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Décision

GE.2008.0094

CDAP - GE.2008.0094 - 2008-08-22 - A.X.____, B.Y.____/Municipalité de Montreux

22 août 2008Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

B. et A.X._______, domiciliés à la

rue du C._______ à Montreux, ont subi, le 1er janvier 2007, une

infiltration d¿eau. Selon eux, cette infiltration était due à des travaux

effectués par leur voisin, D._______. Ce dernier étant absent, ils ont fait

appel au Centre régional de défense incendie et de secours de Montreux-Veytaux (ci

après : C.R.D.I.S).

B.

Le 17 janvier 2007, les intéressés

ont sollicité du C.R.D.I.S une copie complète du rapport d¿intervention afin de

pouvoir le produire en justice, dans le cadre d¿une procédure civile ouverte

par devant le Tribunal d¿arrondissement de l¿Est vaudois.

Par lettre du 19 février 2007, la

Direction du C.R.D.I.S leur a indiqué ce qui suit :

« (¿)

En réponse à votre demande, nous nous

déterminons comme suit :

L¿alarme 118 des SDIS est gérée, au niveau

du Canton, par la centrale de traitement des alarmes CTA, sous la

responsabilité de l¿Etablissement Cantonal d¿Assurances. Nous vous invitons dès

lors à vous adresser directement à ce dernier, seul habilité, cas échéant, à

vous transmettre les pièces demandées.

Le rapport d¿intervention de notre SDIS est

un document interne soumis à la protection des données et ne peut à ce titre

vous être transmis directement.

Par contre, il va sans dire qu¿il sera

immédiatement produit sur requête des autorités judiciaires si ces dernières

nous en font la demande.

Il en va de même si l¿assureur de votre

client nous demandait sa production. Nous le lui transmettrions alors par

retour du courrier.

(¿) »

C.

Le 20 juin 2007, suite à la

réquisition de la Justice de Paix des districts de Vevey, Lavaux et Oron, la

Commune de Montreux a remis aux époux X._______ le rapport no 2007.0038 établi par le C.R.D.I.S. Ce

rapport avait au préalable fait l¿objet d¿un caviardage portant sur les noms du

personnel engagé et sur les observations du chef d¿intervention afférentes au

sinistre (Situation à l¿arrivée, dispositions prises, cause présumée,

remarques).

D.

Sur requête des prénommés, la

Municipalité de Montreux leur a notifié une décision formelle le 11 mars 2008,

laquelle est partiellement reprise ci-après :

« (¿) les éléments concernant les

miliciens membres du corps de défense incendie et de secours de Montreux sont

des informations touchant à la sphère personnelle et donc protégées par l¿art. 16

al. LInfo ;

Etant donné le caractère clairement

personnel de ces informations (nom, prénom, année de naissance, montants des

indemnités, entre autre), il n¿est pas nécessaire d¿argumenter plus avant leur appartenance

à la sphère privée des individus.

D¿autre part, les éléments concernant

l¿intervention elle-même, soit notamment les rubriques « Situation à

l¿arrivée », « Dispositions prises », « Cause

présumée » et « Remarques », ce sont des informations répondant

à la définition de « documents internes » au sens de l¿art. 14 RInfo

et donc protégées par l¿art. 9 al. 2 LInfo.

Ces quatre rubriques font l¿essentiel des

informations cachées autre que celles touchant à la sphère personnelle. Leur

contenu est uniquement destiné à la coordination des activités des miliciens

lors de leurs interventions et à rendre compte à leur hiérarchie des missions

qui leurs sont confiées. Elles sont remplies au cours de la mission et ne sont

pas finalisées. Elles véhiculent notamment des informations non vérifiées et

des évaluations prises dans le vif de l¿action. (¿) ».

E.

B. et A.X._______ ont interjeté

recours contre cette décision par acte du 31 mars 2008. Ils concluent à

l¿annulation de la décision entreprise et à la délivrance du rapport complet

établi par le C.R.D.I.S. Montreux-Veytaux.

La Municipalité de Montreux s¿est

déterminée par mémoire du 30 avril 2008 et conclut au rejet du recours. Elle a

notamment allégué ce qui suit :

« Tout d¿abord, les informations en

cause contenues dans le rapport d¿intervention constituent un document interne

soustrait en vertu de l¿art. 9 al. 2 LInfo au droit à l¿information.

Conformément au texte de cette disposition et à la jurisprudence y relative

(¿), le droit à l¿information ne concerne pas les documents internes à

l¿administration. En l¿espèce, toutes les informations relatives au personnel

engagé, nécessaires pour calculer la solde, ainsi que les observations émises

le cas échéant par le chef d¿intervention, destinées au personnel de service

dans l¿hypothèse en particulier d¿une nouvelle intervention, constituent des

éléments à usage purement interne du service, le chef d¿intervention devant

rendre rapport à son service sur ces éléments.

(¿)

Par surabondance, des intérêts prépondérants

au sens des art. 16 et 17 LInfo justifieraient le cas échéant la décision de

refus partiel de communiquer les informations sollicitées par les recourants.

En effet, les intérêts privés des membres du

personnel du C.R.D.I.S. Montreux-Veytaux s¿opposent à ce que soient divulguées

au public les indications relatives à leur engagement ou les observations

personnelles du chef d¿intervention destinées au fonctionnement du service. Ces

informations ne concernent en rien le public, les intérêts privés du personnel

du C.R.D.I.S. sur les conditions de leur engagement devant être

préservées ».

Sur réquisition du juge instructeur,

la Municipalité a déposé au dossier le rapport complet d¿intervention le 26 mai

2008.

Les recourants ont déposé des

observations complémentaires le 5 juin 2008. Ils ont notamment précisé que la

divulgation des noms des intervenants pouvait être écartée, ces informations ne

faisant pas l¿objet de leur demande.

L¿autorité intimée s¿est encore

déterminée le 27 juin 2008.

F.

Le Tribunal a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de vingt

jours fixé par l¿art. 26 de la loi sur l¿information au public du 24 septembre

2002.

(LInfo ; RSV 170.21), le recours a été interjeté en temps utile. Il

est en outre recevable en la forme.

2.

Pour s¿opposer à la transmission

aux recourants de la totalité du rapport du C.R.D.I.S, l¿autorité intimée

allègue tout d¿abord qu¿il s¿agit d¿un document interne au sens de l¿art. 9 al.

2.

LInfo, et qu¿à ce titre il est soustrait du droit d¿information. Elle motive

sa position par le fait que les informations relatives au personnel engagé

« nécessaires

pour calculer la solde » ainsi que les

observations émises par le chef d¿intervention « destinées au personnel de service

dans l¿hypothèse en particulier d¿une nouvelle intervention » constituent des éléments à usage purement interne au

service.

a) La LInfo a pour but de garantir

la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation

de l¿opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Cette loi fixe les principes, les

règles et les procédures liées à l¿information du public et des médias sur

l¿activité des autorités, notamment l¿information remise à la demande des

particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Aux termes de l¿art. 2 al. 1 LInfo,

cette loi s¿applique au Grand Conseil (let. a), au Conseil d¿Etat et à son

administration (let. b), à l¿ordre judiciaire et à son administration (let. c),

aux autorités communales et à leurs administrations (let. d).

La LInfo distingue l¿information transmise

d¿office par les autorités et l¿information transmise sur demande. S¿agissant

de cette dernière, elle prévoit ce qui suit :

Art. 8 Droit à l'information

1.

Par principe,

les renseignements, informations et documents officiels détenus par les

organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public.

2.

(¿)

3.

(...)

Art. 9 Document officiel

1.

On entend par

document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est

élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche

publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel.

2.

Les documents

internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une

autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus

du droit d'information institué par la présente loi.

Art. 10 Forme de la demande

1.

La demande

d'information n'est soumise à aucune exigence de forme. Elle n'a pas à être

motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre

l'identification du document officiel recherché.

2.

(¿)

Art. 15 Autres lois applicables

1.

Les

dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission

d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris

les dispositions protégeant le droit d'auteur.

Art. 16 Intérêts prépondérants

1.

Les autorités

peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des

informations, de le faire partiellement ou de différer cette publication ou

transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2.

Des intérêts

publics prépondérants sont en cause lorsque :

a. la

diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets

d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou

le fonctionnement des autorités;

b. une

information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le

travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées

dans une mesure sensible.

3.

Sont réputés

intérêts privés prépondérants :

a. la

protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du

consentement de la personne concernée;

b. la

protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les

autorités;

c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre

secret protégé par la loi.

4.

Une personne

déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué en est informée.

b) pour ce qui est de la notion de

« documents internes », l¿art. 9 al. 2 LInfo est complété par l'art.

14.

du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo ;

RSV 170.21.1) qui précise :

«Sont des documents internes les notes et

courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces

derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels,

ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la

décision d'une autorité collégiale ».

La structure

de la loi suppose qu'il convient tout d'abord de distinguer les "documents

officiels" qui sont "achevés" selon l'art. 9 al. 1 LInfo,

susceptibles d'être communiqués sur demande, des documents (apparemment

"officiels » également) dits "internes",

qui sont exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2

LInfo et constitués notamment par les "notes et

courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces

derniers et leurs collaborateurs". Au sujet des documents internes, l'exposé des motifs et projet de loi

relatif à la LInfo (ci après : l¿EMPL), qui cite comme exemple les notes et courriers qui s'échangent entre Conseillers d'Etat et collaborateurs, indique qu'ils sont exclus du principe de

transparence parce qu'il s'agit de documents devant permettre la libre

formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale (BGC septembre-octobre 2002 p. 2649). Il est précisé que cette exception

s¿inspire de la jurisprudence du Tribunal fédéral, soit

en particulier de l¿ATF 115 V 297. Dans cette affaire, il s¿agissait de

déterminer l¿étendue du droit de consulter le dossier dans le domaine de

l¿assurance-accident au regard des dispositions de procédure de la LAA, des

art. 26 à 28 PA et de l¿art. 4 Cst. et de définir le traitement des pièces

internes de l¿administration. Le Tribunal fédéral a ainsi défini les documents

internes comme des documents informels, qui ne constituent pas des moyens de

preuve pour l'étude d'un cas, qui servent à la formation de l'opinion interne

de l'autorité et qui ne sont destinés qu'à un usage purement interne à

l'administration, tels des notes, avis personnels, brouillons, esquisses, etc.

Cette définition recoupe celle de la LInfo en matière de document interne ou

inachevé. Cette limitation au droit d'information doit, selon le Tribunal

fédéral, assurer qu'au-delà des pièces décisives du dossier et des décisions

prises par l'administration, la formation de l'opinion interne de celle-ci ne

soit pas portée à la connaissance du public. Là encore, la Linfo s¿est inspirée

de cette définition dans le cadre de la rédaction de l¿art. 14 RInfo. Le Tribunal fédéral a également spécifié que les rapports et

expertises établis de manière interne au sujet d'états de faits litigieux ne

constituent pas des documents internes, leur consultation

faisant partie du droit d'être entendu ("Keine internen Akten sind verwaltungsintern

erstellte Berichte und Gutachten zu streitigen Sachverhaltsfragen; diese

unterliegen praxisgemäss dem Akteneinsichtsrecht, weil der Anspruch auf

rechtliches Gehör vorbehältlich gewisser Ausnahmen das Recht einschliesst, an

Beweiserhebungen der Verwaltung teilzunehmen und sich zum Beweisergebnis zu

äussern"). Cette jurisprudence

traite du droit de consulter le dossier sous un angle procédural, à la lumière

du droit d¿être entendu déduit de l¿art. 4 de la Constitution fédérale de 1874.

Elle n¿est donc pas transposable telle quelle au cas d¿espèce. Toutefois, les

notions de « documents internes » ou de documents « devant

permettre la formation de l¿opinion de l¿autorité » telles que définies

par la jurisprudence sont suffisamment proches de celles retenues par le

législateur vaudois aux art. 9 LInfo et 14 RInfo pour servir à leur

interprétation.

Le Tribunal administratif (devenu

Cour de droit administratif et public du Tribunal Cantonal dès le 1er

janvier 2008) a également considéré que le caractère de document interne devait

être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer

le processus de formation de la volonté de l¿autorité dans un cas d¿espèce

(GE.2003.0127 du 15 août 2006). Dans un arrêt GE.2005.0145 du 3 février 2006,

le tribunal s'est référé à un "Rapport sur la mise en ¿uvre de la loi

vaudoise sur l'information en 2004" de la Commission restreinte de

médiation prévue par l'art. 36 RLInfo ainsi qu'à une prise de position du

Conseil d'Etat du 7 juillet 2005 relative à ce rapport. Il a constaté dans cet

arrêt que selon les autorités, la notion de document interne servant à la

formation de l¿opinion et de la décision de l¿autorité doit être interprétée de

manière restrictive; seuls les documents contenant, outre des données

techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de

décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l¿information.

On relève que ceci va dans le sens des objectifs et principes à la base de la

LInfo, notamment celui de « la transparence », au sujet desquels le

Conseil d¿Etat s¿exprimait comme suit dans l¿EMPL :

« (¿) Le principe de la transparence a pour corollaire une

« présomption de publicité ». Ainsi, un document peut en principe

être rendu public, et c¿est seulement si des intérêts publics ou privés

prépondérants ou un texte légal empêchant cette diffusion que celle-ci n¿a pas

lieu. C¿est pour cela que l¿on parle de la « présomption de

publicité » en lieu et place de la « présomption de secret » et

que l¿on y voit une inversion du schéma dans le fonctionnement de

l¿administration. Il en résulte que la non transmission d¿informations doit

être l¿exception et que toute notion sujette à interprétation devrait être

examinée à la lumière du but de la loi »

(BGC septembre-octobre 2002 p. 2638).

3.

a) En l¿occurrence, il ne fait

aucun doute que le rapport litigieux est un document officiel au sens de l¿art.

9.

al. 1 LInfo. Il s¿agit d¿un document établi par une autorité publique le

C.R.D.I.S. étant un service intercommunal, qui est achevé ¿ on rappelle à cet

égard qu¿il contient la date, l¿heure le lieu, le motif d¿intervention,

l¿effectif engagé, la situation, les mesures prises etc. et qu¿il est signé par

le commandant et le chef d¿intervention- et qui concerne l¿accomplissement

d¿une tâche publique.

b) Il convient maintenant d¿examiner

si le rapport litigieux doit être considéré comme un « document

interne » au sens de l¿art. 9 al. 2 LInfo. A cet égard, on note que le

rapport d¿intervention en cause ne saurait être assimilé à une simple note ou

autre avis personnel. Il s¿agit en effet d¿un rapport formel qui concerne le déroulement

d¿une intervention en relation avec un sinistre et qui ne contient rien d¿autre

que des considérations de fait afférentes à celui-ci. En outre, on ne voit pas

en quoi il servirait à la formation de l¿opinion interne de l¿autorité. Il ne

contient notamment aucune appréciation politique ou analyse (par

exemples de variantes) destinées à orienter l¿autorité en vue d¿une décision

ultérieure. Au surplus, ce document n¿est pas destiné à l¿usage purement

interne du C.R.D.I.S. puisqu¿il est susceptible d¿être transmis à l¿assureur

(cf. lettre du 19 février 2007 de la Direction du C.R.D.I.S.). Aussi, le fait

qu¿il puisse contenir des éléments susceptibles de servir à l¿usage du service

(on pense en particulier aux heures effectuées par les intervenants permettant

de calculer le solde leur revenant) ou qu¿il serve à la coordination des

activités des sapeurs-pompiers n¿en fait pas un document interne.

4.

Reste à examiner si la

municipalité peut s¿opposer à la communication du document en invoquant des

intérêts privés ou publics prépondérants au sens de l¿art. 16 LInfo. En

l¿espèce, l¿autorité intimée invoque uniquement l¿existence d¿intérêts privés

prépondérants à l¿exclusion d¿un quelconque intérêt public. En premier lieu,

elle estime que les intérêts privés des membres du personnel du SDIS étant

intervenu sur les lieux doivent être préservés, de sorte que la divulgation de

leur nom violerait leur sphère privée. En second lieu, l¿autorité intimée

considère que la divulgation des informations relatives à l¿intervention

elle-même, soit les rubriques « Situation à l¿arrivée »,

« Dispositions prises », « Cause présumée » et « Remarques »

violerait également la sphère privée du personnel.

a) L'EMPL définit les intérêts

privés prépondérants comme suit :

« Le projet de loi protège contre une

atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d¿idées, la transmission

d¿un document contenant des noms de personnes n¿est pas nécessairement de ce

fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés

comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire

l¿objet d¿une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont

les informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles

portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou

morale de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant

la description du comportement d¿une telle personne. Peuvent également être

considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les

circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données

personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données

du 19 juin 1952 qui les définit comme suit :

- Les opinions ou activités religieuses,

philosophiques, politiques ou syndicales ;

- La santé, la sphère intime ou

l¿appartenance à une race ;

- Les mesures d¿aide sociale ;

- Les poursuites ou sanctions pénales et

administratives. »

b) En l¿occurrence, la municipalité

n¿explique pas vraiment en quoi les intérêts du personnel ayant participé à

l¿intervention seraient lésés par la communication à un tiers d¿un rapport dans

lequel figure leur nom. On rappelle en préambule que la seule communication de

noms n¿est pas en soi une atteinte à la sphère privée. De nombreux

collaborateurs de l¿Administration voient leur nom apposé sur un document remis

au public. Ainsi en va-t-il notamment des membres de la police dont l¿identité

apparaît clairement sur les rapports de police remis aux personnes concernées.

Or, il n¿y a a priori guère de justification à traiter différemment un membre

du corps des sapeurs-pompiers. On ne saisit dès lors pas en quoi la sphère

privée des intéressés serait atteinte par la transmission de leur nom lors

d¿une intervention en particulier, étant encore précisé que le document

litigieux ne contient pas d¿autres informations personnelles, en particulier ni

l¿âge, ni le traitement alloué. Certes, dans un arrêt récent (GE.2007.0122 du 5

juin 2008), la Cour de droit administratif et public a considéré que la

communication de l¿identité des pompiers ayant participé à une intervention se

heurtait aux intérêts privés prépondérants de ces derniers. Il s¿agissait

toutefois d¿un cas particulier dès lors que la personne qui demandait la

transmission des informations, dont le bâtiment avait été entièrement

incendié, avait laissé entendre qu¿elle pourrait engager des poursuites pénales

à l¿encontre des personnes ayant participé à l¿intervention. La Cour avait

ainsi considéré qu¿il existait un risque que les citoyens rechignent à

s¿engager dans le corps des sapeurs-pompiers s¿ils devaient escompter d¿être

poursuivis pénalement, une telle retenue pouvant compromettre l¿intérêt public

lié à une lutte efficace contre le feu (GE.2007.0122 précité consid. 6).

Dans le cas d¿espèce, dès lors que

les requérants demandent la production du rapport d¿intervention dans le cadre

d¿un litige civil les opposant à leurs voisin, le contexte est différent de

celui de l¿arrêt GE.2007.0122 précité et on ne voit pas en quoi la

communication de l¿identité des pompiers ayant participé à l¿intervention peut

poser problème. Cela étant, cette question peut demeurer ouverte dès lors que les

recourants ont indiqué dans leurs observations complémentaires du 5 juin 2008

que la communication des noms des différents intervenants ne faisait pas partie

de leur demande, admettant ainsi que le caviardage des noms du personnel engagé

soit maintenu et précisant implicitement leurs conclusions en conséquence.

c) L¿autorité intimée s¿oppose

également à la divulgation des informations relatives à l¿intervention

elle-même, soit les rubriques « Situation à l¿arrivée », « Dispositions

prises », « Cause présumée » et « Remarques » en

soutenant que ceci violerait également la sphère privée du personnel.

Là encore, sa motivation est peu

développée. Le tribunal constate pour sa part qu¿il s¿agit d¿observations

objectives décrivant la situation à l¿arrivée telle qu¿elle a été perçue par le

chef d¿intervention, lequel expose les mesures prises afin de circonscrire ou

d¿éradiquer le sinistre, établit une cause présumée qui, comme sont nom

l¿indique, n¿est qu¿une cause supposée, et annote, dans la rubrique

« Remarques » une donnée générale connue. Le rapport ne contient en

revanche ni descriptions de comportement ni données personnelles relatives aux intervenants.

En conclusion, l¿intérêt privé qui

pourrait s¿opposer à la divulgation des renseignements caviardés par l¿autorité

intimée n¿est pas établi. En conséquence, le rapport d¿intervention doit être

transmis aux recourants dans son intégralité, sous réserve de l¿identité des

intervenants.

5.

Le

recours doit ainsi être admis et la décision litigieuse réformée. Conformément

à l¿art. 27 LInfo, il n¿y a pas lieu de percevoir des frais, de sorte que

l¿avance effectuée par les recourants leur sera restituée. Par ailleurs, les

recourants obtenant gain de cause avec l¿aide d¿un mandataire professionnel, il

leur sera alloué des dépens (art. 55 LJPA), à la charge de la Commune de

Montreux.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 11 mars 2008

par la Commune de Montreux est réformée en ce sens que le rapport

d¿intervention no 2007.0038 du C.R.D.I.S. Montreux-Veytaux est communiqué à B.

et A.X._______ dans son intégralité, sous réserve de l¿identité des

intervenants.

III.

L¿arrêt est rendu sans frais.

IV.

La Commune de Montreux versera à B.

et A.X._______ la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 22 août 2008

Le président: La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.