GE.2008.0070

CDAP - GE.2008.0070 - 2009-05-15 - X.________ c/Commission de recours de l'Université de Lausanne, Université de Lausanne Direction

15 mai 2009Français23 min

Source vd.ch

Faits

Le 8 octobre 2007, la Direction de l'UNIL a

décidé de ne pas accorder au recourant le titre de professeur honoraire. Sur la

forme, elle a considéré que le droit d'être entendu du recourant a été respecté

lors des auditions du 6 mars et 30 avril 2007 devant les instances de

la F********. Sur le fond, elle a estimé que ce titre doit être conféré aux

membres du corps professoral qui, au cours de leur carrière à l'UNIL, ont

entretenu des contacts de qualité avec leurs collègues et ont contribué par là

à la bonne marche et au développement de leur institut ou faculté; un lien

professionnel et collégial doit exister en tout temps et jusqu'à la procédure

tendant à attribuer ou non l'honorariat. Le refus a été motivé, d'une part, par

l'absence de proposition favorable de la F******** et, d'autre part, par une

appréciation propre de la Direction: sur la base de l'audition du 22 août

2007 et des écrits remis ultérieurement par le recourant, la Direction a

considéré que celui-ci n'a tissé aucun lien collégial avec la majorité de ses

pairs au sein de la F******** et qu'il a eu de nombreux conflits avec ces

derniers.

Le 18 octobre 2007, X.________ a déposé un

recours auprès de la CRUL contre la décision de la Direction du 8 octobre

2007. Par arrêt du 27 novembre 2007, la CRUL a rejeté le recours. La CRUL

a limité son pouvoir d'examen à la légalité formelle du refus de l'honorariat;

considérant que l'honorariat n'est pas un droit mais un titre honorifique

pouvant être accordé à la discrétion des pairs, la CRUL s'est déclaré

incompétente pour examiner la légalité matérielle de la décision de refus. Sur la

forme, elle a estimé que le droit d'être entendu du recourant avait été

respecté au travers de son audition devant le Conseil de la F******** le

6 mars 2007 et lors de la procédure devant la Direction de l'UNIL. L'arrêt

a été communiqué au recourant en date du 7 février 2008.

Par courrier du 27 février 2007, X.________

a déposé recours devant le Tribunal cantonal contre la décision de la CRUL du

27 novembre 2007. Même s'il ne présente pas de conclusions formelles, il

requiert en substance l'annulation de l'acte attaqué.

Par réponse du 17 mars 2008, la Direction

de l'UNIL conclut au rejet du recours.

Le recourant a remis un mémoire complémentaire

en date du 27 février 2009.

Les arguments respectifs des parties seront

repris ci-dessous dans la mesure utile.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le recourant conteste d'abord que la CRUL n'ait

pas examiné la légalité de la décision de la Direction de l'UNIL du

18.

juin 2007 refusant d'entrer en matière sur son recours du 7 juin

2007.

contre le préavis du Décanat de la F********. Or, non seulement il n'a pas

attaqué directement cette décision devant la CRUL, mais son acte de recours du

18.

octobre 2007 n'a pour objet que la décision du 8 octobre 2007 de

la Direction. Ce grief est donc infondé.

2.

Le recourant estime que la décision de la

Direction du 8 octobre 2007 est viciée en raison de la participation du

recteur Y.________. Il est en effet d'avis que celui-ci aurait dû se récuser

pour les motifs avancés dans le document qui avait été annexé au procès-verbal

de son audition le 22 août 2007. La Direction de l'UNIL estime de son côté

que le recourant n'a requis aucune récusation des membres de la Direction. Par

ailleurs, elle relève que, lors de la prise de décision le 8 octobre 2007,

le recteur s'est abstenu de voter et ne s'est pas prononcé sur le choix de ses

collègues ni sur les propos tenus par le recourant lors de son audition devant

les membres de la Direction le 22 août 2007. La décision de la Direction

du 8 octobre 2007 et l'arrêt attaqué ne se prononcent pas sur la

récusation du recteur.

a) Les autorités administratives

sont tenues de statuer équitablement, c'est-à-dire de manière impartiale

(art. 29 al. 1 Cst.). La portée de l'obligation peut néanmoins être

réduite selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de

la compétence en cause l'implique (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II,

2e éd., ch. 2.2.5.2, p. 239). La récusation des membres des autorités

supérieures des pouvoirs exécutifs doit être examinée en tenant compte de la

mission et de l'organisation desdites autorités. Celles-ci assument avant tout

des tâches de gouvernement, de direction et de gestion; elles ne sont

qu'occasionnellement impliquées dans des procédures juridiques ouvertes à

l'égard ou sur requête de particuliers. Leurs tâches impliquent le cumul de

fonctions diverses, qui ne pourraient pas être séparées sans atteinte à

l'efficacité de la gestion et à la légitimité démocratique et politique des

décisions correspondantes (ATF 125 I 209 consid. 8a p. 218; 119 consid. 3d

p. 123, Tribunal cantonal, arrêt AC.2006.0213 du 13 mars 2008,

consid. 3).

Le principe de la bonne foi impose

aux parties de ne pas attendre la fin de la procédure, voire la procédure de

recours, pour invoquer la récusation de l’autorité ou de l’un de ses membres.

Ainsi, selon la jurisprudence, le droit de demander la récusation se périme

s’il n’est pas invoqué sans retard (ATF 132 II 485, consid. 4.3 p. 496 avec

d'autres références; cf. aussi art. 10 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative, LPA-VD, RSV 173.36, qui est entrée en vigueur

le 1er janvier 2009).

b) Le procès-verbal de l'audition

du recourant par la Direction en date du 22 août 2007 contient le compte

rendu suivant:

"[Le recourant] ne demande formellement

aucune récusation d'un membre ou l'autre de la Direction de l'UNIL. Il souligne

cependant le fait que: « La majorité d'entre vous sont en effet juges et

parties ». En s'adressant [au recteur], [le recourant] précise: « vous

devriez ou devez vous récuser ». " (procès-verbal, p. 3)

Dans un document intitulé

"Audition X.________ 22.8.2007", qui a été communiqué le 22 août

2008.

par le recourant à l'intention des membres de la direction et qui est

annexé au procès-verbal de l'audition, le recourant déclare à propos du

recteur:

"L'obligation d'équité impose la

récusation de quelqu'un s'étant déjà prononcé en l'affaire de manière négative

ayant ensuite justifié un recours. Or j'ai effectivement fait recours contre la

décision rectorale unanime susmentionnée, et il a été accepté par la CRUL.

Situation d'une parfaite clarté: vous devriez ou devez vous récuser."

En signant le procès-verbal de son

audition dans lequel il admet ne pas demander formellement la révocation des

membres de la Direction, le recourant est réputé avoir renoncé à se prévaloir

d'un éventuel motif de récusation lié aux faits qu'il a invoqué. Son invitation

au recteur afin que celui-ci se récuse n'est pas une demande de récusation,

mais un appel à une récusation spontanée par le recteur.

c) Même si l'on considérait les

déclarations du recourant en date du 22 août 2008 comme équivalant à une

demande formelle de récusation du recteur, cette demande ne serait pas

objectivement justifiée.

Selon l'art. 9 let. e LPA-VD qui est entré en vigueur le

1er janvier 2009 mais qui codifie en matière de motifs de

récusation la pratique antérieure, toute personne appelée à rendre ou à

préparer une décision doit se récuser si elle peut apparaître comme prévenue de

toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié

personnelle avec une partie ou son mandataire.

La simple affirmation de la

partialité ne suffit pas. Celle-ci doit reposer sur des faits objectifs. Il

n'est pas nécessaire que l'agent public soit effectivement prévenu; la

suspicion est légitime même si elle ne se fonde que sur des apparences, pour

autant que celles-ci résultent de circonstances examinées objectivement (cf.,

s'agissant des juges, ATF 134 I 20 consid. 4.2 p. 21; 133 I 1 consid.

6.2

p. 6, 89 consid. 3.2 p. 92; 131 I 24 consid. 1.1 p. 25, 113 consid. 3.4 p. 116, et les arrêts cités). L'impartialité s'apprécie à la

fois selon une démarche subjective, essayant de déterminer la conviction et le

comportement personnels de tel agent public en telle occasion, et selon une

démarche objective amenant à s'assurer qu'il offrait des garanties suffisantes

pour exclure à cet égard tout doute légitime (arrêt GE.2008.0144 du 9 octobre

2008, consid. 2c et les références citées). S'agissant de la démarche

subjective, l'impartialité personnelle se présume jusqu'à preuve du contraire.

Quant à l'appréciation objective, elle consiste à se demander si,

indépendamment de la conduite personnelle de l'agent public, certains faits

vérifiables autorisent à suspecter son impartialité. L'optique du citoyen entre

en ligne de compte, mais ne joue pas un rôle décisif; l'élément déterminant

consiste à savoir si les appréhensions de l'intéressé peuvent passer pour

objectivement justifiées. D'éventuelles erreurs de procédure ou d'appréciation

ne suffisent pas à fonder objectivement un soupçon de prévention. Seules des fautes particulièrement graves et répétées pourraient

avoir cette conséquence; même si elles paraissent contestables, des mesures

inhérentes à l'exercice normal de la charge de l'autorité ne permettent pas de

suspecter celle-ci de partialité (cf., s'agissant des juges, ATF 113 Ia 407

consid. 2 p. 408-410; 111 Ia 259 consid. 3b/aa p. 264).

Le recourant soutient que le

recteur devait se récuser principalement en raison de sa participation à la

décision du 20 février 2006 du rectorat par laquelle celui-ci avait refusé

une première fois d'accorder l'honorariat au recourant, décision qui avait été

annulée sur recours par la CRUL. Or, ni l'annulation d'une décision ni le renvoi

pour nouvelle décision à l'autorité intimée n'impliquent que les membres de

cette autorité qui ont participé à l'adoption de la décision annulée seraient

partiaux et devraient se récuser lors de la décision (ATF 131 I 113,

consid. 3.6 p. 120).

Le recourant voit aussi un motif de

récusation dans le fait que le recteur avait proposé en 2002, en sa fonction —

à l'époque — de doyen de la faculté, de suspendre la procédure de

renouvellement du poste du recourant jusqu'à décision sur une procédure

disciplinaire en cours contre le recourant. L'autorité de nomination avait

néanmoins renouvelé le poste sans réserve. Le fait que l'autorité de nomination

n'ait pas suivi la proposition du doyen ne prouve toutefois pas l'illicéité de

celle-ci. En outre, il ne suffit d'avoir proposé l'adoption d'une décision

défavorable au recourant dans une procédure antérieure pour rendre objective

une apparence de prévention. Enfin, même si la proposition du doyen avait été

illégale, cela ne permettrait pas de démontrer la commission répétée de fautes

particulièrement graves contre le recourant, car trop d'années séparent cet

acte et la procédure actuelle. Le comportement du recteur en 2002 ne

constituait donc pas en soi un motif de récusation en 2007.

Le recourant invoque encore

d'autres actes ou omissions du recteur qui démontreraient la prévention de ce

dernier à son égard: accusation de vantardise et empêchement de se défendre

contre un acte de mobbing. Or, il ne suffit pas d'agir à un moment ou à un

autre en défaveur d'une personne pour avoir une apparence de prévention lors

d'une procédure ultérieure. Il ne suffit pas non plus que le recourant

multiplie les griefs à l'encontre du recteur pour obtenir sa récusation (ATF

2C_568/2007 du 2 mai 2008, consid. 3.2).

En conclusion, les faits invoqués

par le recourant ne sont pas, d'un point de vue objectif, des motifs de

récusation.

e) La Direction a argumenté dans

ses déterminations devant la cour de céans que le recteur s'était abstenu de

voter lors de la décision du 8 octobre 2007 et ne s'était pas prononcé sur

le choix de ses collègues ni sur les propos tenus par le recourant lors de son

audition devant les membres de la Direction. On a l'impression que l'autorité

concernée considère que le recteur s'est en fait comporté comme s'il s'était récusé

spontanément. Or, un membre récusé d'une autorité ne doit pas uniquement

s'abstenir de voter. Il doit bien plus ne pas participer, même passivement, à

un quelconque stade de l'élaboration de la décision (arrêt du Conseil fédéral

du 8 septembre 1999, JAAC 64.2, consid. 6.3;

S. Breitenmoser et M. Spoerli Fedail, Art. 10 n° 31, in Waldmann et

Weissenberger, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,

Schulthess, 2009). Cela inclut non seulement le vote,

mais aussi la délibération préalable (ATF 97 I 91, consid. 2 p. 93

s.) et la rédaction de la décision. En l'espèce, la décision du 8 octobre

2007.

a été signée par le recteur.

Dans une autorité collégiale dont

les membres ne sont pas, contrairement aux juges d'une instance judiciaire,

tenus de statuer, l'abstention d'un membre lors du vote ou de la délibération

préalable n'équivaut toutefois pas à une récusation spontanée. Le fait que

l'autorité concernée n'ait pas mis en exergue l'abstention du recteur dans ses

déterminations lors de la procédure devant la CRUL montre que cette abstention

n'était pas motivée par une récusation spontanée.

f) En conclusion le grief de la

violation des règles sur la récusation est infondé si tant est qu'il n'est pas

irrecevable pour tardiveté.

3.

Après avoir déclaré dans son arrêt du

3.

juillet 2007 que son pouvoir d'examen s'étend à la légalité de la

décision entreprise, y compris l'arbitraire des motifs invoqués, l'autorité

intimée a, dans la décision attaquée, limité son pouvoir d'examen à la légalité

formelle de la décision de la Direction. Considérant que l'Université dispose

d'un pouvoir discrétionnaire lors de l'octroi de l'honorariat, la CRUL s'est

déclarée incompétente pour se prononcer sur la légalité matérielle.

a) L'art. 79 de la loi du

6.

juillet 2004 sur l'Université de Lausanne (LUL, RSV 414.11) a la teneur

"Le titre de professeur honoraire peut

être conféré par la Direction, sur proposition d'une faculté, à un professeur

ordinaire ou associé qui cesse son enseignement après douze ans d'activité au

moins."

L'art. 24 let. o LUL charge la

Direction de conférer les titres universitaires et les titres honorifiques, sur

proposition des Décanats ou de sa propre initiative.

L'art. 79 LUL fixe deux

conditions matérielles à l'octroi de l'honorariat. Il faut d'abord que la

personne ait été professeur ordinaire ou professeur associé. Il faut ensuite

qu'il ait enseigné comme tel pendant au moins douze ans à l'UNIL. S'y ajoute

encore une condition formelle. La CRUL a en effet déduit de l'art. 79 LUL que

la compétence accordée par l'art. 24 let. o LUL à la Direction d'accorder

des titres honorifiques de sa propre initiative ne s'applique pas à

l'honorariat: ce n'est qu'en présence d'une proposition d'octroi présentée par

une faculté que la Direction est habilitée à conférer l'honorariat (décision

interprétative du 30 août 2006).

L'art. 95 de l'ancienne loi du

6.

décembre 1977 sur l'Université attribuait au Conseil d'État la

compétence d'accorder le titre de professeur honoraire ("Le titre de

professeur honoraire est conféré par le Conseil d'État, sur proposition de

l'Université, à un professeur ordinaire, associé ou extraordinaire…"). Le

projet du Conseil d'État pour la nouvelle loi sur l'Université prévoyait une

compétence alternative du Conseil d'État et de la Direction pour l'octroi de ce

titre, sur proposition d'une faculté. Le parlement a non seulement attribué la

compétence à la seule Direction de l'UNIL, mais il a aussi introduit une

formulation potestative ("Le titre de professeur honoraire peut être conféré

par la Direction…"). Les travaux préparatoires montrent donc que le

législateur a voulu éviter un automatisme dans l'octroi du titre de professeur

honoraire. En l'absence d'autres conditions légales d'octroi, l'introduction

d'une formulation potestative implique l'octroi à l'autorité d'une certaine

marge d'appréciation.

Même si le titre de professeur

honoraire a un caractère honorifique, celui-ci n'implique pas que l'autorité

jouit d'un pouvoir discrétionnaire illimité. L'octroi d'un titre honorifique n'est,

contrairement à la grâce, pas par nature un acte de souveraineté, pris sur la

base de considérations étrangères à l'appréciation des preuves, à l'application

du droit et des principes constitutionnels, considérations qui peuvent même

être de nature purement politique. À titre de comparaison, plusieurs cantons

prévoient que le titre de professeur émérite est accordé automatiquement aux

anciens professeurs retraités (art. 22 al. 1 des statuts du

31.

mars 2000 de l'Université de Fribourg; art. 8 § 6 Universitätsordnung

der Universität Zürich du 4 décembre 1998; § 7 Ordnung für das

Wissenschaftliche Personal an der Universität Basel du 22 mars 2007); dans

le canton de Genève l'honorariat n'est facultatif que pour les professeurs qui

n'ont pas atteint le nombre minimum de 12 ans d'enseignement (art. 21

al. 2 du règlement d’application du 10 mars 1986 de la loi sur

l’Université de Genève). Par ailleurs, il sied de relever que le cadre légal de

l'art. 79 LUL est plus étroit que celui prévu par l'art. 80 LUL pour

l'octroi du doctorat honoris causa, même si les deux dispositions sont

formulées de manière potestative. Dans le cas de l'art. 80 LUL les

conditions légales ("personnes qui, par leurs publications, leurs

recherches ou les œuvres qu'elles ont créées, se sont acquis des mérites

particuliers dans les sciences, les lettres ou les arts" ou

"personnes qui ont rendu des services éminents à l'Université ou à la

cité") comportent des notions juridiques indéterminées qui confèrent elles

aussi une grande marge d'appréciation à l'autorité lors de la décision sur

l'octroi du doctorat honoris causa. Pour l'honorariat, la marge d'appréciation

se situe uniquement au niveau de la conséquence juridique, dans la mesure où

l'art. 79 LUL permet le refus de l'honorariat à des personnes qui remplissent

par ailleurs les conditions légales.

Du fait que la loi accorde une

certaine liberté d'appréciation à une autorité, il ne découle pas que celle-ci

est libre d’agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer

son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels

régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi,

l’égalité de traitement et l’interdiction de l’arbitraire (ATF 131 II 306,

consid. 3.1.2, p. 314 s.; 125 II 385 consid. 5b p. 390 s.; Tribunal

cantonal, arrêts GE.2008.0105 du 2 février 2009, consid. 3,

AC.2008.0231 du 23 décembre 2008, consid. 2, AC.2007.0210 du

17.

mars 2008, consid. 2, PE.2007.414 du 30 novembre 2007,

consid. 7, GE.2005.0094 du 7 août 2006, consid. 3.a; B. KNAPP,

Précis de droit administratif 1991, n. 161 ss, p. 35-36). Dans

l’exercice de son pouvoir d’appréciation, l’autorité est également liée par des

critères qui découlent du sens et du but de la

réglementation applicable (ATF 107 Ia 202, consid. 3 p. 204 et les

références).

b) La procédure devant l'autorité

intimée était régie, lors de l'adoption de la décision attaquée, par la loi du

18.

décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA)

en vertu du renvoi de l'art. 84 al. 3 LUL. En l'absence de compétence

expresse, l'autorité intimée ne pouvait pas contrôler l'opportunité de la

décision de la Direction de l'UNIL (art. 36 let. c LJPA). Son pouvoir

d'examen s'étendait cependant à toute violation du droit, y compris l'excès ou

l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). En refusant de

contrôler la légalité matérielle de la décision, l'autorité intimée a restreint

abusivement son pouvoir de cognition. Sa décision est donc illégale et doit

être annulée.

4.

Au vu de ce qui précède, la décision attaquée

doit être annulée. La cause doit être renvoyée à l'autorité intimée pour

nouvelle décision sur le fond. La présente décision est rendue sans frais

(art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Le recourant n'étant pas

représenté par un mandataire professionnel, il n'a pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Commission de recours de

l'Université de Lausanne du 27 novembre 2007 est annulée. La cause est

renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 mai 2009

président:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - GE.2008.0070 - 2009-05-15 - X.________ c/Commission de recours de l'Université de Lausanne, Université de Lausanne Direction

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

18.

2007.

18.

2.

2008.

6.2

2007.

3.

3.

6.

6.

31.

17.

18.

4.

Dispositif