4'800 fr. à 7'550 fr., pour le décompte

de 2007. Elle tiennent cette modification pour illégale; le même plancher

devrait être retenu, pour les acomptes comme pour le décompte.

aa) Comme les représentants de

l’Etat l’ont expliqué lors de l’audience du 1er avril 2009, la

modification du plancher litigieuse s’est faite selon la méthode de calcul

suivante: se fondant sur l’accroissement du rendement de l’impôt pour 2006, il

a été établi un montant moyen par habitant (soit 2'944 fr.). Par rapport à

cette moyenne, ont été envisagés, comme hypothèse de travail, trois montants

correspondant à un, deux ou trois écarts-types (soit 5'049 fr., 7'154 fr. et 9'259

fr.). Sur le vu des résultats produits, la Commission paritaire a proposé au

Conseil d’Etat de fixer le plancher à 7'550 fr., correspondant à environ deux

écarts-type et demi par rapport à la moyenne. Lors de l’audience du 1er

avril 2009, les recourantes ont produit un graphique, illustrant sous forme de

courbe les conséquences de la modification du plancher qu’elles contestent,

ainsi qu’un tableau illustrant l’effet cumulé avec la double pondération des

critères (cf. à ce propos l’arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 9d). Les

représentants de l’Etat ont, lors de l’audience, admis que ces documents

avaient été établis sur une base correcte. En particulier, le graphique montre

bien que le déplacement vers la droite du plancher a pour effet d’inclure dans

la péréquation des communes à forte capacité. L’objectif poursuivi tendait

précisément à éviter la «cassure statistique», revendiquée par les recourantes.

De même, M. Fabrice Weber a fait la démonstration, lors de l’audience du 1er

avril 2009, qu’à suivre la thèse soutenue par les recourantes (l’immutabilité

du plancher, entre les acomptes et le décompte) leur surcroît de participation

à la facture sociale aurait été réduit dans une mesure sensible. La différence

aurait alors dû être répercutée sur les communes se trouvant entre le plafond

et le plancher fixé pour le critère n°2 selon l’arrêté de 2006. Or, c’est

précisément ce que n’a pas voulu la Commission paritaire, suivie sur ce point

par le Conseil d’Etat.

bb) La modification du plancher

pour le critère n°2, entraînant celle du plafond et du plancher pour le

classement final, relève d’un choix politique qui échappe, par sa nature même,

au contrôle judiciaire, dans la même mesure que le choix politique des

autorités communales de fixer librement leur taux d’impôt, avec toutes les

conséquences qui en résultent sous l’angle de la péréquation. Dans son arrêt du

30 mai 2006, la Cour constitutionnelle a relevé que la LPIC ne détermine pas

les modalités de calcul de la répartition de la facture sociale, domaine laissé

à la compétence du Conseil d’Etat (art. 13 LPIC), pour autant que le mode de

calcul soit «approprié» (consid. 7, premier paragraphe, de cet arrêt). Les

recourantes contestent que tel soit le cas en l’espèce.

La conformité de l’arrêté de 2007

au droit supérieur s’examine au regard de l’objectif assigné par l’art. 168 al.

2 Cst-VD, d’atténuer les inégalités de charge fiscale consécutive aux

différences de capacité contributive entre les communes. Or, la modification du

plancher litigieuse a pour effet d’accroître le nombre de communes

contributrices à la répartition finale de la facture sociale, en alourdissant

la charge des communes riches pour soulager d’autant le fardeau des pauvres,

choix qui entre précisément dans les prévisions de l’art. 168 al. 2 Cst-VD. On

peut même se demander si le respect rigoureux de l’objectif constitutionnel

n’obligeait pas le Conseil d’Etat à modifier le seuil du plancher pour le

critère n°2, comme il l’a fait dans l’arrêté de 2007. Quoi qu’il en soit, on ne

saurait en tout cas dire que la solution retenue ne serait pas idoine, comme

l’exige l’arrêt de la Cour constitutionnelle.

d) En conclusion sur ce point,

compte tenu de la très grande marge de manœuvre concédée au Conseil d’Etat par

le législateur en édictant l’art. 13 LPIC, l’arrêté de 2007 produit des

résultats conformes à l’art. 168 al. 2 Cst-VD et repose sur une base légale

suffisante. Il en va de même, des décisions attaquées qui appliquent

correctement cet arrêté.

10.

Les recourantes se plaignent d’inégalité de

traitement.

a) ll y a

inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs

sérieux, une norme soumet des situations de fait semblables à des règles

juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement

être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce

qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF

133 I 249 consid. 3.2. p. 254/255; 132 I 68 consid. 4.1 p.

74, 157 consid. 4.1 p. 162/163, et les arrêts cités).

b) Le

calcul du montant péréquatif dû par chaque commune du canton est établi sur la

base d’une fiche technique. L’ensemble de cette documentation a été jointe au

dossier; les recourantes y ont

eu intégralement accès, ainsi qu’à la notice établie en novembre 2006 par le

Département à l’intention des communes, expliquant l’élaboration de la fiche

technique. Le Tribunal en retient les points essentiels suivants. Conformément

à l’art. 3 LPIC, le produit de certains impôts est pris en compte pour le

calcul de la valeur du point d’impôt communal; cela concerne l’impôt sur le

revenu et la fortune des personnes physiques; l’impôt spécial affecté; l’impôt

personnel; l’impôt sur le bénéfice net et sur le capital des personnes morales;

l’impôt spécial des étrangers; l’impôt à la source; l’impôt complémentaire sur

les immeubles appartenant à des personnes morales; l’impôt foncier. Le produit

de ces impôts, divisé par le taux communal, donne la valeur du point d’impôt

communal. L’effort fiscal corrigé tient compte des variations du taux communal

pendant la période de référence. Il se calcule en divisant le montant des

impôts suivant le taux par le taux communal pour 2005; ce produit est multiplié

par le taux pour l’année 2006, augmenté du montant des impôts ne suivant pas le

taux. L’effort fiscal cantonal est obtenu par la valeur du point d’impôt

communal multiplié par le taux cantonal (151.5 dès 2004). La capacité fiscale

structurelle correspond à une valeur théorique, soit celle des recettes

communales si était appliqué le taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce

montant est ajouté celui des recettes conjoncturelles; le total permet de

déterminer la capacité fiscale théorique totale. Ces éléments servent à

déterminer les critères de l’effort fiscal, de la capacité financière et de la

population, retenus pour fixer la péréquation. L’effort fiscal (critère n°1),

au sens des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l’effort fiscal corrigé

par l’effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité

financière (critère n°2) résulte de la division de la capacité fiscale

théorique totale par le nombre d’habitants; il est exprimé en francs par

habitant. Le critère de la population (n°3) est déterminé par le logarithme 10

de la population en 2005, exprimé en valeur logarithmique. Pour chacun de ces

critères et pour le classement final, le classement se fait, pour l’ensemble

des communes, sur une échelle allant de zéro à vingt. C’est à ce stade

qu’interviennent les plafonds et les planchers fixés par l’arrêté. La commune

dont les valeurs sont situées entre le plafond et le maximum constaté reçoit

automatiquement vingt points pour les critères n°1 et 3, et zéro point pour le

critère n°2. Pour chacun des critères est calculé le nombre de points pour la

commune concernée, entre zéro et vingt points, selon la formule suivante :

20 x (résultat de la commune – minimum plafonné) / (maximum plafonné – minimum

plafonné). Pour le critère n°2, la courbe et la formule sont inversées par

rapport aux critères n°1 et 3 (plus la valeur obtenue par la commune est

élevée, plus elle se rapproche de zéro). Le même mécanisme est appliqué pour la

détermination du classement final, en tenant compte de la pondération attachée

à chaque critère, selon l’art. 2 DLPIC. Hormis les griefs relatifs à la prise

en compte d’autres critères que la capacité financière, ainsi qu’aux plafonds

et planchers, les recourantes ne remettent pas en cause l’établissement de la

fiche technique pour chacune des communes concernées. Le Département a produit

un tableau du classement de l’ensemble des communes. Il en ressort que sur

l’échelle de classification allant de zéro à vingt points, douze communes,

regroupant au total 8'563 habitants et dont le taux d’imposition moyen est de

54,31%, reçoivent la note zéro. Seize communes reçoivent entre 0,2 et 3,8

points. Au total, vingt-huit communes, regroupant 27'708 habitants et dont le

taux d’imposition moyen est de 64,4 %, présentent un écart positif de quatre

points. A l’autre extrémité du classement, on trouve cent communes à quatre

points d’écart négatifs (soit entre 16 et 19,9 points); elles regroupent

236'588 habitants et leur taux d’imposition moyen est de 81,45%. Enfin, six

communes ont reçu la note 20; elles regroupent 38'632 habitants et leur taux d’imposition

moyen est de 81,25%.

c) Dans leur réplique du 31 mars

2008, les recourantes critiquent l’application du système dans la mesure où

l’art. 3 de l’arrêté, après avoir fixé des plafonds et des planchers pour les

trois critères (déjà pondérés), fixe un nouveau plafond et un nouveau plancher

pour le classement final (dernière ligne du tableau reproduit à l’art. 3 de

l’arrêté). Les recourantes illustrent cette distorsion en produisant deux

tableaux à l’appui de leur réplique, qui montrent que ce mécanisme accroît

sensiblement leur charge péréquative. Dans sa duplique, le Département ne

conteste pas ce fait. Il explique que la double application des plafonds et des

planchers est indispensable pour assurer la cohérence du système, considéré

globalement. Sans ce mécanisme, l’effet redistributeur de la péréquation serait

diminué à cause de l’étirement des communes tout au long de la courbe. Faute de

contributeurs en suffisance, il faudrait augmenter le nombre de points d’impôt

à redistribuer, avec le risque d’un accroissement des taux, ce qui irait à

l’encontre des objectifs de la loi. Sans doute, un certain nombre de communes

disposant des ressources fiscales les plus importantes supporteraient les

conséquences négatives de la correction apportée par l’art. 3 de l’arrêté, mais

cela serait indispensable à l’équilibre du système. Cette conception,

assurément discutable du point de vue des recourantes, n’en est pas

insoutenable pour autant. Elle permet, en tout cas, d’assurer l’effet

redistributeur voulu par l’art. 168 Cst-VD, illustré par le tableau produit par

le Conseil d’Etat. D’autres modalités auraient certes été envisageables.

Toutefois, eu égard à la latitude concédée au Conseil d’Etat dans l’édiction de

l’arrêté, selon les art. 2 al. 2 et 12 LPIC, le Tribunal cantonal n’a pas de

raison d’intervenir en l’occurrence. Quant à la solution préconisée par les

recourantes, elle présente l’inconvénient majeur de réduire la part des

communes contributrices et d’aboutir au résultat paradoxal d’augmenter les

moyens mis à disposition du fond de contribution, soit d’accroître la charge

des communes, considérée globalement.

11.

Sous l’angle de l’égalité de traitement, les

recourantes font valoir qu’elles paieraient des charges péréquatives plus

élevées que d’autres communes à capacité financière supérieure, en violation de

l’art. 168 Cst-VD.

a) Dans un premier moyen, les

recourantes exposent être discriminées relativement aux communes de Mex,

Coppet, Crans-près-Céligny, Bursinel, Mies, Bougy-Villars, Chéserex, Dully,

Coinsins et Vaux-sur-Morges. Selon les fiches techniques de calcul fournies par

le Département, la situation se présente de la manière suivante:

Habitants

Taux

fiscal

Valeur

point

(fr)

Effort

fiscal

(critère 1)

Capacité

financière

(critère 2)

Population

(critère 3)

Montant

total à

payer

(fr)

Montant par

habitant

Nombre de points

pour

payer

Classe

Lonay

2’291

60%

106’844

45,65%

4’739

3.360

4'784’635

2’088

5.1

Givrins

872

64%

60’738

45,61%

5’790

2.941

2'808’304

3’220

1.2

Mex

571

50%

46’480

36,95%

6’344

2.757

2'120’779

3’714

Coppet

2’542

60%

217’656

43,98%

6’384

3.405

9'415’121

3’703

0.2

Crans-

Céligny

1’804

60%

162’517

44,01%

6’571

3.256

6'889’226

3’818

Bursinel

371

59%

31’763

43,25%

6’852

2.569

1'395’221

3’760

Mies

1’486

60%

137’048

42,89%

7’223

3.172

5'716’146

3’846

Bougy-Villars

434

57%

38’652

42,95%

7’504

2.637

1'651’591

3’805

Chéserex

1’163

40%

164’721

28,18%

10’419

3.066

5'220’688

4’488

Dully

497

50%

62’824

34,45%

11’228

2.696

2'132’639

4’291

Coinsins

388

39%

96’138

26,97%

18’185

2.589

2'227’725

5’741

Vaux-sur-Morges

166

53%

62’376

35,73%

27’141

2.220

1'250’413

7’532

Aucune des communes citées ne se

trouve dans une situation identique à celles des recourantes, relativement aux

éléments déterminant la charge péréquative. Les communes prises en comparaison

disposent d’une capacité financière (critère n°2) supérieure à celle des

recourantes. Certaines d’entre elles versent une contribution

plus élevée au fonds de péréquation que les recourantes, tant en valeur absolue

que si l’on rapporte le montant à payer au nombre d’habitants (cela concerne

les communes de Coppet, de Crans-près-Céligny, de Mies et de Chéserex). Sous

cet aspect, la comparaison que font les recourantes ne tient pas. On relèvera,

en passant, que Givrins paie plus que Lonay. Pour les cas où des communes

payent moins que les recourantes, alors que leur capacité financière est plus

grande, leur contribution est de toute manière plus élevée que celle des

recourantes, lorsqu’elle est rapportée au nombre d’habitants (cela concerne les

communes de Mex, de Bursinel, de Bougy-Villars, de Dully, de Coinsins et de

Vaux-sur-Morges). Pour le surplus, l’argumentation développée par les

recourantes à l’appui de leur réplique du 31 mars 2008 (ch. 35 à 39), revient à critiquer la façon dont l’arrêté de 2007 met en

œuvre les trois critères retenus par l’art. 2 DLPIC,

selon le mécanisme dit de la double pondération de planchers et des plafonds. Ce grief se confond avec le précédent (consid. 10 ci-dessus); il

n’y a dès lors pas lieu de s’y arrêter.

b) Dans un deuxième moyen, les recourantes font valoir que des communes

dont la classification serait proche de la leur, payeraient des charges

péréquatives moins élevées. Il convient à ce propos de

distinguer selon que le moyen concerne Givrins ou Lonay.

aa) Givrins s’estime discriminée par rapport aux communes de Paudex, St-Sulpice, La Rippe, Villars-sous-Champvent, Rossenges et

Bretonnières. Selon les fiches techniques de calcul

fournies par le Département, la situation se présente de la manière suivante:

Habitants

Taux fiscal

Valeur du point (fr)

Effort fiscal (critère 1)

Capacité financière (critère 2)

Population (critère 3)

Montant total à payer (fr)

Montant par habitant

Nbre de points pour payer

Classe

Givrins

872

64%

60’738

45,61%

5’790

2.941

2'808’304

3’220

1.2

Paudex

1’356

65%

106’549

45,11%

6’035

3.132

4'675’372

3’448

0.8

St-Sulpice

2’927

58%

212’749

41,18%

5’976

3.466

10'024’985

3’425

0.6

La Rippe

941

57%

54’181

42,21%

4’700

2.974

2'440’741

2’593

3.1

Villars s/Ch.

62%

1’612

46,13%

2’308

1.724

70’367

1’327

8.5

Rossen-

ges

60%

1’265

45,88%

2’263

1.732

64’239

1’189

8.5

Breton-

nières

202

50%

4’285

38,60%

1’808

2.305

207’648

1’027

8.9

Aucune des communes citées ne se

trouve dans une situation identique à celle de Givrins, relativement aux

éléments déterminant la charge péréquative. Le cas le plus proche, en termes

d’habitants, est celui de La Rippe. Le taux fiscal et la valeur du point

d’impôt sont toutefois différents; cela explique que la charge de Givrins, dont

la capacité financière est supérieure, soit plus élevée que celle de La Rippe. Quant aux communes à

capacité financière supérieure (soit Paudex et St-Sulpice), elles paient plus à

la péréquation, par habitant. Si Paudex a besoin de moins de points d’impôt

pour payer la péréquation (44 au lieu de 46), cela tient à la valeur de ce

point, supérieur à raison de la capacité contributive moyenne des contribuables

de cette commune, plus élevée que celle des contribuables de Givrins. Pour le

surplus, la situation de celle-ci n’est en rien comparable avec les communes de

Villars-sous-Champvent, Rossenges et Bretonnières, très peu peuplées, et dont

la capacité financière est nettement inférieure à celle de Givrins. Celle-ci appuie son argumentation sur le fait que selon ses

propres calculs, la classification des communes en question (12,5) serait

proche de la sienne (12,4). Mais cette évaluation ne tient pas compte des

plafonds et des planchers. Ce grief se confond avec le

précédent (consid. 10

ci-dessus); il n’y a dès lors pas lieu de s’y arrêter.

bb) Lonay s’estime discriminée par rapport aux communes de Trélex, Prangins et Perroy. Selon les

fiches techniques de calcul fournies par le Département, la situation se

présente de la manière suivante:

Habitants

Taux fiscal

Valeur du point (fr)

Effort fiscal (critère 1)

Capacité financière (critère 2)

Population (critère 3)

Montant total à payer (fr)

Montant par habitant (fr)

Nbre de points pour payer

Classe

Lonay

2’291

60%

106’844

45,65%

4’739

3.360

4'784’635

2’088

5.1

Trélex

1’213

67%

70’261

47,80%

4’722

3.084

2'690’514

2’218

5.2

Prangins

3’517

65%

265’430

47,35%

6’042

3,546

10'440’411

2’968

2.6

Perroy

1’219

59%

60’789

47,15%

4’707

3.086

2'620’547

2’149

Aucune des communes citées ne se

trouve dans une situation identique à celle de Lonay, relativement aux éléments

déterminant la charge péréquative. La commune de Prangins, d’une capacité

financière supérieure, paye plus à la péréquation que la recourante, même s’il

lui faut pour cela moins de points d’impôts, la valeur de celui-ci étant de

plus du double à Prangins. Trélex et Perroy ont une capacité financière légèrement inférieure à celle de Lonay. En termes

absolus, leur participation à la péréquation est nettement moindre; cela

s’explique toutefois parce qu’elles sont moins

populeuses que Lonay, ainsi qu’au

regard de la valeur moindre du point d’impôt. Par

habitant, la part de Trélex et Perroy est légèrement supérieure à celle de

Lonay. Celle-ci appuie son argumentation sur le fait

que selon ses propres calculs, la classification des communes en question (13,3 et 13,4) serait proche de la sienne (13,5). Mais cette évaluation ne tient pas compte des plafonds et des

planchers. Ce grief se confond

avec le précédent (consid. 11 ci-dessus); il n’y a dès lors pas lieu de

s’y arrêter.

12.

Les recourantes se plaignent de la répartition,

inégalitaire à leurs yeux, de la facture sociale. A l’appui de leur grief, les

recourantes ont produit, lors de l’audience du 1er avril 2009, les

deux tableaux suivants, le premier concernant Givrins et le deuxième Lonay:

Effort fiscal (critère 1)

Capacité financière (critère 2)

Population

Facture sociale (fr)

Valeur du point (fr)

Facture sociale/pts d’impôt

Contribution au fonds (pts d’impôt)

Givrins

45,65%

5'790

872

2'051’610

60’738

33,8

12,5

Bougy-Villars

43%

7'503

434

1'148’460

38’652

29,7

Mex

36,9%

6’343

571

1'510’992

46’860

32,3

Montricher

45,4%

9’835

762

2'016’420

102’687

19,6

Vaux s/Morges

35,7%

27’140

166

439273

62’376

Coinsins

27%

18’184

388

1'026’734

96’185

10,7

Bursinel

43,2%

6’852

371

981’748

31’763

30,9

Dully

34,4%

11’227

497

1'315’172

62’824

20,9

Lonay

45,6%

4’739

2291

3'706’058

106’844

34,7

10,1

Bougy-Villars

43%

7'503

434

1'148’460

38’652

29,7

Eclépens

35,3%

5’410

944

2'309’285

69’181

33,4

12,7

Mex

36,9%

6’343

571

1'510’992

46’860

32,3

Montricher

45,4%

9’835

762

2'016’420

102’687

19,6

Paudex

45,1%

6’035

1356

3'317’151

106’549

31,1

12,7

Buchillon

46,1%

10’860

588

1'555’978

51’241

30,4

Vaux s/M.

35,7%

27’140

166

439273

62’376

Chéserex

28,2%

10’418

1163

3'077’555

164’721

18,7

Coinsins

27%

18’184

388

1'026’734

96’185

10,7

Crans-près-Céligny

44%

6’571

1804

4'773’782

163’517

29,4

Givrins

45,65%

5'790

872

2'051’610

60’738

33,8

12,5

Mies

42,9%

7’223

1486

3'932’284

137’048

28,7

Bursinel

43,2%

6’852

371

981’748

31’763

30,9

Dully

34,4%

11’227

497

1'315’172

62’824

20,9

Aucune de ces communes ne se trouve

dans une situation analogue à celle des recourantes, du point de vue des

charges péréquatives. La plupart d’entre elles disposent d’une capacité

financière supérieure, mais payent moins au titre de la facture sociale que les

recourantes (bien qu’il faille faire sur ce point une réserve, concernant

Crans-près-Céligny et Mies, lesquelles versent un montant supérieur à Lonay). Ce

constat ne suffit pas pour admettre le recours sur ce point, cas la

démonstration des recourantes est biaisée. Premièrement, elle ne tient pas

compte de la classification, alors que celle-ci influe sur le calcul de la part

mise à la charge de chaque commune (art. 6 al. 2 LPIC). Ainsi, s’agissant du

premier tableau, Givrins est rangée dans la classe 1,2, alors que toutes les

autres sont dans la classe zéro. Pour ce qui est du deuxième tableau, Lonay a

reçu la note 5,1 et toute les autres zéro, sauf Eclépens et Paudex (0,8), ainsi

que Givrins (1,2). Pour cette raison déjà, la comparaison que font les

recourantes ne tient pas. Deuxièmement, les recourantes ne s’arrêtent pas sur

les différences de taux d’imposition; or, cet élément est décisif, car il

influe directement sur la valeur du point d’impôt, et par là, sur la

péréquation. Toutes les communes comparées, y compris les recourantes,

pratiquent des taux inférieurs à la moyenne cantonale, ce qui explique qu’elles

soient mises à contribution plus que les autres. Troisièmement, les recourantes

comparent la charge de la facture sociale en fonction du nombre de points

d’impôt nécessaires pour son paiement. Cette conception est erronée dans la

mesure où la péréquation au sens de l’art. 168 Cst.-VD a pour but d’atténuer

les différences de charge fiscale entre les contribuables, et non point entre

communes. Cette faille de raisonnement s’illustre si l’on prend le cas de

Montricher, commune dont la situation est la plus proche de Givrins. L’effort

fiscal est semblable (45,6 % et 45,4%), ainsi que l’effectif de la population

(872 et 762 habitants). Le taux d’impôt est légèrement supérieur à Montricher

(68%) qu’à Givrins (64%). La capacité financière de Montricher est supérieure

(9'835 fr.) par rapport à celle de Givrins (5'790 fr.). Malgré cela, la part de

la facture sociale de Givrins est légèrement supérieure (2'051'610 fr. au lieu

de 2’01'420 fr.). Alors que Givrins a besoin de 46,3 points d’impôt pour

financer sa participation à la facture sociale, 32,6 points suffisent à

Montricher. Cela s’explique par la valeur du point d’impôt à Montricher,

presque du double de celle de Givrins (102'687 fr. au lieu de 60'738 fr.), ce

qui se répercute sur la classification différente de ces deux communes (0 pour

Montricher et 1,2 pour Givrins). En revanche, si l’on compare la charge par contribuable,

celle de toutes les communes comparées est supérieure à celle des recourantes,

comme le montre le tableau suivant:

Habitants

Facture sociale

Prix par habitant

Givrins

872

2'051’610

2’352

Lonay

2291

3'706’058

1’617

Bougy-Villars

434

1'148’460

2’646

Mex

571

1'510’992

2’646

Montricher

762

2'016’420

2’646

Vaux s/Morges

166

439’273

2’646

Coinsins

388

1'026’734

2’646

Bursinel

371

981’748

2’646

Dully

497

1'315’172

2’646

Eclépens

944

2'309’285

2’446

Paudex

1356

3'317’151

2’446

Buchillon

588

1'555’978

2’646

Chéserex

1163

3'077’555

2’646

Crans-près-Céligny

1804

4'773’782

2’646

Mies

1486

3'932’284

2’646

Le grief est ainsi mal fondé.

13.

Les recourantes allèguent que les mécanismes de

péréquation institués par la LPIC, le DLPIC et l’arrêté, opaques dans leur mise

en œuvre, entraveraient les communes dans l’exercice de leur autonomie,

garantie par l’art. 147 Cst-VD, contrecarreraient l’objectif constitutionnel

de fusion des communes, ancré à l’art. 151 Cst-VD, et rendraient impossible la

prévision des charges péréquatives.

a) Les communes vaudoises ne

disposent d’aucun autonomie en matière de péréquation financière

intercommunale, qu’elle soit directe ou indirecte (ATF 2P.170/171/172/2006,

précité, consid. 3.3; arrêts CCST.2006.0002, précité, consid. 2b et

GE.2006.0065, précité, consid. 11; cf. également, s’agissant de la péréquation

financière saint-galloise, ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45/46). Les communes

vaudoises sont autonomes, en revanche, dans le domaine de la fixation, du

prélèvement et de l’affectation des taxes et impôts communaux (art. 139 al. 1

Cst-VD). Cette autonomie fiscale est toutefois restreinte par le système de

péréquation (ATF 2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3).

b) Sans doute, la classification des

commune est-elle établie sur la base des taux et des résultats des exercices

concernés, actuelle, et non point prévisionnelle. L’estimation, en vue de

l’établissement du budget communal, de la contribution péréquative future s’en

trouve compliquée, parce que les éléments de calcul ne sont pas entièrement

déterminés à ce stade. Mais ce défaut est inhérent à la péréquation; il découle

de la LPIC et du DLPIC, lesquels trouvent un appui suffisant dans la

Constitution et la loi. Au demeurant, quoi qu’en disent les recourantes, l’établissement du budget ne s’en trouve pas

rendu impossible. Cet acte politique dépend d’autres facteurs, parfois tout

aussi imprévisibles, comme la conjoncture économique, par exemple. L’actualité

récente foisonne de cas d’erreurs d’appréciation, favorables ou défavorables à

la collectivité publique, qu’il a fallu corriger après coup. Dans ce contexte,

toute compensation d’un surcroît de charges ou d’un défaut de ressources,

notamment par une augmentation du taux d’impôt, représente un rattrapage a

posteriori, bien connu dans le domaine des finances publiques. Il est possible

que l’accroissement des charges péréquatives puisse amener certaines communes à

relever leur taux d’impôt. Mais cette opération n’a rien de choquant en soi;

elle concourt plutôt à la réalisation de l’objectif d’atténuation des

inégalités entre communes, fixé à l’art. 168 al. 1 Cst-VD (cf. ATF 2P.170/171/172/2006, précité,

consid. 3.3; arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 11; cf. également arrêt

GE.2008.0189 du 1er mai 2009, consid. 5c/bb).

14.

Le recours doit ainsi être rejeté, dans la

mesure où il est recevable, et les décisions attaquées confirmées. Les frais

sont mis à la charge des recourantes; l’allocation de dépens n’entre pas en

ligne de compte (art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté dans la mesure où il est

recevable.

II.

Les décisions rendues le 31 juillet 2007 par

l’Autorité de surveillance des finances communales, fixant le décompte

définitif de la péréquation pour 2006 concernant les recourantes, sont

confirmées.

III.

Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge

des recourantes, solidairement entre elles.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 1er mai 2009

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires

de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours

suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - GE.2007.0161 - 2009-05-01 - Commune de Lonay, Commune de Givrins/Autorité de surveillance des finances communales

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

31.

2.

132.

3.

Dispositif