GE.2008.0001

CDAP - GE.2008.0001 - 2008-06-16 - X./Municipalité de 1.

16 juin 2008Français41 min

Une personne morale crée dans le but de permettre au titulaire, dont le permis de transport professionnel de personne a été retiré, de continuer à exploiter sa concession A ne peut se prévaloir du principe de la bonne foi pour faire obstacle à la décision de ne pas renouveler cette concession lorsque son titulaire a quitté ses fonctions. Nonobstant les investissements engagés par la recourante, un refus de renouveler une concession qui sanctionne une exploitation non conforme au règlement ne viole pas le principe de la proportionnalité.

Lorsqu'une commune envisage de retirer ou de ne pas réattribuer une autorisation d'exploiter, elle doit préalablement en avertir le titulaire et lui donner l'occasion d'exercer son droit d'être entendu. La simple invitation faite à une société, dont l'associé titulaire d'une autorisation A a quitté ses fonctions, de déposer une demande de renouvellement, sans autre information, puis d'annuler son autorisation, ne permet pas à l'intéressée d'exercer correctement son droit d'être entendu.

Faits

Vu les faits suivants

Les autorisations d'exploiter publiquement un

service de taxis sur le territoire de la Commune de 1._______ sont régies par

le règlement concernant le service des taxis (ci-après: le règlement), adopté

par le Conseil communal le 5 novembre 1992, lequel a remplacé un règlement plus

ancien, datant du 10 novembre 1967. Selon l'art. 9 al. 1 du règlement, les

autorisations d'exploiter se répartissent en trois types: l'autorisation C, qui

donne le droit de louer une voiture avec chauffeur pour des cas spéciaux,

l'autorisation de type B qui donne le droit de procéder au transport de

personnes, sans toutefois pouvoir stationner sur le domaine public, et, enfin,

l'autorisation A, dont le titulaire peut stationner sur les emplacements du

domaine public désignés par la municipalité. Tout naturellement, la concession

de type A, dont le nombre est arrêté par la municipalité en fonction d'un

ensemble de critères, est la plus prisée dès lors que le droit de stationner

sur le domaine public, qui lui est rattachée, constitue un réel avantage.

A._______, qui exploite une entreprise de taxis,

jouit depuis 1983 d'une autorisation A. Suite à un accident de la circulation

routière survenu durant le mois de novembre 2005, son permis de conduire lui a

été retiré pour une durée indéterminée. C'est dans ces conditions qu'il a donné

procuration à deux autres chauffeurs de taxi, B.Y._______ et C._______, qui

exerce également la profession de gendarme, pour toutes opérations concernant

la gestion de son entreprise de taxis auprès de tous organismes publics et

administratifs le 28 novembre 2005. Le 12 décembre 2005, agissant au bénéfice de

cette procuration, B.Y._______ a déposé une demande d'affectation pour un

nouveau véhicule, en remplacement d'une voiture, détruite à l'occasion de

l'accident dont il vient d'être question ci-dessus, précédemment immatriculée

au nom de A._______. A cette occasion, la Municipalité de 1._______ a appris

que l'intéressé se trouvait sous le coup d'une décision de retrait du permis de

conduire.

Par courrier du 17 janvier 2006, la

Direction de la sécurité de la ville de 1._______ a informé A._______ du risque

d'un retrait de la concession A dont il bénéficiait car il ne remplissait plus

les conditions pour exercer sa profession. L'intéressé a répondu le 21 janvier

2006 en indiquant notamment que dans l'attente de recouvrer son permis de

conduire, il s'occupait à nouveau de ses affaires en laissant momentanément à B.Y._______

le soin d'administrer son entreprise et de conduire ses véhicules. Il a ajouté

que depuis lors, il avait engagé trois personnes, dont une à temps complet, et

acquis un nouveau véhicule.

Lors de sa séance du 26 janvier 2006, la Municipalité

de 1._______ a décidé de retirer la concession A de A._______, ce dont il a été

informé par courrier du 1er février 2006.

Le 6 février 2006, A._______ a demandé

la reconsidération de cette décision en expliquant que son incapacité n'était

que momentanée, qu'il s'était endetté pour acquérir un nouveau véhicule et

qu'il continuait à gérer son entreprise dont seule la partie

"administrative" était confiée à B.Y._______, possibilité prévue,

selon lui, par l'art. 43 al. 3 et 4 du règlement. Le 11 mars 2006, A._______ a

informé la municipalité que sa santé s'améliorait et qu'il espérait que son

permis de conduire lui serait restitué prochainement.

Le 27 mars 2006, après avoir

préalablement averti l'intéressé que la restitution de son permis de conduire

ne remettait pas en cause la décision municipale de retrait de sa concession,

la police de 1._______ a transmis le courrier du 6 février 2006, considéré

comme un recours, au Tribunal administratif.

Quelques jours plus tard, A._______

a déclaré renoncer à son recours.

Le retrait de la concession dont

jouissait l'intéressé n'a pas été exécuté parce qu'il a indiqué vouloir

s'associer avec C._______ pour créer une société afin de pouvoir continuer à exploiter

sa concession A.

Le 12 février 2007, A._______, B.Y._______ et C._______

ont été convoqués par la Police Riviera, assumant la charge de police du

commerce et administrative. Lors de cette séance, C._______ a déclaré que sa

fonction de représentant des forces publiques était incompatible avec celle

d'administrateur d'une société, raison pour laquelle l'entreprise projetée

n'avait pas pu être crée. La police a constaté que A._______ ne pouvait plus

assurer le transport professionnel de personnes. Quant à B.Y._______, qui

possédait déjà une entreprise de taxis au bénéfice d'une concession A, il a

indiqué qu'il envisageait de créer sa propre société. Compte tenu de ces faits,

les parties en présence ont décidé ce qui suit:

"Conclusions

Seule la création

d'une personne morale (Sàrl, SA, etc.), dont il serait l'administrateur,

pourrait permettre à M. A._______ de garder sa concession A. Dans le cas

contraire, cette dernière serait attribuée à un nouvel exploitant.

En créant sa

société, l'intéressé occuperait la fonction dirigeante (associé gérant) et ne

serait plus soumis aux dispositions des alinéas 2 à 4 de l'art 43 du

Règlement concernant le service des taxis de 1._______, quant au devoir

d'exercer personnellement et de façon permanente, la conduite de son ou de

l'un de ses taxis.

M. C._______

pourrait être associé sans fonction dirigeante, ce qui ne devrait pas poser

de problème avec son employeur. Le véhicule qu'il met à disposition de

l'entreprise A._______ deviendrait par analogie son apport dans la société.

Quant à M. B.Y._______,

il pourrait être associé, mais ne pourrait pas occuper de fonction dirigeante

au sein de l'entreprise A._______ tant qu'il est au bénéfice d'une

autorisation A à 1._______. Il devrait renoncer à sa propre concession, ou la

remettre à l'un de ses proches répondant aux conditions d'octroi du

règlement, avant de pouvoir prétendre administrer la société A._______.

Décisions

Création d'une

société à responsabilité limitée (Sàrl), dirigée par M. A._______, avec délai

au 30 avril 2007 pour produire:

1. les statuts et autres dispositions réglementaires de la personne

morale;

2. les règlements et/ou autres dispositions touchant l'entreprise;

3. la liste des noms et adresses de tous les partenaires;

4. les noms et adresses du ou des représentants de la société.

5. une attestation d'inscription au Registre du commerce.

Dans le cas où M. C._______ ne pourrait ou ne voudrait pas être

associé dans la société, un contrat de location de la voiture VD ****** devra

être établi en donne et due forme. Une copie de ce document sera adressée à

la Police du commerce et administrative, accompagnée d'une copie du

contrat d'assurance. A défaut, la concession B qui lui est attribuée ne

sera pas renouvelée et ce véhicule ne pourrait, dès lors, être utilisé que

pour le remplacement momentané d'un taxi au bénéfice d'une autorisation A ou

B, ceci conformément à l'art 32 du règlement précité."

La société Z._______ Sàrl a été inscrite au

registre du commerce le 19 avril 2007. A._______ y est associé gérant avec une

part sociale de 1'000 fr., tandis que B.Y._______ y occupe la position

d'associé avec un part sociale de 19'000 francs.

Le 2 mai 2007, la police du

commerce de 1._______ s'est déclarée satisfaite du respect de ce qui avait été

décidé lors de la séance du 12 février 2007 et a prié la société Z._______ Sàrl

de lui transmettre ses autorisations de type A et B afin d'effectuer les

modifications nécessaires. Le 10 mai 2007, les concessions A du véhicule VD ***

Honda Accord Shuttle et B de la voiture VD ****** BMW de la société Z._______

Sàrl ont été modifiées.

Le 16 juillet 2007, A._______ a cédé sa part de

la société Z._______ Sàrl à D.Y._______, fils de B.Y._______, qui l'a également

remplacé dans sa fonction de gérant avec signature individuelle. Ces

modifications ont été publiées dans la Feuille officielle suisse du commerce le

27 juillet 2007 et E._______ Sàrl en a informé le Sergent F._______, de la

Police Riviera, en ces termes:

"Pour donner

suite au récent changement du gérant de la société Z._______ Sàrl auprès du

registre du commerce du canton de Vaud, nous vous adressons la présente afin de

vous communiquer l'élément dudit changement.

En effet, le

gérant actuel Monsieur D.Y._______ remplace Monsieur A._______ et ceci dès le

25 avril 2007. Vous trouverez, en annexe, une copie de la parution dans la FOSC

ainsi qu'une copie du nouvel extrait du registre du commerce."

Le 14 août 2007, la Police Riviera,

par délégation de la Municipalité de 1._______, a demandé divers documents

concernant D.Y._______ en expliquant qu'en cas de modification au sein de la

société concessionnaire elle pouvait exiger le dépôt d'une nouvelle demande

d'autorisation d'exploiter et que le nouveau gérant de la société ne pourrait

exploiter celle-ci que s'il répondait aux conditions légales. D.Y._______ a

transmis les documents requis.

Dans sa séance du 6 décembre 2007, la Municipalité

de 1._______ s'est penchée sur une proposition de la Direction de la sécurité

concernant la société Z._______ Sàrl. Cette proposition mentionne notamment ce

qui suit:

"Etat de situation

Le 25 avril 2007, soit 6 jours après avoir passé d'une société

simple en Sàrl, l'entreprise Z._______ Sàrl changeait de représentant légal en

la personne de M. D.Y._______.

Ce n'est toutefois que le 6 août 2007 que nous avons été informé

rétrospectivement de cette mutation, par le biais d'un courrier qui nous a été

adressé par la Fiduciaire E._______ Sàrl, demandant par la même occasion le

transfert des autorisations délivrées à M. A._______. S'agissant d'une

modification au sein de la société, conformément à l'art. 15, 5ème

alinéa, Police Riviera a exigé le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation

d'exploiter, laquelle fait l'objet de la présente proposition.

La transmission de la société à un nouveau représentant légal 6

jours après la transformation de sa société simple en société à responsabilité

limitée par M. A._______, tenant compte du fait que les installations se

situent déjà dans les locaux de M. B.Y._______ permet raisonnablement de penser

que cette opération a sans doute un caractère spéculatif. D'autre part, cette

modification n'a pas été immédiatement portée à la connaissance de nos

services. Par conséquent, l'autorisation A (avec stationnement sur le

domaine public) devrait être retirée à la société Z._______ Sàrl et attribuée à

une personne inscrite en tête sur la liste d'attente, mise à jour le 20

septembre 2007, pour autant qu'elle remplisse les conditions. La nouvelle

demande déposée à notre incitation par l'entreprise en question fait

précisément l'objet de la présente proposition.

Une correspondance a été adressée aux candidats figurant sur la

liste d'attente, de manière à mettre à jour cette dernière et connaître les

intentions des inscrits. Treize personnes sont intéressées à l'obtention d'une

autorisation A. Cette autorisation pourrait être attribuée à la première

personne figurant sur la liste d'attente pour autant qu'elle réponde aux

exigences du règlement.

Proposition

Vu le rapport de Police Riviera, cellule de police du commerce et

administrative, la Municipalité décide:

de maintenir les autorisations de type B

à l'entreprise Z._______ Sàrl à son nouveau représentant légal, M. D.Y._______;

de retirer l'autorisation de type A de

l'entreprise Z._______ Sàrl;

d'attribuer l'autorisation de type A,

anciennement Z._______ Sàrl, à M. G._______, domicilié à 2._______ (premier

candidat sur la liste d'attente), pour autant qu'il réponde aux conditions

d'octroi."

La Municipalité de 1._______ a

adopté la proposition précitée. La décision qui entérine ce vote a été expédiée

par la direction de la sécurité à la société Z._______ Sàrl, le 21 décembre

2007. On en extrait le passage suivant:

"Pour donner

suite à notre correspondance du 14 août 2007, ainsi qu'aux divers entretiens

que le sgt F._______ a eu avec M. D.Y._______, nouveau représentant légal de la

société "Z._______ Sarl", nous vous informons que le transfert des

autorisations "taxis" ne peut être effectué dans sa totalité.

En effet, le 25

avril 2007, soit 6 jours après la transformation de la société simple en

société à responsabilité limitée par M. A._______, la société "Z._______

Sàrl" a changé de représentant légal, en la personne de M. D.Y._______.

Par conséquent,

on peut considérer, en vertu de l'article 17 du règlement communal concernant

le service des taxis de 1._______, que cette opération pourrait avoir un

caractère spéculatif.

D'autre part, sans

respect des contraintes imposant un avis immédiat, prévues à l'art. 15 du

règlement, ce n'est que le 6 août 2007 que cette mutation a été portée à notre

connaissance.

Par conséquent,

la Municipalité de 1._______, dans sa séance du 6 décembre 2007, a décidé:

de maintenir les autorisations de type B

de l'entreprise "Z._______ Sàrl" à son nouveau représentant légal, M.

D.Y._______.

de ne pas accepter le transfert et de retirer

l'autorisation de type A de cette société et l'attribuer au premier

candidat de la liste d'attente, répondant aux conditions d'octroi.

(...)

Au vu de ce qui précède, nous informons que l'autorisation de type A,

actuellement en notre possession, vous est retirée au 31 décembre 2007 et que

seules les autorisations de type B seront renouvelées au 1er

janvier 2008."

C'est contre cette décision que la société Z._______

Sàrl s'est pourvue au Tribunal administratif le 28 décembre 2007. La recourante

a notamment fait valoir que la cession de la part sociale de A._______ ne

présentait aucun caractère spéculatif dès lors qu'il n'avait reçu, en tout et

pour tout, que 1'000 fr., soit l'équivalent de la valeur de sa part sociale.

Dans un courrier adressé le 28 décembre 2007 à la Direction de la sécurité, la

recourante a développé le même argument, ajoutant que toutes les instructions

de la séance du 12 février 2007 avaient été suivies à la lettre et que la prise

d'effet de la décision querellée ne permettait pas de résilier les contrats de

travail à temps.

La municipalité a produit ses

déterminations au dossier le 23 janvier 2008, en concluant au rejet du recours.

Elle y a fait valoir qu'en 2005 déjà, un retrait de la concession A de A._______

avait été évoqué, et même décidé quelques mois plus tard, sans toutefois être

exécuté, pour pouvoir laisser à A._______ la possibilité de continuer à gérer

son entreprise de taxis, moyennant respect de certaines conditions, dont la

principale était la création d'une personne morale dont il serait administrateur.

L'autorité intimée a expliqué qu'elle voyait dans la célérité avec laquelle A._______

avait cédé sa part sociale à D.Y._______ une tromperie contrevenant à l'art. 17

du règlement et qui empêchait la transmission des autorisations A selon un

système de roulement et en fonction de la liste d'attente.

Le 25 janvier 2008, par la plume de son conseil,

la recourante a demandé l'effet suspensif que le Juge instructeur de la Cour de

droit public du Tribunal cantonal lui a accordé le 1er février 2008.

La recourante a déposé ses déterminations le 10

mars 2008. Elle a exposé que ses statuts et sa raison sociale avaient été

modifiés le 31 janvier 2008, son capital social étant désormais divisé en 200

parts de 100 fr. chacune, réparties entre D. et B.Y._______, les fils de B.Y._______,

qui avait abandonné la gestion de l'entreprise à son fils D._______ pour se

consacrer à l'exploitation de sa propre entreprise en raison individuelle,

"Taxi Y._______", également titulaire d'une concession A. A cette

occasion, la recourante a été rebaptisée "X._______ Sàrl". S'agissant

de la décision querellée, elle a précisé que rien ne laissait prévoir ce

qu'elle a qualifié de "revirement soudain" de la part de la

municipalité intimée. La recourante a aussi relevé que la société ** H._______ Sàrl,

entreprise de taxis administrée par les époux H._______, bénéficiait d'une

concession A pour 3._______, mais que ses deux administrateurs étaient aussi

chacun titulaires d'une concession A pour 1._______ par le truchement des

raisons individuelles "I._______" et "J._______",

bénéficiant ainsi de trois concessions A. Elle s'est également prévalue du fait

que des transferts de concessions A avaient eu lieu entre particuliers sans que

l'autorité intimée ne s'y oppose. La recourante a ajouté que le transfert

litigieux ne présentait aucun caractère spéculatif dès lors que A._______

n'avait rien reçu de plus que la valeur de sa part sociale. Elle a fait valoir que

B.Y._______ avait procédé à des investissements importants et que le retrait de

son autorisation A aurait, pour elle et B.Y._______, des conséquences

catastrophiques. La recourante a ajouté que, dans la mesure où B.Y._______

n'avait jamais occupé de fonction dirigeante en son sein, la décision querellée

apparaissait injustifiée. Elle l'était également dès lors que la municipalité,

par le truchement de ses agents, savait que A._______ ne conduisait plus

lui-même et admettait qu'un tiers puisse exploiter sa concession A. La

recourante a invoqué une violation du principe de la confiance dès lors

l'autorité intimée avait laissé croire à A._______ et B.Y._______ que, si les

résolutions prises à l'issue de la réunion du 12 février 2007 étaient respectées,

elle pourrait exploiter la concession A de A._______. Elle a encore relevé que

le caractère spéculatif dont s'était prévalu l'autorité intimée pour décider de

lui retirer son autorisation résultat en fait d'une erreur de date évidente

puisque A._______ s'était retiré de la société Z._______ Sàrl non pas le 25

avril 2007, mais le 27 juillet 2007 et que ce changement lui avait été annoncé

le 6 août 2007, comme le préconisait l'art. 15 du règlement. S'appuyant sur la

lettre de l'art. 17 règlement, selon lequel les autorisations d'exploiter sont

en principe personnelles et intransmissibles, elle a relevé qu'il pouvait y

avoir des exceptions au principe de l'exploitation personnelle d'une concession,

notamment en cas de transmission à un proche, comme le prévoyait d'ailleurs

l'art. 17 al. 3 et 4 du règlement. Elle a encore fait valoir que la décision

litigieuse, en ce qu'elle constituait une sanction dirigée contre une

entreprise qui remplissait toutes les conditions d'octroi, violait le principe

de la proportionnalité et également celui de l'égalité puisqu'une concession de

type A avait déjà été transmise entre personnes physiques. Enfin, la recourante

s'est prévalue d'une violation de son droit d'être entendue dès lors que

l'enquête précédant une décision de retrait, prévue par l'art. 87 al. 1 du

règlement, n'avait pas été diligentée. Au terme de son écriture, la recourante

a sollicité l'audition de quatre témoins et conclu à l'annulation de la

décision attaquée ainsi qu'au renouvellement de la concession A en sa faveur.

La Municipalité de 1._______ a produit des

déterminations le 2 avril 2008. Elle y a sommairement rappelé que le transfert

de la concession A de A._______ à Z._______ Sàrl avait pour but de permettre à

celui-ci de continuer à travailler, sinon la concession litigieuse aurait dû

être remise dans le circuit des autorisations dès lors qu'elle était intransmissible.

Le Tribunal administratif a statué

par voie de circulation.

Considérants

1.

Déposé dans la forme et le délai prescrits par

l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA;

RSV 176.36), le recours est recevable en la forme.

2.

En premier lieu, la recourante fait valoir que

la décision attaquée viole le principe de la bonne foi dès lors que l'autorité

lui aurait donné des assurances ou des promesses qu'elle n'a, par la suite, pas

tenues.

a) Selon le principe de la bonne foi,

ancré à l’art. 9 Cst., l’autorité qui fait une promesse, donne une information

ou une assurance, applique un contrat de droit administratif ou a un

comportement créant certaines expectatives, doit honorer, sous certaines

conditions, sa promesse ou satisfaire les expectatives créées (B. Knapp, Précis

de droit administratif, 4ème édition, p. 108 et la jurisprudence

citée).

b) En détaillant les conditions dans

lesquelles la bonne foi de l'autorité peut être engagée, la recourante voit notamment dans la décision attaquée une

violation des engagements pris à son égard le 12 février 2007. Il sied de se

référer au procès-verbal de cette réunion, dont le chapitre intitulé

"conclusions" est, à cet égard, assez explicite. Sa lecture est particulièrement

claire dès lors qu'il y est indiqué que "seule la création d'une

personne morale dont il serait l'administrateur pourrait permettre à A._______

de garder sa concession A". Connaissant la situation de A._______, qui

avait perdu son permis de chauffeur professionnel, on en déduit logiquement,

comme l'a d'ailleurs soutenu l'autorité intimée de manière convaincante, que la

création d'une personne morale serait pour lui l'unique moyen de continuer à

exercer son métier en occupant une fonction dirigeante dès lors qu'en l'absence

de permis de conduire, il lui était impossible d'exercer en qualité de

chauffeur de taxi. C'est donc bien pour pallier cette impossibilité que les

intervenants ont trouvé cette solution, sensée favoriser A._______. Il n'a

cependant jamais été question, contrairement à ce que prétend la recourante, de

permettre à des tiers d'exploiter la concession A initialement attribuée à A._______

mais bel et bien de trouver un moyen pour qu'il puisse continuer à en tirer

profit par le truchement d'une personne morale. On ne voit

pas en quoi l’autorité intimée aurait agi de manière contraire à la bonne foi.

Elle n’a en effet ni promis, ni suggéré par son comportement que l'autorisation

A perdurerait en cas de changement parmi les associés de la société à créer.

Bien au contraire, c'est uniquement dans la répartition des fonctions au sein

de la société à créer, telle qu'elle a été établie le 12 février 2007, que A._______

pouvait continuer à exploiter son autorisation A. Le procès-verbal mentionne d'ailleurs expressément que si la

solution proposée n'est pas mise en oeuvre, la concession A de A._______ devra

être attribuée à un nouvel exploitant.

Le grief d'une violation du

principe de la bonne foi doit donc être rejeté.

3.

La recourante fait grief à l'autorité intimée

d'avoir violé sa liberté économique dès lors que la base légale invoquée par

l'autorité intimée est "inopportune". La société X._______ Sàrl se

prévaut également de l'absence d'intérêt public et du non respect du principe

de la proportionnalité.

a) Selon la jurisprudence du

Tribunal fédéral, la réglementation et le régime de l'autorisation qui

régissent l'usage des places de parc officielles reposent, d'une part, sur

l'utilisation accrue que les taxis font du domaine public (ATF 99 Ia 394),

qu'il appartient à la collectivité publique de réglementer et, d'autre part,

sur le fait que les taxis délivrent des prestations qui relèvent d'un service

quasi public, complémentaire aux transports publics collectifs, auquel le

public doit pouvoir s'adresser en toute confiance (JT 2006 I 492). Dans ce

domaine, la commune jouit d'un large pouvoir d'appréciation qui relève de son

autonomie et qui est restreint par les principes constitutionnels que sont

notamment la liberté économique, l'égalité de traitement et l'arbitraire (ATF

121.

I 129).

Le Tribunal fédéral a jugé que le

renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas

conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de

taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, en

raison du fait, qu'année après année, toutes les autorisations A sont accordées

à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à

l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a toutefois pas exclu que

l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte

- des concessions de taxis, de ce que les investissements doivent être

normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence, le titulaire

d'une autorisation doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long

des avantages qui en découlent (ATF 108 Ia 135; étant précisé que les

autorisations de taxi A ne sont pas des droits acquis). Plus récemment, le

Tribunal fédéral a rappelé qu'il découlait du principe de l'égalité de

traitement entre concurrents que les entreprises qui ont bénéficié jusque-là

d'une autorisation ne conservent pas leur situation privilégiée, mais bien

plutôt que la répartition profite aussi à de nouveaux intéressés. A tout le

moins la pratique administrative doit-elle être revue régulièrement, afin

d'éviter une situation consacrant durablement d'anciens privilèges (ATF 121 I

279). En ce sens, le Tribunal fédéral a tenu pour

contraire à l’art. 27 Cst. un système empêchant tout nouveau chauffeur de taxi

d'obtenir dans un délai raisonnable une autorisation A. Selon ses considérants,

lorsqu’il s’avère, après un examen approfondi de la situation, qu'il n’est pas

possible d'augmenter le nombre des autorisations A, un système souple doit être

instauré, permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les

différents concurrents, par exemple par rotation (cf. arrêts non publiés

2P.77/2001 du 28 octobre 2002 consid. 2b et 2P.368/1998 du 7 janvier 1999

consid. 1).

b) En l'occurrence, la décision

litigieuse repose sur une disposition légale qui figure à l'art. 17 du

règlement qui prévoit notamment ce qui suit:

"Intransmissibilité

En principe, les

autorisations d'exploiter sont personnelles et intransmissibles.

Toutefois, en cas de

décès ou de renonciation du bénéficiaire, l'autorisation d'exploiter peut être

délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise:

1.

si l'entreprise cédée compte plusieurs personnes à

son service;

2.

si le transfert n'a aucun caractère spéculatif;

3.

si le nouveau titulaire remplit les conditions des

articles 10 à 12 du règlement.

L'autorisation

d'exploiter, qu'il s'agisse d'une entreprise individuelle ou collective, exceptionnellement

sous certaines conditions, notamment celles précisées aux articles 10 et 12

ci-dessus, peut être accordée à un proche.

Les autorisations

d'exploiter ne sont transmissibles entre personnes morales que les conditions

fixées aux articles 10 à 12 et 15 du règlement sont remplies. "

c) La

recourante conteste l'application de l'art. 17 du règlement dès lors qu'on ne

se trouverait pas dans un cas de transfert puisque la concession A litigieuse

n'a pas été attribuée à A._______ mais à la société qu'il s'agissait de fonder,

soit à elle-même. Elle relève encore que le caractère spéculatif du transfert

invoqué par l'autorité intimée est insuffisamment motivé, sinon inexistant. En

se fondant sur la lettre de la disposition précitée, X._______ Sàrl explique

aussi que le caractère personnel et intransmissible des autorisations

d'exploiter n'est pas absolu et comporte nécessairement des exceptions dont

elle devrait bénéficier. La recourante fait également valoir qu'aucun intérêt

public ne justifie plus que le nombre de concessions, fixe depuis des années,

ne soit pas augmenté dès lors qu'il ne correspond plus à l'évolution

démographique qu'a connue la ville de 1._______ ces dernières années. Enfin, la

recourante se prévaut de la disproportion évidente, selon elle, entre le but

visé et l'atteinte qu'elle subit.

La municipalité de 1._______ a vu

dans la rapidité avec laquelle A.________ avait cédé sa part sociale à D. et B.Y._______

une manoeuvre à caractère spéculatif. L'examen des faits de la cause démontre

cependant que la cession litigieuse n'a pas eu lieu le 25 avril 2007, comme l'a

indiqué par erreur E._______ Sàrl dans un courrier du 6 août 2007, mais le 27

juillet 2007, date à laquelle a eu lieu l'acte notarié. Il en résulte que ce ne

sont pas six jours qui se sont écoulés entre la création de la société

recourante et la démission de A._______, mais près de trois mois. C'est le lieu

de préciser qu'une erreur sur les faits qui sous-tendent une décision n'est

déterminante que si elle rend la décision inopportune ou illégale; sinon, elle

reste sans pertinence (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, p.

213). Ainsi, nonobstant cette erreur de date, une lecture attentive du

procès-verbal de la réunion du 12 février 2007 révèle que le transfert de la

concession A à la société Z._______ Sàrl a été accepté afin que A._______

puisse "garder sa concession A", c'est-à-dire pour qu'il ait la

possibilité de poursuivre son activité professionnelle. Si cette solution

n'avait pas été mise en oeuvre, comme le précise d'ailleurs le procès-verbal, à

la phrase suivante, l'autorisation A de A._______ aurait été attribuée à un

nouvel exploitant, en fonction de la liste d'attente tenue par l'autorité

intimée. Dans ces circonstances, A._______ et B.Y._______ connaissaient

parfaitement la raison d'être de l'attribution de l'autorisation A à la

recourante et il ne pouvait leur échapper que le renouvellement de

l'autorisation litigieuse de la recourante était étroitement lié à la pérennité

des fonctions de A._______ en son sein. Cette restriction reposait d'ailleurs

sur l'art. 15 al. 8 du règlement, disposition selon laquelle la municipalité

peut imposer des règles particulières ou des restrictions en rapport avec

l'exploitation d'une entreprise de taxi à une personne morale qui requiert une

autorisation d'exploiter. Le règlement précise également qu'en cas de

modification affectant les noms et adresses du représentant de la société, la

direction de police peut exiger le dépôt d'une nouvelle demande (art. 15 al. 5).

C'est dire si, en définitive, la recourante n'avait aucune assurance que la

concession litigieuse lui demeure attribuée.

Mal fondé, ce grief doit être

rejeté.

4.

La recourante soutient également que la décision

attaquée consacre une violation de sa liberté économique dès lors que l'intérêt

public sur lequel elle est fondée fait défaut. Selon elle, la forte croissance

démographique qui sévit à 1._______, de même que les modifications prévues à la

Place de la Gare de cette ville devraient naturellement conduire la municipalité

à augmenter le nombre de concessions A et, par contre-coup, à renouveler la

sienne. Elle invoque également une violation du principe de la proportionnalité

en faisant valoir que le but visé, soit de limiter le nombre de taxis autorisés

à stationner sur le domaine public, ne saurait justifier qu'on lui refuse le

renouvellement de sa concession et, partant, qu'on l'empêche de poursuivre son

activité économique.

a) La liberté économique, consacrée

par l'art. 27 Cst., comprend notamment le libre accès à une activité économique

lucrative privée et son libre exercice. Le Tribunal fédéral a jugé qu'elle

pouvait être invoquée par les chauffeurs de taxi indépendants, même s’ils

demandent à faire un usage accru du domaine public pour exercer leur profession

(ATF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in SJ 2001 I 65 ; ATF 121 I 129 consid.

3b ; ATF 108 Ia 135 consid. 3 ; 99 Ia 394 consid. 2b/aa). L’atteinte

à ce droit fondamental doit se fonder sur une base légale suffisante, être

justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36

Cst.).

Une restriction de la liberté du

commerce et de l'industrie n'est dès lors conforme à la Constitution fédérale

que lorsque l'intérêt qu'elle cherche à protéger l'emporte sur les intérêts

privés qui lui sont contraires, étant précisé que ce n'est pas la nature de

l'intérêt public, mais son importance qui détermine principalement la

légitimité de l'atteinte. Le

principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à

produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne

puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);

en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige

un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés

compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée

des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c et

les arrêts cités).

b) En l'espèce, la recourante soutient

que la décision de ne pas renouveler son autorisation de stationner sur le

domaine public ne répond à aucun intérêt public.

ba) Il convient

en premier lieu d'examiner si la décision litigieuse est justifiée par un

intérêt public, conformément à l'art. 36 al. 2 Cst. A titre préalable, il faut

rappeler que les concessions ne sont pas distribuées par les chauffeurs de taxi

entre eux, mais par l'autorité compétente. Le Tribunal fédéral a en effet jugé

que l'exploitation - d'une manière indépendante - d'un service de taxi avec

permis de stationnement sur des emplacements balisés sur le domaine public se

rapproche d'un service public (v. ATF 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1).

Le Tribunal administratif a précisé que ceux qui exercent un tel service de

taxi doivent être particulièrement fiables, d'autant que les clients n'ont en

principe pas le choix du chauffeur auquel ils se confient. Les titulaires d'une

autorisation A doivent ainsi présenter de sérieuses garanties de rapidité, de

sûreté, de courtoisie, de sang-froid, d'honnêteté et de respect de l'ensemble

des législations (v. TA GE.2006.0016 du 16 janvier 2007 consid. 7a et l'arrêt

cité).

Il ressort des explications de la Municipalité

de 1._______ qu'elle attribue les concessions A non renouvelées selon un

système de liste d'attente, après avoir vérifié si le postulant remplit les

conditions d'octroi prévues par les art. 10 et 11 du règlement. Sauf

dérogations, le candidat qui réclame une autorisation A doit avoir exploité ou

dirigé une entreprise de taxi ou un central d'appel ou exercer la profession

chauffeur de taxi depuis une année au moins (art. 11). Comme le rappelle l'art

17.

du règlement, cité ci-dessus, l'autorisation d'exploiter est en principe

personnelle et intransmissible. Un transfert n'est possible que moyennant

respect des conditions restrictives de l'art. 17 al. 2 du règlement,

c'est-à-dire si l'entreprise cédée compte plusieurs personnes à son service, si

le transfert n'a aucun caractère spéculatif et si le nouveau titulaire remplit

les conditions des articles 10 à 12 du règlement. Un transfert est aussi

possible en faveur des proches ou entre personnes morales. Toutefois, tous ces

cas de transfert sont soumis à l'approbation formelle de l'autorité qui vérifie

que les conditions de l'art. 17 du règlement sont respectées.

On constate donc que les strictes

exigences posées par le Règlement ainsi que le contrôle efficace de leur respect

par l'autorité compétente, ont pour but de garantir la bonne marche d'une

activité s'apparentant à un service public, en particulier de répartir

équitablement les concessions et de s'assurer que les exploitants et leurs

chauffeurs possèdent les aptitudes et les connaissances requises, afin de

protéger, notamment, la sécurité des usagers. Les exigences précitées

poursuivent ainsi un intérêt public important. On relèvera encore que les

restrictions de transmissibilité des autorisations permettent de lutter contre

le commerce de ces permis, risque qui n'est pas négligeable, compte tenu de la

limitation du nombre des concessions A. En outre, le

Tribunal fédéral a récemment rappelé que le caractère intransmissible et

personnel des autorisations d'exploiter répondait à un intérêt public déjà maintes

fois confirmé de réglementer et de surveiller les taxis (arrêt 2P.83/2005 du 26

janvier 2006, consid. 2.3 et les références citées, publié in: JdT 2006 I 492).

En faisant valoir qu'il n'existe aucun intérêt public à limiter le nombre

d'autorisations A délivrée, la recourante perd manifestement de vue que la

décision litigieuse sanctionne, en définitive, un transfert effectué sans

autorisation. Or, comme on vient de le voir ci-dessus l'intérêt public de la

collectivité à surveiller la qualité de ce service, en soumettant les

transferts à autorisation, est évident.

Il s'ensuit que l'argument tiré

d'une prétendue absence d'intérêt public tombe manifestement à faux.

bb) La recourante se prévaut également

d'une violation du principe de la proportionnalité en soutenant qu'elle a

effectué des investissements qui seront perdus si la concession litigieuse

n'est pas renouvelée.

Le principe de proportionnalité

exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés

(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure

moins incisive (rège de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation

allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et

les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au

sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p.

483.

s.; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).

L'intérêt de la recourante est de pouvoir

continuer à bénéficier de sa concession A. C'est en confrontant cet intérêt

privé avec celui de la collectivité publique à contrôler la bonne marche d'une

activité qui s'apparente à un service public qu'il y a lieu de déterminer si le

principe de la proportionnalité a été violé. Le changement d'administrateur

intervenu au sein de la recourante, correspond en définitive, comme on l'a vu

ci-dessus, à un transfert de concession soumis à autorisation. Nonobstant les

investissements qu'elle a engagés, la recourante ne pouvait ignorer que sa

concession A risquait de ne pas être renouvelée. Si elle n'a pas violé le

règlement, elle savait parfaitement que le système suggéré lors de la réunion

du 12 février 2007 avait pour unique but de permettre à A.________ de continuer

à exploiter sa concession. Le peu de temps durant lequel A.________ est demeuré

directeur de la recourante laisse penser, comme l'a d'ailleurs fait l'autorité

intimée, que le but de la manoeuvre était de contourner le système

d'attribution des concession A vacantes par le système d'une liste d'attente,

dès lors qu'en définitive D.Y._______ aurait dû s'inscrire sur la liste des

candidats et attendre son tour. En somme, la décision attaquée ne fait que confirmer

que la compétence d'attribuer les concessions A appartient à l'autorité intimée

et que les particuliers ne peuvent se les distribuer comme ils l'entendent. En

sanctionnant l'exploitation d'une concession A non conforme au règlement qui

régit le service des taxis par un refus de renouveler la concession A existante,

la décision prise par la Municipalité de 1._______ n'est en rien

disproportionnée.

bc) La recourante fait aussi valoir

que la décision attaquée viole le principe de l'égalité dès lors que des

particuliers qui se trouvaient dans une situation similaire, notamment les

époux H._______, ont pu néanmoins conserver leurs concessions A.

La jurisprudence admet qu'il y a

inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent

deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes (ATF 132 I 157, consid.

4.1

p. 162/163 et les arrêts cités). Le principe de l'égalité de traitement implique

que la loi et les décisions d'application de la loi traitent de façon égale des

choses égales et de façon différente des choses différentes (B. Knapp, op.

cit., p. 103). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut

être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne

peuvent se justifier que par des différences de faits pertinentes et

importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et

soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (B. Knapp, op. cit., p. 103; P.

Moor, op. cit., p. 376 ss; ATF 114 Ia 223 et ATF 114 Ia 323; ATF 108 Ia 135, JT

1984.

I 2). D'une façon générale, le principe de la

légalité l'emporte sur celui de l'égalité. Un administré ne peut pas invoquer

le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé

illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans

l'illégalité. Si toutefois l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer à sa

pratique contraire à la loi, l'intérêt du justiciable à l'égalité de traitement

l'emporte sur le respect de la légalité; encore faut-il, en ce cas, qu'aucun

intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Tout dépend donc de

l'attitude de l'autorité (cf. ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités). Pour

qu'une inégalité de traitement puisse être retenue, il faut néanmoins que les

actes incriminés émanent de la même autorité (Pierre Moor, Droit administratif,

vol. I, Les fondements généraux, Berne 1988, p. 379).

Il importe donc, en premier lieu,

d'analyser la situation des époux H._______ afin de déterminer si elle se

superpose avec le cas dont est saisie la Cour de céans. En l'occurrence, la

recourante ne démontre pas que les circonstances de fait à la base de la

décision attaquée étaient semblables à celles qui ont entouré l'attribution de

trois concessions de type A aux époux H._______. On rappelle que par le

truchement de la société ** H._______ Sàrl, K. et L.H._______, qui en sont les

administrateurs, disposent d'une concession délivrée par la Commune de 3._______

et qu'il exploitent chacun, en raison individuelle, une activité au bénéfice d'une

concession qui leur a été délivrée par la Commune de 1._______. On constate

d'emblée que ce n'est pas la même autorité qui a attribué les trois concessions

dont les époux H._______ jouissent puisque l'une d'entre elles leur a été

délivrée par la Commune de 3._______ qui n'est manifestement pas la même

autorité d'attribution que la Commune de 1._______. En outre, la décision

d'attribution de l'autorisation de type A à la société ** H._______ Sàrl,

repose sur un règlement édicté par le pouvoir législatif de la Commune de 3._______.

Il s'agit donc d'un règlement différent de celui qu'a édicté la Commune de 1._______.

Une des prémisses de l'application du principe de l'égalité de traitement fait

défaut dans la situation des époux H._______.

S'agissant du complexe de faits

ayant précédé l'attribution d'une concession de type A à M._______, cité par la

recourante, il semble s'approcher de la situation litigieuse qui est portée à

connaissance de la Cour de céans. Il n'est toutefois pas établi que ce dernier

ait obtenu l'autorisation qu'il exploite au mépris des règles strictes

régissant leur octroi et, surtout, que ce soit N._______ qui lui ait cédé

l'autorisation de type A qu'il exploitait par le truchement de la raison "O._______".

Dans la mesure où, comme on le verra ci-dessous, la décision attaquée doit être

annulée pour un autre motif, il n'est pas nécessaire de procéder à l'audition

des témoins requise par la recourante.

5.

La recourante fait grief à l’autorité intimée

d’avoir violé son droit d’être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2

Cst. Elle estime qu’on ne lui a pas donné la possibilité de réfuter les motifs

invoqués à l’appui du retrait, faisant également valoir que l'enquête prévue

par l'art. 87 du règlement n'a pas été entreprise.

La garantie constitutionnelle du

droit d’être entendu implique que l’administré soit informé du contenu d’une

procédure ouverte à son encontre, de manière à ce qu’il soit conscient de

l’importance des intérêts en jeu et qu’il puisse prendre les mesures

nécessaires (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit Commentaire de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich-Bâle-Genève 2003,

n° 6 ad art. 29 Cst., p. 267). En l'occurrence, une procédure

particulière est introduite par l'art. 87 al. 1 et 2 du règlement qui prévoit ce

qui suit:

"Le non-renouvellement ou le retrait

d'une autorisation d'exploiter (taxi(s) ou central d'appel), d'un permis de

stationnement sur le domaine public, ou d'une autorisation de conduire

professionnellement un taxi, est prononcé après enquête.

Sur préavis de la direction de police, la

Municipalité, prononce la mesure administrative."

En l'occurrence, le 14 août 2007,

la Municipalité de 1._______ a réagi en invitant D.Y._______ à déposer une

demande d'autorisation d'exploiter dès qu'elle a été prévenue du changement

d'administrateur de la recourante. Bien qu'il s'agisse du dépôt d'une nouvelle

demande, rien ne permettait à la recourante de penser que la procédure allait

aboutir à la décision litigieuse. Aucune pièce du dossier n'établit que la

recourante a été avertie de la décision qui allait être prise et les pièces

produites par l'autorité intimée ne permettent pas de penser que la recourante

pouvait se rendre compte que son autorisation A risquait de lui être retirée. Alors

que l'art. 87 du règlement, de par sa systématique, prévoit qu'une enquête doit

être diligentée lorsqu'un retrait ou un non-renouvellement est envisagé et

qu'ensuite seulement, la direction de police doit émettre un préavis qu'elle

soumet à la municipalité qui prend ensuite une décision, il apparaît

difficilement envisageable d'enquêter sur le retrait ou le non renouvellement

d'une autorisation sans que le principal intéressé soit entendu et puisse à

tout le moins exprimer son point de vue.

En outre, dans la mesure où la

décision à prendre emportait des conséquences économiques importantes que

l'autorité intimée ne pouvait pas ignorer, celle-ci ne pouvait se dispenser de

procéder à son audition dans le cadre de l'enquête que le règlement lui prescrivait

d'entreprendre, avant de soumettre un préavis à la municipalité. En l'occurrence,

cette précaution aurait permis à l'autorité intimée d'éviter une confusion sur

la date à laquelle A._______ a cédé sa part de la société recourante à D.Y._______

et de recueillir les explications de la recourante sur le grief lié au

caractère prétendument spéculatif du transfert des autorisations

"taxis", la motivation de la décision entreprise étant lacunaire sur ce

point.

De plus, de nombreux mois de se

sont écoulés avant que tombe la décision litigieuse. Aucune pièce de dossier

n'indique un quelconque avertissement adressé à Z._______ Sàrl durant cette

période. A cela s'ajoute que durant l'année 2006 A._______ a pu continuer à

bénéficier de son autorisation A bien qu'il ne remplissait plus les conditions

pour en être détenteur, dès lors qu'il n'avait plus son permis de chauffeur

professionnel. On rappelle à cet égard que l'autorité intimée avait alors

averti A._______ du risque d'un retrait de sa concession A en lui expliquant

les motifs de cette décision, lui donnant ainsi l'occasion de se déterminer sur

la décision dont il allait être l'objet.

On comprend dès lors la surprise de

la recourante qui ne pouvait se douter, compte tenu des circonstances, qu'un

retrait de sa concession était pendant durant plusieurs mois. Il s'ensuit que la

décision attaquée a été rendue en violation du droit d'être entendu de la

recourante. Pour ce motif, elle doit être annulée et la cause renvoyée à

l'autorité intimée pour une nouvelle décision.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que la

décision attaquée doit être annulée et le recours admis.

Vu l'issue du pourvoi, les frais du

présent arrêt seront mis à charge de la Municipalité de 1._______ qui succombe.

Cette dernière versera en outre des dépens à la recourante qui obtient gain de

cause et a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55

al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de 1._______ du 2

décembre 2007 est annulée.

III.

Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à

charge de la Municipalité de 1._______.

IV.

La Municipalité de 1._______ versera à X._______

Sàrl un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

san/Lausanne, le 16 juin 2008

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.